河南編制黃河流域國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)把握的要點(diǎn)

白世強(qiáng) 陳政民 霍盈睿

習(xí)近平總書記2019年9月18日在鄭州主持召開(kāi)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)時(shí)指出，黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，同京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長(zhǎng)三角一體化發(fā)展一樣，是重大國(guó)家戰(zhàn)略。

為貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記重要講話精神和中央要求，建立國(guó)土空間規(guī)劃體系，促進(jìn)河南省黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，河南啟動(dòng)了黃河流域國(guó)土空間規(guī)劃編制工作。為編制好這一重大專項(xiàng)規(guī)劃，筆者進(jìn)行了認(rèn)真思考和實(shí)地調(diào)研，提出了規(guī)劃編制應(yīng)開(kāi)展的重點(diǎn)工作和研究?jī)?nèi)容。

開(kāi)展流域資源利用和空間開(kāi)發(fā)保護(hù)“雙評(píng)價(jià)”。充分運(yùn)用國(guó)土三調(diào)、水資源調(diào)查、森林資源調(diào)查等調(diào)查成果和最新的遙感影像數(shù)據(jù)，全面查清河南省黃河流域各類自然資源的分布和變化情況，繪制河南省黃河資源管理一張底圖，建立一本資源清單，同步摸清水資源和水生態(tài)空間的產(chǎn)權(quán)狀況，為進(jìn)一步加強(qiáng)黃河岸線保護(hù)、規(guī)范河灘地開(kāi)發(fā)、開(kāi)展黃河流域綜合治理和生態(tài)修復(fù)等提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。參照國(guó)家關(guān)于資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間適宜性評(píng)價(jià)的技術(shù)方法，對(duì)河南黃河流域資源環(huán)境稟賦和空間開(kāi)發(fā)保護(hù)的適宜性進(jìn)行分析評(píng)價(jià)，注重對(duì)水資源量和開(kāi)發(fā)利用情況、各類土地資源利用狀況、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)影響、生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性等進(jìn)行評(píng)價(jià)，識(shí)別資源利用、空間開(kāi)發(fā)中存在的問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)，為形成科學(xué)合理的規(guī)劃成果，構(gòu)建黃河水域空間和水資源開(kāi)發(fā)保護(hù)并重、家底清楚、產(chǎn)權(quán)清晰、系統(tǒng)完整的制度體系提供基礎(chǔ)依據(jù)。

開(kāi)展重大問(wèn)題研究。圍繞支撐黃河流域國(guó)土空間規(guī)劃編制工作，有針對(duì)性地設(shè)置并開(kāi)展重大專題研究。研究水資源約束下的人口、城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)模和布局，力求將經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展控制在水資源的承載能力范圍內(nèi);區(qū)分黃河老灘、中灘、嫩灘，研究河湖岸線、生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田等開(kāi)發(fā)保護(hù)控制線的劃定問(wèn)題，差異化管控黃河灘區(qū)的土地用途，合理確定灘區(qū)居民搬遷的布局和時(shí)序;針對(duì)流域水資源匱乏、利用過(guò)度且粗放的現(xiàn)狀，研究減少地下水開(kāi)采，提高工農(nóng)業(yè)用水效率的具體舉措;以“雙評(píng)價(jià)”成果為基礎(chǔ)，按照“宜水則水、宜山則山，宜糧則糧、宜農(nóng)則農(nóng)，宜工則工、宜商則商”的原則，提出流域各類型國(guó)土空間的適宜用途，支撐流域國(guó)土空間規(guī)劃及相關(guān)市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃編制工作。

確定各類自然資源利用的目標(biāo)和指標(biāo)。圍繞黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施，以國(guó)土三調(diào)成果為基礎(chǔ)，充分發(fā)揮專題研究成果的支撐作用，合理確定2025、2035年黃河流域涉及市縣的濕地面積、耕地和永久基本農(nóng)田保有量、國(guó)土開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、城鄉(xiāng)建設(shè)用地控制規(guī)模、水資源利用總量等主要指標(biāo)，區(qū)分指標(biāo)的約束性和預(yù)期性，充分體現(xiàn)最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度、耕地保護(hù)制度、節(jié)約用地制度要求。通過(guò)編制市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃，將這些指標(biāo)傳導(dǎo)落實(shí)到具體地塊和坐標(biāo)，形成空間開(kāi)發(fā)保護(hù)的硬約束。

提出流域空間開(kāi)發(fā)保護(hù)總體格局。堅(jiān)持“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”和“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的原則，實(shí)行問(wèn)題導(dǎo)向與目標(biāo)導(dǎo)向相結(jié)合的策略，統(tǒng)籌謀劃上下游、干支流、左右岸、堤內(nèi)外國(guó)土空間的開(kāi)發(fā)保護(hù)，提出流域生態(tài)保護(hù)、新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展、歷史文化保護(hù)傳承等的總體布局。生態(tài)保護(hù)格局應(yīng)注重對(duì)流域生態(tài)重要區(qū)、敏感區(qū)的保護(hù)，涵蓋各類自然保護(hù)地，突出體現(xiàn)生態(tài)屏障完整性、生態(tài)廊道連通性;農(nóng)業(yè)農(nóng)村空間格局應(yīng)以各類農(nóng)用地和農(nóng)村建設(shè)空間為主體，突出對(duì)耕地特別是永久基本農(nóng)田的保護(hù)，因地制宜優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)布局，改善農(nóng)業(yè)耕作條件和農(nóng)村人居環(huán)境，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展;城鎮(zhèn)體系格局應(yīng)凸顯以城市群、都市圈為主體，大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展理念，放大城市群中心城市的輻射能力，促進(jìn)交通設(shè)施互聯(lián)互通、公共服務(wù)設(shè)施共建共享，加深中心城市與周邊中小城市的聯(lián)系協(xié)作;歷史文化保護(hù)格局應(yīng)突出對(duì)作為黃河文明載體的大遺址、治河遺跡、文化遺產(chǎn)、文物古跡等的保護(hù)，構(gòu)建黃河文明保護(hù)體系，傳承弘揚(yáng)歷史悠久、光輝燦爛的古都文化、河洛文化、根親文化，打造沿黃生態(tài)文化帶。

科學(xué)劃定空間開(kāi)發(fā)保護(hù)控制線。以“雙評(píng)價(jià)”為基礎(chǔ)，緊密結(jié)合流域特點(diǎn)和開(kāi)發(fā)利用導(dǎo)向，劃定生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界，確保三線不交叉不重疊不沖突，作為維護(hù)國(guó)家和區(qū)域生態(tài)安全、糧食安全，促進(jìn)城鎮(zhèn)集約緊湊發(fā)展的底線，納入各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃統(tǒng)一管理，引導(dǎo)形成科學(xué)適度有序的國(guó)土空間布局體系。生態(tài)保護(hù)紅線劃定要緊緊圍繞鞏固提升黃河流域的生態(tài)功能，將具有重要水源涵養(yǎng)、生物多樣性保護(hù)、水土保持、防風(fēng)固沙等功能的國(guó)土空間劃入紅線范圍;科學(xué)評(píng)估流域的自然保護(hù)區(qū)、濕地公園、地質(zhì)公園等各類自然保護(hù)地范圍線，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)防洪安全、自然生態(tài)保護(hù)、耕地保護(hù)、城鄉(xiāng)建設(shè)之間的關(guān)系，形成以國(guó)家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補(bǔ)充的自然保護(hù)地體系;對(duì)現(xiàn)行永久基本農(nóng)田的劃定布局進(jìn)行優(yōu)化，確保數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低;按照避讓重要生態(tài)功能區(qū)、不占或少占永久基本農(nóng)田、集約適度的原則，確定城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的規(guī)模布局，防止城鎮(zhèn)無(wú)序蔓延。

統(tǒng)籌安排重大工程項(xiàng)目建設(shè)的布局和時(shí)序。針對(duì)黃河流域生態(tài)環(huán)境存在的問(wèn)題，在三門峽、洛陽(yáng)、濟(jì)源等中游地區(qū)合理安排礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理項(xiàng)目，實(shí)施黃土丘陵水土流失治理工程，整治或搬遷支流沿線的高污染工業(yè)項(xiàng)目，減少入河泥沙、污染物;立足于節(jié)約高效利用水資源，研究提出一批引黃調(diào)蓄工程、灌區(qū)節(jié)水改造項(xiàng)目、城鎮(zhèn)污水處理和中水回用項(xiàng)目，提升流域水資源對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的承載能力;圍繞傳承弘揚(yáng)黃河文化，依托黃河大堤森林公園、沿黃綠道、歷史文化名鎮(zhèn)名村，建設(shè)一批黃河文化驛站，打造一批各具特色的博物館;著眼于促進(jìn)流域市縣協(xié)同發(fā)展、互聯(lián)互通，規(guī)劃建設(shè)一批交通工程，改造升級(jí)難以滿足發(fā)展需要的國(guó)省道，連通市縣界的“斷頭路”，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

加強(qiáng)規(guī)劃協(xié)調(diào)銜接。按照國(guó)家對(duì)于國(guó)土空間規(guī)劃體系的內(nèi)涵界定，河南黃河流域國(guó)土空間規(guī)劃屬于省級(jí)專項(xiàng)規(guī)劃。該規(guī)劃在省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的指導(dǎo)約束下編制，經(jīng)省人民政府審批實(shí)施。規(guī)劃應(yīng)落實(shí)省級(jí)規(guī)劃確定的空間開(kāi)發(fā)保護(hù)主要指標(biāo)和總體布局，并將主要內(nèi)容傳導(dǎo)到市縣級(jí)空間規(guī)劃當(dāng)中。規(guī)劃編制過(guò)程應(yīng)廣泛征求各方面意見(jiàn)建議，將經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展“十四五”規(guī)劃的相關(guān)內(nèi)容落實(shí)到國(guó)土空間，與生態(tài)環(huán)保、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利等方面的規(guī)劃協(xié)調(diào)銜接，形成總體規(guī)劃、相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃協(xié)調(diào)銜接的規(guī)劃體系。

差異化管控各類國(guó)土空間。國(guó)土空間規(guī)劃是空間發(fā)展的引領(lǐng)，用途管制是規(guī)劃實(shí)施的抓手。編制黃河流域國(guó)土空間規(guī)劃，應(yīng)該充分考慮統(tǒng)一國(guó)土空間用途管制的要求，對(duì)流域的全域全要素國(guó)土空間實(shí)施用途管控。對(duì)黃河流域的生態(tài)空間，通過(guò)劃定河湖岸線、生態(tài)保護(hù)紅線等管控線，實(shí)施項(xiàng)目準(zhǔn)入正負(fù)面清單管理，嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)空間，有序?qū)嵤┩烁€草還濕項(xiàng)目，逐步搬遷灘區(qū)居民點(diǎn)，促進(jìn)流域生態(tài)空間的恢復(fù)與擴(kuò)大，對(duì)各類自然保護(hù)地實(shí)行特殊保護(hù);對(duì)于農(nóng)業(yè)農(nóng)村空間，根據(jù)規(guī)劃情況實(shí)行“詳細(xì)規(guī)劃+規(guī)劃許可”和“約束指標(biāo)+分區(qū)準(zhǔn)入”的管制方式，嚴(yán)格控制建設(shè)占用，以全域土地綜合整治為抓手，縮減用地規(guī)模、優(yōu)化用地布局。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)因農(nóng)藥、化肥施用造成農(nóng)業(yè)面源污染的治理，發(fā)展綠色有機(jī)農(nóng)業(yè);對(duì)于城鎮(zhèn)建設(shè)空間，實(shí)施“詳細(xì)規(guī)劃+規(guī)劃許可”管制方式，落實(shí)總體規(guī)劃要求，優(yōu)化城鎮(zhèn)用地結(jié)構(gòu)和布局形態(tài)，合理布局結(jié)構(gòu)性綠地、水體等開(kāi)敞空間，保障居住、公共服務(wù)等空間需求，高效利用工業(yè)生產(chǎn)空間，保護(hù)歷史文化空間，凸顯特色風(fēng)貌，營(yíng)造宜居宜業(yè)宜游的城鎮(zhèn)空間環(huán)境。（作者單位：河南省自然資源廳）