在戰“疫”中看國家治理體系運行得失

樊鵬

【關鍵詞】國家治理 ?危機防控 ?基層治理 ? ?【中圖分類號】D63 ? ?【文獻標識碼】A

新冠肺炎疫情防控工作成為對我國國家治理體系和治理能力的一次集中考驗，成為檢測制度優勢能否轉化為治理效能的重大事件。由于這次疫情影響范圍大，涉及全方位的工作，它事實上構成了一次任務空前復雜艱巨的社會公共危機，亟需發揮國家治理體系的制度效能應對危機和挑戰。疫情爆發以來，在黨中央的堅強領導下，全國形成了全面動員、全面部署、全面加強疫情防控工作的局面。但與此同時我們也應看到，現有國家治理體系尤其是地方治理體系的運行中，一度出現了一系列突出問題，疫情重點防控地區的情況尤其為甚。立足現階段疫情防控的現實需要和國家治理的長遠需要，亟需從以下五個方面著眼，對疫情防控背后國家治理體系運行的經驗得失加以綜合觀察、系統思考。

集中統籌同分布式決策管理的矛盾沖突

在中國這樣一個大國，任何具有廣泛影響的公共危機事件的爆發，都需要積極調動中央和地方兩個積極性，發揮“集中力量辦大事”和地區“守土有責因地制宜”的雙向制度優勢。在疫情防控的關鍵環節，中央加強了對疫情防控的頂層部署，通過聯防聯控機制加強協調調度，及時解決了防控工作中遇到的一系列緊迫問題，尤其是多個省份一對一支援湖北各地的重大舉措，體現了中國危機管理的歷史傳統和巨大制度優勢。

但是從此次疫情的處置全過程尤其是病毒爆發初期的情況來看，在疫情防控的重要領域和關鍵環節，現有國家治理體系中強化集中統一領導同疫情防控中必要的分布式管理和臨機決策的需求之間，仍然暴露出比較尖銳的沖突和矛盾，面對危機，權責配置失衡的問題一度凸顯。例如前期信息披露方面因依法報備、層層授權等原因一度貽誤時機，疫情爆發后過度強調集中審批，多地出現捐贈物資囤積和各醫院物資匱乏同時并存的結構性矛盾等，帶來一系列問題。

在一些關鍵領域、關鍵環節發揮集中統籌的制度優勢在任何危機管理中都是必要的，一個有效的“中央大腦”是形成危機應對的問題導向和目標導向的前提，是克服各方面信息不對稱、調動全國四面八方、各系統各部門高效協同形成“全國一盤棋”的關鍵。但是這并不意味著所有的事情都需要集中確認、反饋和執行，在危機管理的某些領域和環節，過度中心化的決策體制和過長的決策鏈條，往往會提高決策成本、貽誤救援時機，也更容易出現職責交叉和權責脫節等現象。

2003年非典疫情過后，我國公共衛生健康信息平臺、疫情報告信息系統、醫院信息化、電子病歷等信息化建設有了長足發展，并已有大數據、云平臺、云計算、人工智能、區塊鏈等新技術的支撐，但是這些復雜的系統在此次疫情爆發早期的疫情監測、輿情引導和疾病防控等方面，作用發揮不夠突出，一個重要的原因是這些“軟系統”背后的“硬權力”在作梗。應當及時發布的信息只得依法層層上報，應當共享的數據受制于一個個信息孤島的壁壘，極大增加了防疫過程中各方面的信息成本和信任成本。疫情爆發后，在重點防控地區一度出現了物資供給的結構性失衡、一些地區和部門應對不力等問題，部分源自于某些環節層層審核的復雜流程以及過度中心化的決策方式。

在應對危機方面，高度中心化的決策往往要讓位于更高效率的分布式管理和臨機決策。回顧過去70年，中國政治體系的一個重要能力體現為能夠在“收”與“放”之間運用自如，該收的地方收，該放的地方放。地方決策者能夠在責權一致的前提下，就如何分頭開展行動形成符合總體利益的判斷并以低成本的方式實施，這是衡量治理體系能否良好運行的一個主要基準，也是在國家治理體系還不夠成熟定型的條件下能夠協同克服挑戰的關鍵因素。

為此，在危機管理的重點領域和關鍵環節，適度放權的同時還要提升層級間權責配置的科學性，優化權力運行，細化執行標準。以此次公共衛生危機事件為例，圍繞病毒研究、信息發布、疫情應對、抗疫物資供應、后勤保障、社會物品供應、社會穩定、國家團結、國際關系以及疫后發展等問題，哪些領域需要中央統籌，哪些領域屬于屬地負責，哪些環節可交由地方各級各類機構臨機決斷、靈活施治，未來面臨新的公共衛生風險或其他公共危機，應如何優化層級溝通機制等，都需要綜合研究、系統謀劃，進一步完善頂層設計，建立科學體系，細化執行標準。

地方治理體系難以形成制度合力的問題

此次疫情防控是對地方黨政領導班子領導能力的一次考驗，也是對各級各類機構和干部隊伍的一次重大政治歷練，考驗的是他們在公共危機面前的制度執行力和治理能力。疫情防控戰打響后，全國各級地方政府在黨中央集中統一領導下，積極調動各方面力量，集中有力開展防控工作。但是綜合疫情防控的全過程，地區層面仍然暴露出地方治理體系和治理能力方面的突出問題。以武漢為例，武漢是國家級中心特大城市，身處國家交通樞紐中心，坐擁全國排名前十的兩家大型綜合醫院，但疫情防控戰打響后，在整合資源、統一調度、分層診療、屬地協調等方面，一度出現了應對無序、效能不足等嚴重的治理問題。這其中不乏行政體系運行中某些普遍規律的制約，在任何管理體系中，人力、資源、信息、交易等都是分布部署的，這決定了形成“制度合力”需要一定的時間成本和行政成本。尤其在疫情爆發初期，各方面首先考慮的是自身的職權效能，即管轄職權范圍內“不能出問題”，各系統各自為戰，一度出現了各自的目標、任務和行動選擇相互矛盾沖突的情況，管理手段過激和職責不到位的現象幾乎同時發生。隨著各地區黨政主要負責同志掛帥的領導小組的成立，理論上來說上述問題應當得以及時克服，各類機構應當趨于高效協同配合，但是從一些地區應對危機的表現來看，應有的制度優勢還沒有得到充分發揮。

在疫情防控中，一些地方指揮系統失靈、各級各類機構各自為政、政出多門、力量分散，權力碎片化難以形成“制度合力”的問題比較突出。有分析形容危機應對中存在嚴重的“中樞乏力、六神無主”的治理癥狀，個別地區甚至發生“無一人可以鎮住局面”的現象，地方一些職能部門則是“無主出牌”、應對失措，危機應對中缺乏圍繞大局協同治理的意識和能力，這在過往地方治理和危機應對中十分罕見。這說明，地方各級各類機構職責調整和權責關系的配置仍然不到位、干部執行力和治理能力較低依然是現有治理體系的嚴重短板。

回顧過去70多年尤其是改革開放40多年的發展經驗，地方社會穩定和良好治理的關鍵，一是權責一致，二是協商共治。權責一致就是守土有責，還要守土有權，這是關鍵時刻地方權力必須能夠得以集中，能夠及時將地區分散權力和制度資源加以整合、銜接的關鍵。協商共治就是地方各系統各部門要在危機時刻懂得聚攏目標、營造共識，彼此的權力要相互讓渡、相互補臺。相互制約又相互配合的體制，是很長一段歷史時期內保障中國重大決策安全和責任高效落實的關鍵。危機的特殊性質更決定了制度供給不能有短板，不能厚此薄彼，權力運用要高度重視部門職能的均衡性，因此“協商”和“讓渡”是中國行政體系最大的“程序正義”。

這次危機處置過程中，地方治理系統出現的一定程度的治理紊亂，很大一部分原因在于現有條塊關系和問責環境，在遇到不確定性事件和權責比較大的任務時，各系統相互協商、權力相互讓渡、資源相互補臺的平衡機制讓位于各自為政、分散行動，各級各類機構出于免責意識選擇剛性手段、過度矯正的現象時有發生，極大損害了地方治理權威和危機應對效能。為此，實現國家治理體系和治理能力現代化的目標始終繞不過“條塊結合、以塊為主”這個核心問題。需要認真思考：在鞏固中央權威的同時，如何確保地方守土有責、守土有權;在完善頂層部署的同時，如何發揮好中層協商協調、均衡配合的優勢，確保地方黨政軍群各級各類機構能夠更好圍繞中心大局和目標使命開展工作。

社會力量和市場資源配置空間效率受限

任何公共危機的防范，都需要充裕的人力支援和物資保障，更高效率的組織形態在應對危機中發揮著必不可少的作用。此次疫情爆發以來，由于在捐贈物資的保障、維護和分配方面出現的一系列問題，湖北省地方紅十字會的組織效能和公信力一度受到廣泛質疑。在洶涌的輿情壓力下，針對紅十字會的譴責，已經轉化為一場針對體制內社會救援團體的社會信任危機。事實證明，紅十字會等體制內社會救援團體在人事管理和權力規范方面是否存在必然的道德風險可能存有爭議，但是類似機構在人力配備、信息化管理以及組織運行效率等方面，確實缺乏應對大型社會危機管理的必要能力，應當是一個基本事實。

與此同時，各類社會組織和市場力量展示了另外一個圖景。疫情防控期間，全國多省充分發揮各級各類社會組織、慈善組織、志愿服務和社工組織的優勢，動員社會力量為疫情防控提供了有力支援。在疫情防控的關鍵時刻，民政部聯合國家衛健委發布公告，號召各地積極動員本地社會組織有序參與疫情防控工作。例如深圳發揮社工和志愿服務團隊的專業優勢，使其投入到一線疫情防控工作，極大彌補了基層社區防控力量不足的問題。同時提出對在疫情發生期間以訛傳訛、散布虛假信息，甚至頂風違紀違法的社會組織從嚴從快予以依法嚴懲。這些舉措有力促進了社會組織在公共危機事件中的高效有序參與。

總體上各類社會組織已經具備參與危機防控和公共治理的強烈意愿和比較充足的能力，在分布式汲取資源和點對點支援方面具有顯著組織優勢。但值得注意的是，此次疫情防控中社會組織在各地區、各領域、各環節的參與效能并不均衡。例如城鄉社會組織尤其是志愿者組織在參與基層社區疫情防控等環節上發揮了較好功能和效率，但是在配置社會資源、實施遠程支援以及同救援中的急難險重環節有序對接等方面，還有些差強人意。這中間有中國社會組織自身發展還不夠成熟、專業化水平仍需提升的原因，但是也有一些治理方面的因素。例如，地方危機管理模式尤其是多地“封城”措施啟動后，間接造成了政府壟斷防控渠道、社會和市場配置資源的空間被整體性壓縮的局面，一系列人為設置的政策壁壘也極大增加了此次疫情防控中社會力量參與的成本。又例如，許多地區為了限制人員流動，針對社區實行了過激的剛性管理，強行封鎖，也極大限制了社會組織使用更為靈活柔性的方式介入的空間。

這說明，在應對重大公共危機方面，社會救援體系同國家救援體系之間仍然存在“兩張皮”的問題，原有國家治理體系更多聚焦于黨政軍群高效協同，而忽視了如何將更廣泛的社會組織資源和市場化資源配置結構納入這一體系。重大公共危機中信息的分散和地方化極大增強了危機管理的復雜性和不確定性，政府機構在一定程度上需要放棄自身可以組織最好的信息并擁有最高效率的想法，適當增強疫情防控的開放性和包容性，將危機管理的資源集結優化為一個更為有機的組織結構。此次疫情防控中，上海等地的有效管控，呈現出的正是政府、醫療機構、媒體、社會組織、企業和民眾在專業化指引之下按程序應對的情形。未來，如何以更完善的機制團結好社會力量，發揮好市場化配置資源的組織效能，可能是國家治理體系改革的一個重要方向。

新技術企業參與危機防控經驗值得重視

疫情爆發以來，國內新技術企業群體空前介入疫情防控，利用大數據管理、科技算法、遠程呈現等技術優勢，在病例收集、遠程診療、分布式管理、保障物資供應鏈良好運轉、對接國際救援資源等方面，發揮了極為重要的作用。技術公司還確保了疫情防控期間全國數億人口的線上生活和社會平穩運行。疫情防控期間，互聯網公司“各顯神通”：百度成為公眾獲取權威信息和知識的主要入口;科大訊飛為啟動重大突發公共衛生事件一級響應的省市地區提供了智能輸入終端服務;阿里憑借強大算力和人才基礎，在病毒的全基因組檢測分析方面開展研究;京東、菜鳥等科技公司圍繞疫情物資采購、生產、物流、服務等，持續迭代上線信息化模塊，發揮全球供應鏈和科技支撐的組織效力，廣泛調動國內外運力資源;阿里健康投入巨資推動線上呈現，著力緩解線下醫療資源緊張局面;百度、美團等公司利用海量數據的實時爬取、整合和分析能力，實時對接線上用戶需求;阿里巴巴、騰訊和字節跳動等技術公司，向全國超過1000萬家企業免費開放了遠程辦公系統。

此次疫情防控中互聯網巨頭的參與值得高度重視，經驗值得認真總結。新技術企業大規模參與疫情防控，是我國應對突發性公共衛生事件的現象級事件，標志著新技術企業已經成為危機管理和公共治理的重要主體，未來更多政府公共行為將同新技術企業的運營和支持密不可分。此次危機也可視為我國政府融合新技術力量和更高效的組織方式，開展危機管理和公共治理的一次實踐演練，未來政府組織形態和行政權力運行方式也將因此而加速變革。

但是同樣值得注意的是，以此為契機，國內新技術巨頭將更全面掌控全國性公共衛生、物資儲備和人口結構等數據信息，未來關系國計民生的各項公共數據管理將加速從封閉逐步過渡到有效開放，完全中心化決策將逐步釋放給技術企業參與的弱中心管理體系，將進一步加劇人力、資本和技術的分布式管理，但技術巨頭的能力將得到空前強化。此次事件也必將在經濟社會層面產生一系列連鎖反應，新技術巨頭掌控的數字化管理能力將重塑社會基礎設施。

未來，政府既要確立協同思維，通過頂層設計與相關規劃配合必要的利益綁定，促進相互割裂的技術公司之間增強協同，對他們參與國家治理進行更高效率的組織優化，共同構筑全新的公共治理架構和高效的安全預警機制。與此同時，政府又要強化監管意識，建立健全運用互聯網、大數據、人工智能等技術手段進行行政管理和公共治理的制度規則。如何保障公共數據的依法有序共享，如何保護好個人隱私，如何為海量公共數據的創新應用提供更多立法保護和政策支撐，以及如何防范技術巨頭的頭部壟斷、保持更公平也更具活力的市場環境等問題，將構成國家治理體系尤其是國家監管體系的重大挑戰。

基層社區亟需資源下沉與專業能力提升

此次疫情爆發以來，社區成為疫情防控的一線力量。社區既是危機點，也是安全閥。從重點疫情防控地區的情況來看，由于家庭聚集性感染較多、醫院收治限度的制約，疫情防控的一線壓力主要集中在社區。各地區城市街道社區、農村鄉鎮村社積極行動，基層醫務人員、社區工作者和廣大志愿者，在重點防控地區進行實地走訪、篩查，開展各類形式的支援幫扶、歸類分診，在非重點防控地區，配合政府及時掌握動態信息、做好人員登記、開展社區管理和隔離準備等各項工作。事實上，一些地區已經意識到社區是“另一個不見硝煙的主戰場”。

從疫情防控實踐來看，各方面存在強調醫院收治能力、虛化社區防范的傾向。一個重要的表現是針對基層社區的支持往往流于號召、動員，缺乏增強人力和資源保障的具體措施，專業化防控能力的建設一時更是付之闕如。基層社區危機管理能力和專業化疾控知識薄弱的問題，是現有公共危機應對和國家治理體系的一個顯著短板。以湖北各市為例，社區層面工作人員非常負責，開展了卓有成效的工作，但社區醫療防護資源不足和專業性疾病防控能力欠缺的問題依然是重大瓶頸。

2020年2月3日，習近平總書記在中央政治局常委會會議研究應對新型冠狀病毒肺炎疫情工作時的講話中指出，“要讓基層干部把更多精力投入到疫情防控第一線”。浙江等地通過多種措施挖掘基層社區潛能，推動各地區資源和人力向基層社區下沉，強調各單位要守土有責、“自掃門前雪”，不要把所有壓力推給社區。這些措施有效緩解了社區防控壓力，但是沒有從根本上解決社區工作者能力不足這一根本瓶頸。

從疫情防控來看，社區專業化疾控知識薄弱和防控能力不足的問題，構成了疫情防控第一道防線的嚴重短板，從治理的角度來看，基層處理不好的問題，風向往往會或向上堆積或加速外溢，其他環節將為之付出數倍的資源和成本。因此，長期來看，加強公共危機管理、推進國家治理體系和治理能力現代化，務必要堅持治、防“兩條腿走路”，不應僅僅強調基層社區的政治品格和組織動員能力，還應關注必要的專業化能力。除了強化資源下沉和政策保障，還需要通過創新方式為社區賦能，例如引入專業組織和加強知識培訓，可能是未來基層治理體系和治理能力改革的著力點。

（作者為中國社會科學院政治學研究所研究員，山東大學國家治理研究院客座研究員）

責編/趙橙涔 ? ?美編/李祥峰