社會組織承載政府公共管理職能問題分析

于妍

摘要：受“新公共管理”理論的影響，我國政府對公共管理職能進行了大幅度的改革，將社會組織作為承接公共管理職能轉移的對象，雖然取得了一定的成效，但政府與社會組織在轉移職能時仍存在不少問題。本文分別從政府及社會組織方面分析轉移公共管理職能過程中存在的問題，并提出相應的解決途徑。

關鍵詞：社會組織;政府;公共管理職能;問題;途徑

近年來，從中央一系列的會議及文件可以看出，我國政府對于公共管理的方式已經發生了巨大的改變，社會組織承接政府的公共管理職能，可以完善服務供給方式，使得政府的管理成本縮小，同時能讓社會組織的發展加快，有利于建立政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制，實現政府職能的轉變。不過政府及社會組織在轉移公共管理職能方面仍然存在以下問題，雙方要采取相應的措施進行干預，以便能盡快、有效、安全轉移公共管理職能。

一、從政府方面分析其轉移公共管理職能存在的問題

（一）登記審查制度的釋放空間不足

從總體上看，我國的社會組織仍位于初級發展階段，總量少、規模小、能力不足、政社部分、作用不明顯、公信力不高。社會組織在承接公共管理職能時，是否能登記注冊是其獲得合法性及認可的基礎，因此，要將社會組織的活力最大程度激發，政府必須加快降低注冊的門檻。政府一刀切的管理制度雖然可以規避少數具有政治風險的組織，但同樣會影響社會組織的建立，社會組織在嚴格的制度環境下難以獲得政府的登記許可，缺乏合法性的基礎，不能使其積極功能得到充分的發揮。

（二）扶持、評估、監管社會組織項目的力度不夠

小型的民間社會組織由于拿不到項目而生存困難，需要政府的培育與支持。此外，政府購買下社會組織的項目后，需要評估、檢測社會組織公共管理的效果。目前我國缺乏對此類資金使用的專項審核機制、社會監督機制，不能完全公開項目的實施過程與效果，監管制度不完善，容易出現資金濫用、跑冒滴漏的情況。

二、從社會組織方面分析承載政府公共管理職能存在的問題

（一）缺乏穩定的資金來源

據統計，社會組織承接政府公共管理職能時，社會組織的收入的主要來源是政府的資助，但是獲取政府項目資金的程序較為繁瑣，審批復雜，即便所有的文件工作完成，社會組織也無法一次性獲取立項資金。因此，缺乏穩定的資金來源會對社會組織的公共管理服務進行制約。

（二）自主管理與行政管制存在碰撞

社會組織在承接政府的公共管理職能時，若是不能對政府的職能邊界進行清晰的界定，會下移行政權力，社會組織變成“二政府”，失去獨立性，會受到政府的隨意調配。同時，對于一些官辦的社會組織、行業協會，其容易受到政府主管部門權力的干涉，或會成為退休公務員的吸收地，使得社會組織的活力被嚴重抑制。

三、提升社會組織承接政府公共管理職能的途徑

（一）政府方面

1.改革審批制度，踐行《慈善法》，保障社會組織的發展空間。政府要進一步培育、支持社會組織，為其提供發展的制度、環境是關鍵。其一，在制度規范方面，政府首先要對嚴重束縛社會組織發展的雙重管理體制進行改革，雖然大部分地方政府已經對四大類組織的直接登記程序放開，但是在組織的登記范圍、社會組織項目申請等繁雜的審批程序方面，仍有較大的釋放空間，因此，政府要改革審批制度，簡化相關的程序，為社會組織釋放更多的發展空間。其次，在法律規范方面，《中華人民共和國慈善法》于2016年9月1日開始實行，其從法律層面規定了慈善捐贈、慈善募捐等方面，確立了三位一體的監管體系，即政府監管、行業自律、社會監督，同時對政府向社會組織購買的服務項目申報、預算編制、組織采購、項目監管、績效評價等工作流程進行了優化。因此，政府要及時貫徹《慈善法》的落實，這對慈善類公益組織積極開展公益活動有積極的鼓勵及扶持意義。最后，政府要對社會組織的資金扶持理念進行轉變。社會組織所提供的公共管理服務能促進社區和諧發展，有利于維護社會的公平公正，因此這是正恢復職責范圍的必要開支，政府必須轉變對社會組織的資金扶持理念，花錢“購買”。

2.完善政府購買項目機制，加強項目的監管與評估。政府通過購買社會組織項目的方式對公共管理服務供給模式進行完善，其中還涉及政府對項目效果的檢測、評價以及對社會組織的激勵與問責機制。社會組織參與公共管理服務購買的模式有三類，分別為競爭性購買、非競爭性購買、形式性購買，然而，后兩種模式的合作伙伴關系并非平等。因此，政府必須對項目的購買機制進行完善，比如將購買公共服務的信息廣泛傳播，讓雙方的信息能有效對接，讓所有具備資質的組織進行平等的競爭，同時政府登記、評估社會組織的相關信息，以評估結果為準對其進行激勵或懲罰。若公共管理項目由第三方進行評估，評估的材料不僅僅為社會組織的臺賬資料或財務憑證，政府服務方面的專家需要對其進行專業性的評價及建議，讓公共項目的實施情況時刻在政府及社會大眾的監督下進行，建立一套綜合的評審機制，包含政府、公共管理服務對象及第三方評估機構，系統地對項目的實施情況、資金的使用情況、公共管理的服務質量以及項目的社會機會效益等各方面進行評估，并向社會大眾公布評估的結果。

（二）社會組織方面

1.拓寬獲取資金的渠道，完善籌資機制。社會組織在承接政府的公共管理職能時，需要有大量的資金。有調查顯示，有大約50%的非營利組織的資金收入依靠政府的財政補貼及撥款，其中有21.18%為會費收入，5.63%為企業提供的項目經費或贊助，5%是其他收入。由此可以看出，即便社會組織的收入來源具有多樣化，但政府的資金支持仍然是大頭。一旦社會組織過度依賴政府的資金支持，容易發生不當管制、官僚化、自主性威脅、財務不穩定等不良影響。因此，若社會組織處于初期創立階段，要對機制單一的資金來源狀況進行改善，完善籌資機制，拓寬籌資的渠道，提高自身籌資的能力，比如與當地的企業建立合作關系，讓其贊助部分公共管理項目。

2.理順與政府的關系，減少對政府權威的依賴。過去，我國政府對社會組織的態度是全面禁止到嚴格管理，當前的態度也是在控制社會組織的前提下對其進行扶持，這使得基層的社會組織深受權力的左右。從社會組織的角度看，其基于公共公益項目目標希望能對社會的多樣化需求技能型滿足，同時資源的匱乏使其不得不依賴政府，最終會逐漸削弱自身的獨立性，喪失自己的發展空間。因此，社會組織打破與政府間的行政隸屬關系十分迫切。這要求社會組織對自身的運作情況進行規范，打破對政府的依賴性。若社會組織在體制外，決定其作用的是互惠性的社會機制及服務公眾的能力，因此，社會組織在獲得政府扶持的同時要保持自身的獨立性，在公共管理服務中實現自治，對自身的管理及組織的服務流程進行完善，對公共管理服務內容進行豐富，通過自身誠心的公共管理服務意識及高效的服務質量打動政府與社會大眾。

四、結語

在政府政策逐漸放開、社會組織大力發展的形勢下，政府轉移部分公共管理職能給社會組織是必然趨勢，雙方合作進行公共管理能夠達到雙贏的效果，有利于實現政府與社會之間的合作共強。不過，要有效轉移政府的公共管理職能，政府及社會組織需要進一步處理好雙方之間的關系，政府要改革審批制度，踐行《慈善法》，保障社會組織的發展空間，完善政府購買項目機制，加強項目的監管與評估;社會組織要拓寬獲取資金的渠道，完善籌資機制，理順與政府的關系，減少對政府權威的依賴。這樣，才能有效實現政府與社會組織的公共管理職能轉移，創新公共管理體系。

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