城鎮低效用地認定過程及改造策略

閆晶 畢如田 徐占軍

摘要：詳細闡述山西省沁水縣城鎮低效用地認定過程并進行結果分析，探究其改造方法，為城鎮低效用地再開發和土地合理利用提供科學依據和理論基礎。以沁水縣14個鄉（鎮）為研究區，基于調研數據，采用定性定量結合的方法構建認定體系，結合實證研究，提出改造開發策略。結果顯示，研究區城鎮低效用地259宗，其中通過定性指標認定205宗，面積為15.37 hm2;定量指標認定54宗，面積為52.29 hm2;舊城鎮集中成片改造，舊廠礦采取綜合整治策略，舊村莊遵循拆舊建新原則進行改造。說明沁水縣城鎮低效用地具有較大的挖潛價值，可通過改造釋放土地利用活力，為同類型小城鎮的低效用地認定與改造提供思路。

關鍵詞：城鎮低效用地;類型;土地用途;認定方法;指標理想值;指標標準化;規模與分布;改造策略;沁水縣

中圖分類號： F323.21 ?文獻標志碼： A ?文章編號：1002-1302（2020）03-0284-06

進入21世紀以來，我國城鎮化進程的速度與規模遠遠高于亞洲其他地區，部分沿海城市的建設用地占比已超過40%[1-2]，但由此也引發了相關問題，許多城市盲目追求城市擴張，忽略了人居環境、城市布局、基礎設施建設等影響城市內涵的因素[3]，建設用地低效利用的問題也逐步顯現。這些都要求盡快轉變粗放的外擴型用地方式，解決城市發展空間迫在眉睫[4-5]。因此，為重新激活地區活力，充分挖潛現有低效存量土地已成為城市未來發展的必由之路[6]。

雖然城鎮低效用地的概念在2013年才首次明確，但是土地報酬遞減規律、區位理論、地租理論等早已揭示了城市不斷擴張帶來的隱患。此外，20世紀提出的田園城市理論、廣畝城市以及現代城市理論等，都與城鎮低效用地研究息息相關。在理論實施層面，2016年至今，我國多地已對城鎮低效用地展開調研與改造工作，但是各地采取的方法和策略不盡相同，目前也沒有成體系的標準以指導城鎮低效用地的再開發[7]。因此，為探究城鎮低效用地再開發策略和方法的科學性和合理性，有必要對低效用地的認定過程、分布模式、成因及處置對策進行有針對性的研究[8]。目前，國內外低效用地研究熱點在于概念界定與分類、政策研究[9-11]、相關法律研究[12]、再開發路徑以及模式探究[13-14]，國內低效用地研究的評價對象多以開發園區和片區為主[15]，注重低效工業用地的研究[16-18]。但是針對一個行政區域內城鎮低效用地的認定方法研究很少，尤其是以宗地為單元的評價。鑒于此，本研究以山西省沁水縣為例，詳細闡述縣域城鎮低效用地的認定過程，嘗試探討其形成原因并提出相關的策略建議，以期對城鎮低效用地再開發的實施以及同類型小城鎮低效用地認定提供參考。

1 材料與方法

1.1 數據來源

2018年8—9月，對沁水縣所轄7個鎮7個鄉展開了為期30 d的資料收集和實地調研工作。調查底圖通過疊加沁水縣2016年（最新）土地利用現狀變更成果數據和土地利用總體規劃圖，進行GIS空間分析得到;宗地范圍、權屬、現狀地類等數據，以2016年城鎮地籍調查成果為基礎并結合2016年遙感影像圖獲得，同時計算得到容積率、建筑密度等數據;基礎設施狀況指標參照沁水縣基準地價資料和《城鎮土地分等定級規程》，同時考慮沁水縣實際情況，選取合理的指標值。1.2 城鎮低效用地類型及認定指標

本研究中城鎮低效用地的類型設定為舊城鎮、舊村莊和舊廠礦。定性指標包括是否為棚戶區改造計劃用地以及因企業搬遷或其他原因而停止使用的舊城鎮低效用地;是否為城中村改造計劃用地以及部分城邊村用地的舊村莊低效用地。工礦倉儲用地是否為停建停產或倒閉狀態，是否為淘汰類產業用地。此外，考慮是否符合土地利用總體規劃、城鄉總體規劃以及相關產業規劃。定量指標包括綜合容積率、建筑密度、基礎設施狀況，工業用地須考慮地均產值、地均稅收。其中，容積率、建筑密度屬適度相關指標。地均產值、地均稅收屬正向相關指標，指標值越高，表明工業用地的土地利用程度越高。基礎設施狀況包括基礎設施完備度和公用設施完備度，屬正向相關指標，基礎設施越完善，表明土地開發程度越高。

1.3 城鎮低效用地認定方法

以宗地為單位，采用定性描述與定量計算結合的方法，基于沁水縣建設用地的現狀，定性評價時，只須符合定性指標中的任意一項，即判定為城鎮低效用地，其他宗地采用定量計算進行認定。定量計算時，首先統計每宗地的定量指標值，然后確定指標理想值和權重，進行指標標準化處理，最后計算宗地得分，將不同用途的宗地按分數從大到小進行排列，取排名倒數5%的宗地作為城鎮低效用地。

1.3.1 指標理想值的確定 本研究涉及到須要確定指標理想值的指標有容積率、建筑密度，其數值以《主城區控制性詳細規劃》《城鄉規劃管理技術規定》規定的相同區域內最高控制區間為依據確定。

1.3.3 指標權重的確定 指標權重值以各項指標對各類建設用地利用程度的影響為依據確定。本研究采用層次分析法確定指標權重值，結果見表1。

沁水縣鄉（鎮）與縣城之間的基礎設施狀況有較大差異，因此，因子選取和權重確定須分別考慮鄉（鎮）與縣城的不同情況。縣城基礎設施完備度選取供水、排水、供氣、供暖4個因素;公用設施完備度選取醫院、中學、小學、廣場公園、大型超市5個因素。由于縣城工業用地分布在中心城區周邊，交通便利，電力設施齊全，供氣、供暖情況基本一致，且周圍公用設施數目基本為0，因此縣城工業用地基礎設施狀況只考慮排水、供水2個方面。各因素權重見表2。由于鄉（鎮）內供水、排水條件基本一致，供暖是家庭自主供暖，無供氣設施，因此各鄉（鎮）只選擇了公共設施完備度這一因子，子因素選取中學、小學、幼兒園、醫院4個因素。各因素權重見表3。

1.3.4 低效用地分值計算 考慮到基礎設施狀況計算的復雜性和獨特性，為保證結果科學準確，本研究對各城鎮低效用地分值計算分2個部分進行。根據低效用地的不同用途， 以各項指標的標準化值為基礎，綜合容積率、建筑密度、地均產值以及地均稅收分值統一求和得到F0。其次，根據沁水縣中心城區和各鄉（鎮）的具體情況，結合沁水縣基準地價成果，對基礎設施狀況的分值J進行計算，其結果與F0累計求和得出宗地綜合分值。

2 結果與分析

2.1 城鎮低效用地的認定結果分析

最終確定城鎮低效用地259宗，共67.66 hm2，通過定性判斷為城鎮低效用地的共205宗，涉及2個棚戶區改造項目和4個城中村改造項目，其中城隍廟棚戶區改造項目55宗;鐵路小區棚戶區改造項目3宗、東關幼兒園城中村改造項目11宗、梅杏劇院城中村改造項目28宗、梅園4期城中村改造項目63宗、楊河片區城中村改造項目25宗以及20宗以停建停產、不符合城鄉總體規劃為主的低效用地。

通過定量計算判定為城鎮低效用地的共54宗。定量計算過程中，工礦倉儲用地容積率理想值1.0，建筑密度指標理想值取0.45或0.50，地均產值、地均稅收分值，基礎設施狀況得分在0～8分之間，最終確定得分48.5分的工礦倉儲用地為城鎮低效用地;公共管理與公共服務用地容積率理想值1.2或2.1，建筑密度指標理想值0.30或0.25，基礎設施狀況得分1～10分之間，最終確定得分60分的公共管理與公共服務用地為城鎮低效用地;商業用地容積率理想值4.0，建筑密度指標理想值0.50，基礎設施狀況得分1～16分之間，最終確定得分65分的商業用地為城鎮低效用地。宗地基礎設施狀況分值相差較大，距離中心城區越遠的鄉鎮，其基礎設施狀況得分越低。主要是由于縣城和鄉鎮基礎設施和公共服務設施狀況不盡相同，且土地級別也會對計算結果產生影響。

2.2 不同類型城鎮低效用地的規模與分布

沁水縣舊城鎮、舊廠礦、舊村莊宗地分別為91、21、147宗，占沁水縣城鎮低效用地總宗地數的比例分別為35.14%、8.11%、56.76%。舊城鎮、舊廠礦、舊村莊面積分別為15.25、43.45、8.96 hm2，占沁水縣城鎮低效用地總面積的比例分別為22.54%、64.22%、13.24%。從表7可以看出，舊村莊地塊較為細碎，面積小，數量多;舊廠礦地塊成片分布，面積大，數量少。

從沁水縣城鎮低效用地各個類型的分布情況來看，中心城區龍港鎮城鎮低效用地的宗地數最多，共198宗，占總宗地數的76.45%;占地面積達 24.93 hm2，占比達36.85%。端氏鎮次之，其城鎮低效用地總計17宗地，占總宗地數的6.56%;占地面積達16.39 hm2，占比達24.22%。舊城鎮主要分布在龍港鎮，面積達7.62 hm2，占全縣面積的 49.97%;端氏鎮次之。舊廠礦主要分布在端氏鎮內，面積達14.57 hm2，占全縣舊廠礦的33.53%;此外，部分鄉鎮受其地理位置和產業結構影響，舊廠礦數量為0。舊村莊主要集中在龍港鎮內，且大多為城中村，面積達6.72 hm2，占全縣舊村莊面積的75.00%。

2.3 不同用途城鎮低效用地的規模與分布

按照不同的土地用途，對沁水縣城鎮低效用地進行分類統計，統計結果見表8。

研究區內低效的居住用地、其他用地全部位于中心城區內，且大多為棚戶區和城中村，分布于縣城的城隍廟、東關幼兒園、梅園四期、楊河片區和梅杏劇院五大區域。地塊集中連片分布，建筑密度偏高，綠地面積小，土地利用強度不夠。龍港鎮是沁水縣人口集聚的重點區域，人口規模位居全縣第一，在城鎮土地結構上偏重居住用地。此外，在城鎮外延過程中忽略舊城區居住用地使用不合理的狀況，導致低效居住用地的出現。

研究區內低效商業用地56宗，面積8.21 hm2，占總低效用地面積的12.31%。其中龍港鎮38宗，面積4.01 hm2，包括棚戶區和城中村內以及縣城周邊亟待整改的商業用地。端氏鎮、鄭莊鎮次之，鄉鎮中以供銷社、食品站以及部分老舊的商業建筑為主，位于鄉（鎮）中心，設施狀況落后，土地利用強度低。龍港鎮承擔沁水縣經濟綜合服務職能，服務業相對發達，商業用地集中;端氏鎮、鄭莊鎮人口規模僅次于龍港鎮，中心城區用地長期以來缺乏科學的規劃，布局混亂，導致低效用地的出現。

研究區內低效工礦倉儲用地33宗，面積達 47.56 hm2，占總低效用地面積的70.29%，主要分布于龍港鎮、端氏鎮、嘉峰鎮。目前現狀多數為停建停產、不符合城市規劃的用地，且占地面積大，土地利用效率低下。端氏鎮、嘉峰鎮為沁水縣的能源產業重鎮，煤炭資源、煤層氣儲量豐富，但是不符合建設用地控制標準和環保要求的問題普遍存在，部分企業由于產業落后、企業經營困難逐步出現停產。

研究區內低效公共管理與公共服務用地主要分布于龍港鎮內，端氏鎮次之，建筑布局凌亂分散，缺乏整體規劃。公共管理與公共服務設施用地布局的科學性直接影響鎮容鎮貌和人居環境。此外，沁水縣的遠期布局是沿沁河兩岸建設園林縣城和百里風光帶，同時構建工業產業園區，公共配套設施的完善和科學規劃會為此遠期布局增色，因此對于低效公共管理與公共服務用地的改造和整理也是未來沁水縣城鎮低效用地開發改造工作的重點。

2.4 不同類型城鎮低效用地的開發改造對策

城鎮低效用地再開發策略是置換城市土地、優化土地利用結構的有效手段。針對3種城鎮低效用地類型，結合不同區域的發展特征和資源稟賦，提出改造城鎮低效用地的具體措施，為后續再開發工作的實施提供參考。

2.4.1 舊城鎮區域 該類型區域主要集中在中心城區（龍港鎮）內，以棚戶區為主。平均地塊面積較大，地勢平緩，集中連片，整體開發難度不大。縣城是沁水的政治、文化和服務中心，服務業、制造業、特色農業和旅游業將成為未來縣城規劃建設的重點產業，建議對縣城低效用地進行空間置換，整體成片改造，將置換出來的土地進行出讓，考慮整體收益，注重道路、綠地、公園、廣場、停車場以及其他配套公共服務設施的建設，強化中心城區的綜合服務功能。對于鄉（鎮）的舊城鎮低效用地，若改變其用地性質的可能性不大，可對其進行環境景觀整治;對于人口流失嚴重的鄉（鎮）可以順應居民外出務工的趨勢[21]，整合用地結構以發展現代農業;也可引入新的用地功能，激發小城鎮經濟活力。

2.4.2 舊廠礦區域 該類型區域主要分布于端氏鎮、嘉峰鎮、龍港鎮，地塊面積大，基礎設施不完備，綜合容積率和密度普遍偏低，大多不符合城鄉規劃的要求和最新的環保標準。端氏鎮、嘉峰鎮、鄭村鎮因地下蘊藏豐富的煤炭和煤層氣資源，未來可投資建設新能源產業示范園區。此外，因其獨特的自然歷史條件，也是百里沁河風情帶和歷史文物保護的重點地區。建議靠近鄉（鎮）中心的土地可進行用地功能置換，將其轉變為綠地、公園或商業、服務業綜合用地;結合沁水縣的自然地理以及人文條件，發展旅游業以及宜養結合的示范區;投資建設現代化新能源產業園區，將原有企業搬遷入園，使得鎮區和能源產業生產區隔離;也可就地新建創意產業基地或工業展覽，提升小城鎮魅力。

2.4.3 舊村莊區域 該類型區域以龍港鎮的城中村為主，其他鄉（鎮）宗地數目為0或占地面積較小;舊村莊面積小數量多，基礎設施狀況相對完備。龍港鎮人口規模超過5萬，是沁水縣的人口聚居區域，在開發改造過程中應以改善城鎮居住環境為目標，提升開發強度，滿足城鎮發展要求和中心城區功能，提升縣域居住水平，同時增加公共綠地空間，最大化實現人口數量與城鎮環境的比例和諧，緩解人口帶來的環境壓力。其他鄉鎮的舊村莊低效用地可進行“拆舊建新”，重新整合布局，優化景觀環境和基礎設施狀況。

3 結論與討論

通過綜合分析，研究區城鎮低效用地認定過程中由定性指標確定的城鎮低效用地數量很多，其中城中村、棚戶區改造項目，停建停產、倒閉的工業用地，與土地利用總體規劃、城鄉總體規劃的銜接程度是主導定性判斷的主要依據。定量計算過程中，指標理想值的確定、針對適度指標采用的基于二次函數的指標標準化方法以及不同指標分值計算的不同方法都是保證結果科學有效的關鍵步驟。

研究區城鎮低效用地中，其他用地數量最少，居住用地最多;工礦倉儲用地占地面積最大。工礦倉儲用地主要集中在以煤炭資源為主要產業的端氏鎮，其他不同用途土地的分布呈現以縣城為中心，向外逐步減少的趨勢。不同城鎮低效用地的宗地數量從少到多排序為舊廠礦<舊城鎮<舊村莊，而占地面積排序卻正好相反。舊城鎮主要分布在龍港鎮、柿莊鎮;舊廠礦主要分布在端氏鎮;舊村莊主要集中在龍港鎮內，且大多為城中村。

針對不同的城鎮低效用地類型提出不同的再開發改造對策。對于舊城鎮區域，宜采用成片改造、整體拆除的策略，注重景觀建設和綜合服務功能的體現。對于舊廠礦區域，宜采用綜合整治的策略，建設新能源產業園區，完善相關配套設施。對于舊村莊區域，宜進行拆舊建新，重新整合布局，提高綠地率，優化土地利用結構。

本研究側重城鎮低效用地的認定過程，探究了判定城鎮低效用地的指標因素，針對不同類型城鎮低效用地和不同用途的土地，對目前沁水縣的城鎮低效用地現狀進行剖析，從不同角度研究其分布狀況及形成原因，提出相應的開發改造建議。但在實際實施過程中，城鎮低效用地認定過程的指標選擇和方法應用會受到區域自然差異和人文因素不同程度的影響，因此其認定方法的科學性和適用范圍還須進一步研究。城鎮低效用地再開發，從建議到論證，再到實際操作，還有很多問題須要解決和協調。開發時序、資金籌措、利益分配、開發主體的選擇以及保障措施等都是在開發過程中明確，還須要進一步討論和研究。

參考文獻：

[1]姚士謀，張平宇，余 成，等. 中國新型城鎮化理論與實踐問題[J]. 地理科學，2014，34（6）：641-647.

[2]楊 廉，袁奇峰. 珠三角“三舊”改造中的土地整合模式——以佛山市南海區聯滘地區為例[J]. 城市規劃學刊，2010（2）：14-20.

[3]張 雷. 現代城鎮化的資源環境基礎[J]. 自然資源學報，2010，25（4）：696-704.

[4]張 勇，鄭燕鳳，朱偉亞. 低效用地認定及處置政策[J]. 中國土地，2018（6）：34-35.

[5]瞿忠瓊，王晨哲，高 路. 基于節地原則的城鎮低效工業用地宗地評價——以江蘇省泰州市海陵區為例[J]. 中國土地科學，2018，32（11）：50-56.

[6]Page G W，Berger R S. Characteristics and land use of contaminated brown field properties in voluntary cleanup agreement programs[J]. Land Use Policy，2006，10（4）：551-559.

[7]黃 薇，肖曉鏘，陳 杰. 如何對低效用地說“不”——城鎮低效用地再開發的實踐與思考[J]. 中國土地，2014（4）：29-31.

[8]張賽賽，馮秀麗，馬仁鋒，等. 鎮域尺度城鎮低效用地空間格局分析——以寧波市為例[J]. 華中師范大學學報（自然科學版），2017，51（4）：542-547.

[9]陳基偉. 低效工業用地再開發政策研究[J]. 科學發展，2017（1）：51-58.

[10]唐 健. 城鎮低效用地再開發政策分析[J]. 中國土地，2013（7）：41-43.

[11]鄭沃林，周為吉. 集體低效建設用地再開發策略——以天河區、白云區為例[J]. 廣東土地科學，2014，13（3）：42-48.

[12]Batisani N，Yarnal B. Uncertainty awareness in urban sprawl simulations：lessons from a small US metropolitan region[J]. Land Use Policy，2009，26（2）：178-185.

[13]王先君，王 欣. 城鎮低效用地再開發利用模式探討[J]. 山西建筑，2015，41（9）：15-17.

[14]張彩萍. 常州經濟開發區低效集體工業用地識別及再開發模式研究[D]. 南京：南京師范大學，2018.

[15]陶希東. 中國城市舊區改造模式轉型策略研究——從“經濟型舊區改造”走向“社會型城市更新”[J]. 城市發展研究，2015，22（4）：111-116，124.

[16]任麗燕，李加林，馬仁鋒，等. 開發區產業用地退出機制研究——基于寧波保稅區土地回購實踐[J]. 生態經濟，2016，32（4）：111-116，122.

[17]羅 遙，吳 群. 城市低效工業用地研究進展——基于供給側結構性改革的思考[J]. 資源科學，2018，40（6）：1119-1129.

[18]何 芳，王怡昕，代 兵，等. 低效工業用地類型劃分與認定標準研究——以上海為例[J]. 中國房地產，2017（21）：3-11.

[19]周亞雄. 基于指標標準化法的城市土地節約集約利用分析——以株洲市為例[J]. 中國市場，2017（35）：228-230.

[20]郭歡歡，張孝成，李仕川. 土地集約利用評價中適度指標標準化方法改進研究——以人口密度指標為例[J]. 地理科學，2016，36（3）：367-374.

[21]孫 欣，畢如田，劉慧芳，等. 貧困山區耕地細碎化對農戶生計策略的影響——以左權縣清漳河流域87個村為例[J]. 中國土地科學，2018，32（2）：40-47.