《政府會計制度》背景下教育系統事業單位人員經費管理存在的問題及對策

臧菲

摘 要 教育系統事業單位人員經費管理有人員組成多元化、資金來源多元化的特點。新《政府會計制度》實施一年來，新舊制度過渡銜接階段，事業單位人員經費支出在預算管理、評價體系建設、優化人員經費管理方式方面有待提高。本文結合筆者多年來管理財政經費中基本支出經驗，通過多次和同級事業單位相關人員進行訪談，有針對性地對人員經費范疇內各經濟分類科目進行梳理，指出事業單位人員經費預算管理形式單一、預算訂制非全員參與、部門間信息傳遞不對等;財務人員專業化程度不高，績效工資體系已改革，但改革不到位，直接體現在不同聘用類型人員工作滿意度差異上;各單位無獨立運行的人員經費績效評價體系，分解和落實財政資金到位，但無效益指標監督等問題。從會計實務、規范業務流程、優化人員經費管理角度進行分析，提出多角度、全覆蓋進行人員經費數據收集;加強財務專業化隊伍建設;增設單位內部人事財務綜合管理信息化系統模塊;建章立制，對基本支出人員經費進行績效評價建設等建議，致力于給各事業單位基本支出管理實務操作提供指導。

關鍵詞 事業單位 人員經費 經費管理 評價體系

一、引言

近些年，教育系統下事業單位的人力資源結構及人員經費支出逐漸改變。2019年新《政府會計制度》實行，對于人員經費管理要求我們嚴格按照定員定額為主的方式。改革前的預算編制方式、內容、預算下達結構、考核評價機制、制度信息建設等方面應隨之轉變。

二、《政府會計制度》概述

《政府會計制度》的制定、出臺是財政部全面貫徹落實黨的十八屆三中全會精神的重要成果，對于提高政府會計信息質量、提升行政事業單位財務和預算管理水平、全面實施績效管理、建立現代財務制度具有重要的政策支撐作用。

《政府會計制度》繼承了多年來我國行政事業單位會計改革的有益經驗，確立了新的行政事業單位會計標準，反映了政府會計改革發展的內在需求和發展方向。其重大變化是構建了“財務會計和預算會計適度分離并相互銜接”的會計核算模式，引入了權責發生制。對原有各項行政事業單位會計制度進行了統一，強化和改進了預算會計功能，調整后的預算會計能更加準確地反映各基層部門和單位的預算收支情況，滿足一級預算部門預算指標總體把控和基層單位的預算需求。

三、《政府會計制度》背景下教育系統事業單位人員經費管理的問題

（一）教育系統事業單位人員種類多，人員經費預算編制形式單一，部門間信息傳遞不準確，預算與實際不一致

目前，按照事業單位性質的不同，可分為行政單位、事業單位、公益一類事業單位、公益二類事業單位、參公單位。其中，全額撥款事業單位的資金來自財政撥款。差額撥款事業單位經費部分來自財政經費，部分來自自籌經費。無論是全額撥款還是差額撥款單位，其財政撥款均依據本單位人員編制數和已核定的人員年均薪酬撥付。

教育系統事業單位的人員經費大多按照定員定崗管理模式，且經費審批和經費來源均和“人員編制”密不可分。狹義的人員經費，指中編辦認定的事業單位具有編制的人員的工資薪酬，具體包括基本工資、績效工資、國家規定的改革性支出及津補貼、應為職工繳納的社會保險、中央養老保險、職業年金、公積金等。

近年來，隨著教育系統事業單位職能的不同，事業發展不同、承擔社會公益職能不同，各單位人力資源結構逐漸改變。呈現出人員組成多元化、社會化特點，年薪制高級人才引進、外籍專家咨詢服務、購買服務、勞務派遣、同級或下級單位借調掛職等人員流動方式普及。因此，廣義的人員經費管理涵蓋了編制內人員管理及各類聘用人員管理。傳統的工資結構預算體系僅僅總額控制的人員經費管理模式逐漸難以跟上時代的步伐。在績效評價突出的現行政策下，顯得力不從心，導致人員經費數據含糊、不能反映效益。

目前，我們大多數單位采用的是“人員基數+百分比增量”的方法進行預算。人員經費預算編制方式也較單一，這種方式僅以靜態數據為計算依據，動態因素考慮不全面，如人才引進數量、預算年度內退休人員數、長期病假人員數、臨時借調勞務人員數。對于人員經費，人數的確定是經費預算的核心指標值。此外，目前的財政經費下達形式是下達教育支出中基本支出控制總數，使用過程中也是總額控制的原則。一般事業單位基本支出管理模式是年初統籌、階段性調整的策略，2019年新《政府會計制度》實施后，財政資金優先支付，且不可追溯，所以要求我們在制定預算過程中對預算明細進行精準測算，才能達到支付有據、資金有源。在實務操作中，各單位預算編制以財務部門為主，絕大多數單位認為編制預算是財務部門的工作，沒有形成全局意識、大局觀。單位各部門和財務部門之間不能形成良好的溝通，使財務部門不能及時、準確地掌握各業務部門的數據，導致預算編制與經濟活動因信息不對等、口徑不統一等問題相分離，預算編制缺乏準確性、科學性，不能真實地反映整個單位的收支情況。

（二）教育系統事業單位人員經費缺乏績效管理

1.預算單一，未設立單獨人員經費績效評價

績效工資政策實施以來，事業單位實際上每年年終都會將本應順理成章的年終績效考核津貼發放演繹成如火如荼的各口徑核算大戰，需人事、勞資、分管工資會計、總賬會計共同重新梳理當年績效工作總量余額，以便核算績效年終分配是否超過核定紅線。這種局面的出現說明單位績效管理理念不足，沒有建立一套從預算編制、執行到監督的完善的人員經費預算績效管理體系。

按照財政部《政府會計制度》要求，財政資金分為項目支出和基本支出。人員經費屬于基本支出管理范疇，是中央預算部門預算中安排的在一定期限內對一、二級預算部門（單位）正常運轉的預期保障資金。相應的績效目標包括項目支出和基本支出績效目標。目前，基本支出績效目標一般不單獨設定，而是納入單位整體支出績效目標統籌考慮。

2.績效體系有待健全，無法合理調節和控制收入分配

（1）獨立事業單位內部收入分配差異。事業單位編制員工與其他聘用制員工執行同一套績效管理制度。大多數事業單位的工作人員都是由國家財政部門承擔其基本工資薪酬，生活和就業壓力比較小，他們“鐵飯碗”的觀念強。相較于社會招聘引進人才，聘用制員工競爭意識強，在工作中有良好的態度和事業緊迫感，呈現出更積極的工作狀態。因雇用方式不同，風格截然相反的共事，直接體現到工作效率和作風上。做好組織內人才的心態平衡、薪酬水平平衡是單位穩定的重要因素。