美國正在“失去”聯合國

榮智慧

2020年1月，美國和伊朗發生連番沖突，美國拒發伊朗外長赴紐約出席聯合國會議的簽證，遭到“不結盟運動”組織120個成員國聯名抗議。

往前倒推兩個月，聯合國大會以187票比3票，譴責美國對古巴的封鎖禁運政策。除了美國，只有巴西、以色列投了反對票，哥倫比亞和烏克蘭棄權。

聯合國大會的決議沒有法律約束力，也沒有執行力，但是，它的投票結果反映了世界輿論，或者說，全球“民意”。

作為聯合國創始成員國和總部所在國，美國怎么落到了這般田地？

“孤立”美國

美國的“形象”正在走樣。皮尤研究中心的一項調查顯示，在接受調查的國家/地區中，2018年有45%的人將美國的權力和影響力視為“主要威脅”。在特朗普擔任總統的第一年，這一數字是38%；而在奧巴馬執政的2013年，這一數字是25%。

這五年間，德國對美國的“不滿”增長了30個百分點，法國則是29個百分點，墨西哥和巴西都增長了26%；美國在東亞地區的老盟友日本、韓國，感受到威脅的程度分別是66%和67%。

在國際事務的投票上，美國的“親和聯盟”處于分崩離析的邊緣。“親和聯盟”代表了用投票方式表達類似政策偏好的國家/地區集團。如今在聯合國大會上，很多本屬于美國“親和聯盟”的國家，也在向美國投出反對票。

聯合國大會每年的投票內容有幾項是固定的，比如古巴封鎖、武器控制、中東問題、人權和自由貿易。很長一段時間里，美國都主導著“投票結果”，但是近年來已經效果不佳。會上，巴勒斯坦大使里亞德·曼蘇爾代表134個發展中國家發言，對特朗普政府加強封鎖的做法表示遺憾。

類似的事情還有很多。

非洲的“刺頭青”如雨后春筍。津巴布韋長期以來都是美國事務的批評家。其政府發言人喬治·查蘭巴公開表示，永遠不會順從某一個大國的外交政策。2017年時，它也是在聯合國大會上譴責特朗普承認耶路撒冷為以色列首都政策的一員。那一次，跟著美國投贊成票的只有8個國家。

南非一方面承認和美國關系不錯，一方面也經常和中國、古巴、沙特阿拉伯、委內瑞拉在投票上保持一致。中國外長剛剛訪問的布隆迪，此前也對美國涉嫌侵犯人權、削減援助的做法大加抨擊。

在拉丁美洲，美國的“死對頭”委內瑞拉于2019年10月，被聯合國大會以無記名投票方式“選進”了聯合國人權理事會。

聯合國人道主義事務負責人曾估計，2019年春天，委內瑞拉約1/4的人口——即700萬人需要人道主義援助。不斷惡化的經濟狀況，已導致數百萬委內瑞拉人步行逃離該國。

委內瑞拉在所屬的“拉丁美洲和加勒比國家集團”比較孤立，但聯大最后的投票結果是，巴西得153票，委內瑞拉得105票，哥斯達黎加得96票，前兩名代表拉美進入人權理事會。顯然，有區外的許多國家，用這種支持“美國眼中釘”的方式，來“報復”美國。

美國已在2018年6月退出了人權理事會，抗議其經常譴責以色列“欺負”巴勒斯坦。當然，美國立刻對委內瑞拉“上位”表達了不滿，稱“有105個國家投票贊成這種侮辱人類生活和尊嚴的國家，證明人權理事會已經破裂”。

而曾經和美國榮辱與共的“西歐和其他國家集團”，早在2001年就“變了臉”。那一年，美國第一次被排除在聯合國人權事務組之外。過去的盟友們紛紛批評美國漠視國際組織、拒絕簽訂《京都議定書》、拖欠聯合國巨額會費等等。總結起來，西歐對華盛頓的態度就是“不耐煩、失望和惱火”；美國自己也開始困惑于“為何聯合國各個成員日益發現美國是不可信任的伙伴”。

由于對聯合國諸多事務不滿，美國從2013年起就在拖欠聯合國會費了，欠費一度超過10億美元，目前仍有5億美元未交。美國認為，聯合國幾十個部門、4萬多員工中，大部分是不必要的；美國分攤的會費遙遙領先于其他國家，而未及時交會費的國家多達數十個（年初有7國因長期拖欠會費，被剝奪聯大投票權）。

何況，在聯大投票時站在美國對立面的大多數國家，又小，又窮，甚至整個大洲的生產總值都比不上美國的一個加州，卻屢屢在政治表決時投反對票，它們做出選擇的憑據何在？

誰在作對？

過去的35年里，美國每年都會發布一份報告，將美國在聯合國的投票記錄和其他國家的記錄一一對照，以便量化“是誰在和自己作對”。

根據報告，2019年其他國家/地區給美國投贊成票的，只有31%，和2018年持平。“美國人支付了聯合國預算的22%，比排在第二、三、四位的捐助國捐助款項之和還多，盡管持有如此慷慨大方的態度，其他成員國卻不那么支持我們……這不是我們可接受的投資回報。”美國時任駐聯合國大使尼基·黑莉說。

美國引領全球輿論的高潮是在冷戰結束之后。冷戰結束前十年，聯合國大會上的美國追隨者，最少時達到總會員國的15%，而1991年之后，支持的紅線開始越過30%的基準線，并在1995年達到51%的巔峰。而2000年之后，這一數據又持續走低，徘徊在30%左右。

尼基·黑莉所說的“回報”，就是指美國派發大量經濟和軍事援助之后，希望得到的“贊成票”。

一般而言，三個因素影響著聯大會議里的投票傾向。

首先，聯合國大會的投票原則為“一國一票，票票等值”。很多人口極少、國土狹小、積貧積弱的小國，一票的分量不比美國輕。它們在投票時，會以國家利益、地區利益或集團利益為先。

同時，聯合國體系內某些特定席位，只能或傾向于由小國代表擔任，使得小國的“主事”機會遠多于大國。像聯合國秘書長和聯合國大會主席的席位，基本上從中小國家代表中產生。而在議題的選擇權上，小國也更具優勢。1989年時，馬爾代夫的聯合國代表致信秘書長，請求在大會議程中加入“小國的保護和安全”的議程，最終大會加入此項議程，秘書長作了關于該議題的報告。

其次，地區集團、其他政治集團一直在對聯大投票起作用。像七十七國集團，全部由亞非拉的第三世界國家組成，目標是扭轉發展中國家在國際貿易中的被動地位，自然會和“美國優先”的目標有所抵觸。像伊斯蘭合作組織，成員遍及中東、中亞、西非、北非和印度次大陸，覆蓋人口達16億，宣稱支持巴勒斯坦人民恢復民族權利和重返家園的斗爭，和美國力挺以色列的宗旨格格不入。像“不結盟運動”，發軔于冷戰時期，不與任何一個超級大國結盟，近年來致力于推動“去帝國主義”。

再次，“金錢外交”的力量，離開了理想條件，有效性往往打折扣。從1980年至2008年，美國為受援國提供了近4600億美元的發展經費，不可謂不多。但一份關于2000年至2008年的聯大投票記錄的分析報告卻顯示，約95%的受援國在非共識性投票中給美國投了反對票，在美國認為“重要”的非共識性投票中，72%的受援國投了反對票。

美國援助程度最大的30個國家里，有29個國家在非共識性投票中給美國投了反對票，有25個國家在“重要”的非共識性投票中給美國投了反對票。這也促使美國尋找其“親和聯盟”貌合神離的更深層原因。

“自由指數”

很多現實主義者認為，美國根本無須在意聯合國的任何實質性影響。然而，作為最負盛名、聯系最廣泛的國際組織，聯合國可為美國支持的行動提供至關重要的合法性支撐。

兩次海灣戰爭就是最佳案例。1991年的海灣戰爭，美國得到了聯合國安理會的授權，2003年則沒有取得授權，結果迥然不同：1991年時，盟國提供了16萬名軍人，美軍傷亡人數為299人，美國納稅人僅花了100億美元；2003年時，盟國提供了4.5萬名軍人，美軍傷亡人數超過4000，美國納稅人花了4000億美元。

而在影響聯合國大會投票傾向的因素中，相比經濟援助、集團裹挾等外因，內因起著更大的作用。而一國的“自由指數”是一個更為有效的觀察對象——投給美國的贊成票，隨著政治自由、經濟自由的增加而增加。

經濟自由意味著個人的工作、生產、生活、消費的基本權利不受國家侵犯。更大的經濟自由賦予人們更多的機會，不僅可以帶來持久的繁榮，還可以培養對人權的尊重。

《2010經濟自由指數》考察了10個關鍵要素，每個國家在“十大自由”上都以0—100分的分數區間進行評分。根據平均得分，分為“自由”“幾乎自由”“中等自由”“幾乎不自由”“受壓制”五種類型。

通過對比聯合國大會的投票模式，可以發現經濟自由度較高的國家，更有可能把贊成票投給美國。從2000年至2008年的綜合比較結果來看，經濟“自由”國家投給美國的贊成票，是“受壓制”國家的兩倍以上。

政治自由的檢視結果，和經濟自由的檢視結果高度重合。《2010世界自由指數》根據10個有關政治權利的問題和15個有關公民自由的問題，對每個國家的政治自由度進行評級，分為“自由”“部分自由”和“不自由”三種類型。

2009年，在聯合國大會所有的非共識性投票中，自由國家以36.6%的票數對美國投了贊成票；而在“重要”的非共識性投票中，自由國家以50.8%的票數對美國投了贊成票。從2000年至2008年的綜合比較結果來看，政治“自由”國家投給美國的贊成票，是“不自由”國家的兩倍以上。

聯大會議上的博弈，是各國在國際上博弈的縮影，各國根據自身的國家利益進行投票。隨著國家在政治和經濟上變得更加自由，符合它們利益的政策也越有可能與美國的利益接近。

從這個結果反推，可以說越來越多的國家，特別是小國，并沒有在政治和經濟上變得更加“自由”，畢竟美國得到的票數正在減少。

同樣地，這也促使我們反思美國人定義的“自由”——到底在何種程度上，個人權利意味著不受侵犯，公民表達意味著民主平等？如果沒有達到美式“自由”，是否一定是站在了自由的對立面？毋寧說，它們只是站在了美國的對立面。

美國失去的“票數”和民意，不正暗示了其軟實力的衰落？

回顧聯合國的投票史，美國這座“道德燈塔”似乎遵循著一個周期：每隔一段時間，來自燈塔的光芒就會轉移開去。

（摘自《南風窗》2020年第3期）