政策工具視角下國家職業教育改革試驗區建設政策研究

平和光

摘要：以12個國家職業教育改革試驗區政策文本為研究對象，基于羅斯維爾、澤福爾德的政策工具和職業教育改革試驗的基本要素，構建了二維分析框架。以分析框架構建、文本內容編碼、統計分析為主要研究線索，結合內容分析法，分別從X維度、Y維度、X維度與Y維度交叉效應等三個方面，對職教改革試驗區建設政策進行了研究，發現職教改革試驗區建設政策的工具使用存在失衡、籠統、不足、短視等問題。據此提出未來國家職業教育改革試驗區建設政策建議，即深慮政策工具的環境;優化政策工具的組合;注重政策工具的持續;強化政策工具創新性。

關鍵詞：政策工具;國家職業教育改革試驗區;職業教育政策

中圖分類號：G710? ? 文獻標識碼：A? ? 文章編號：1672-5727（2020）03-0047-06

一、問題的提出

從2005年起，教育部先后與天津、河南、四川、三峽庫區、廣西、遼寧、山東濰坊、安徽皖江、黑龍江、浙江寧波、重慶、甘肅共建了12個國家職業教育改革試驗區。各試驗區聚焦自身改革發展存在的重點和難點問題，先行先試，積累了一些寶貴經驗，促進了職業教育和經濟社會的發展，但職業教育發展面臨的一些深層次矛盾依然未能破解。

2018年，黨的十九大提出中國特色社會主義進入新時代，新時代社會的主要矛盾發生了變化，職業教育改革也進入了攻堅克難的階段，已有老問題還沒有解決，新問題又層出不窮。因此，找到解決新舊問題的根本途徑，變得尤為重要。由于我國是社會主義制度，職業教育改革無先例可借鑒，只有通過先行先試，摸著石頭過河的辦法來尋求破解職業教育發展中諸多難題的辦法，改革開放四十年取得巨大成就的經驗恰恰證明了這一點。因此，新時代繼續開展國家職業教育改革試驗區建設勢在必行①。

工欲善其事，必先利其器。“事”指的是目標，“器”指的是達成目標的工具。就政策而言，“政策工具是政府推行政策的手段，是政府貫徹部署政策時擁有的實際方法和手段”[1]。縱觀12個職業教育改革試驗區，為落實好國家賦予的職業教育改革任務，各職教試驗區皆印發了實施政策。本研究以12個職教改革試驗區的政策文本為研究對象，從政策工具的視角構建二維分析框架，來分析國家職業教育改革試驗區建設政策工具的類型結構與選擇偏向，為新時代職業教育改革試驗區落實政策的工具選擇與優化提供參考。

二、政策工具視角下的二維分析框架

對政策工具的研究起源于20世紀80年代，整個20世紀末和21世紀初是研究政策工具分類的時代[2]。最初，相關研究僅是解釋政策工具的內涵、特性等[3]。

目前，關于政策工具的分類比較有代表性的有以下四種：1981年，羅斯維爾和澤福爾德將政策工具分為供給型政策工具、環境型政策工具、需求型政策工具;1987年，麥克唐納爾和埃爾莫爾將政策工具分為命令工具、勸告工具、職能拓展工具、報酬工具、權威重組工具;1990年，施奈德和英格拉姆將政策工具分為權威工具、能力工具、激勵工具、學習工具、符號和規勸工具;2003年，豪利特和拉米什將政策工具分為強制型工具、自愿型工具和混合型工具。

為體現供給與需求在政策實施中的重要作用，探索自愿改革與被迫改革在政策實施中的博弈關系，充分體現國家職業教育改革試驗區建設政策的特點，綜合已有研究，采用羅斯維爾、澤福爾德將政策工具分類作為本研究的分析工具。

（一）X維度：基本政策工具維度

供給型政策工具、環境型政策工具和需求型政策工具共同構成X維度的基本政策工具維度。供給型政策工具是指政府通過對基礎設施、資金、人才、服務等要素的供給國家職業教育改革試驗區建設，主要起推動作用，可細分為資金投入、基礎設施、公關服務、人才培養等四大方面。環境型政策工具是指政府通過規劃、金融、稅收、法規等政策營造有利于國家職業教育改革試驗區建設的環境，主要起影響作用，可細分為目標規劃、金融支持、稅收優惠、法規管制、策略措施等五大方面。需求型政策工具是指政府通過外包、采購、貿易管制等措施營造市場需求，減少國家職業教育改革試驗區建設的不確定性，主要起拉動作用，可細分為政府采購、服務外包、人才引進、貿易管制、國際交流等五大方面。政策工具作用方式見圖1。

（二）Y維度：職教改革試驗區建設維度

在剖析政策如何影響國家職業教育改革試驗區建設時，僅考慮所運用的政策工具維度，不能完全反映出國家職業教育改革試驗區建設的規律和特征，還必須將“為何試驗”“誰來試驗”“試驗什么”“怎么試驗”等基本問題納入到國家職業教育改革試驗區建設的分析維度中，以促進分析更客觀、更全面、更深刻、更有用。鑒于此，從系統論和多因素論出發，在深入研究各個國家職業教育改革試驗區政策的基礎上，本文將試驗依據、試驗原則、試驗目標、試驗內容、試驗保障等作為分析國家職業教育改革試驗區建設的Y維度的5個要素，并結合基本政策工具維度構建了國家職業教育改革試驗區建設政策的二維分析框架，見圖2。

三、研究設計

（一）研究對象

本文以12個國家職業教育改革試驗區建設的主要政策為研究對象，共計12份政策文件（見表1），數據來源于各地區政府官網。

（二）研究思路和樣本編碼

本研究以12個國家職業教育改革試驗區建設的主要政策文本的具體條款作為分析的主要單位，編碼方式為“政策編碼+歸屬編碼+政策工具編碼”。首先，對12個政策文本進行第一層編碼;其次，先將國家職業教育改革試驗區基本問題即試驗依據、試驗原則、試驗目標、試驗內容、試驗保障依次編碼為1、2、3、4、5，再以各文本中每句完整的話（一個意群）為一個單元，根據國家職業教育改革試驗區基本問題的歸屬進行第二層歸類編碼;最后，將政策工具即供給型政策工具、環境型政策工具、需求型政策工具依次編碼為1、2、3，再以各文本中每句完整的話（一個意群）為一個單元進行政策工具編碼。國家職業教育改革試驗區建設的主要政策文本編碼舉例見表2。

四、職教改革試驗區建設政策的工具分析

（一）職教改革試驗區建設政策的X維度分析

根據X維度基本政策工具的編碼歸類，遵循意群相同或相近原則，對12個國家職業教育改革試驗區的政策文本條目進行了歸類統計，統計結果見表3。

由表3可知，12份國家職業教育改革試驗區政策文本運用的政策工具比較豐富，覆蓋了供給型政策工具、環境型政策工具、需求型政策工具三種類型。但是，對以上三種政策工具運用存在顯著差異，環境型政策工具使用最多（占66.3%），其次是供給型政策工具（占22%），最后為需求性政策工具（占11.7%）。此外，在各個基本政策工具內部，政策工具的使用差異性也比較突出。供給型政策工具中資金投入和基礎設施占比較高，分別為7.3%和8.7%，一定程度上反映出，基礎能力建設仍然是職業教育改革的重心。在環境型政策工具中，目標規劃工具使用最多，占比為23.5%;其次為法規管制和策略措施工具，占比分別為19.9%和19.4%;金融支持和稅收優惠兩種工具使用較少，占比分別為3.6%和3.4%。需求型政策工具在所有政策工具中使用最低，尤其是人才引進工具使用僅占6%。

（二）職教改革試驗區建設政策的Y維度分析

由表4可知，12個國家職教改革試驗區政策基本覆蓋試驗依據、試驗目標、試驗內容、試驗保障，僅四川、安徽、重慶確定了試驗的基本原則。在試驗依據上，12個國家職教改革試驗區基本闡述了三條，分別從國家、省市、職業教育三個視角進行論述。在試驗目標上，天津市確定的目標最多且比較細，確定了7個試驗目標;其次是河南，確定了6大目標。黑龍江、重慶確定的目標最少，且在目標的表述上比較籠統。在試驗內容上，四川確定的任務最多，共列舉了10個方面的職業教育改革;其次為重慶，列舉了9個方面的改革內容。沈陽、黑龍江最少，僅僅確定了3個方面的改革試驗內容。在試驗保障上，沈陽市、黑龍江省給出了7個方面的保障措施，其他試驗區基本從5個方面采取了保障措施。

（三）職教改革試驗區建設政策的X維度與Y維度交叉效應分析

從X維度與Y維度兩者交叉效應來看（見表5），12份國家職教改革試驗區政策文本基本涵蓋了供給型政策工具、環境型政策工具、需求型政策工具，說明政策工具對職教改革試驗各方面都進行了干預。試驗內容使用的政策工具最多（399次），其次為試驗保障（121次）、試驗目標（50次）、試驗原則（15次）、試驗依據（4條），證明試驗工具使用的次數與職教改革試驗政策文本的內容的篇幅和側重點成正相關。

五、職教改革試驗區建設政策工具使用存在的問題

（一）政策工具使用的失衡

職業教育改革試驗是一項系統工程，不僅要解決老問題，還要解決新問題，艱巨性和復雜性前所未有，這就要求一個職業教育問題的解決需要采取多種政策工具。從X維度分析可知，環境型政策工具、供給型政策工具、需求性政策工具使用占比分別為66.3%、22%、11.7%，環境性政策工具使用過多，存在過溢現象，而供給型政策工具和需求性政策工具使用不足（見表3）。此外，在供給型政策工具中公共服務工具使用最少（7次），在環境型政策工具內部目標規劃工具使用最多（138次）（見表5），也一定程度上反映出政策工具使用的失衡。

（二）政策工具使用的籠統

盡管使用較多的目標規劃政策工具為職業教育改革試驗區建設指明了方向，盡管使用了較多的策略措施政策工具為職業教育改革試驗區建設提供了保障，盡管在試驗部分采用了多達121次的政策工具，但是，由于策略性舉措內容比較籠統和模糊，真正落實存在較大障礙。例如，12個國家職業教育改革試驗區建設方案都提出要采用金融、稅收的政策工具來促進產教融合校企合作，都提出要加大財政投入確保職業教育經費保障，但是只列出了大概的方向和途徑，具體如何落實，未給出明確的抓手。

（三）政策工具使用的不足

職業教育改革試驗區是探索新的發展模式和體制機制模式的重要途徑，改革試驗能否取得預期目標以及改革成效的大小，很大程度上取決于能否充分調動不同改革試驗主體的積極性。從表5可知，盡管環境性政策工具應用最多，但公共服務、金融支持、稅收優惠方面的政策工具使用不足，政府采用的更多是目標規劃、法規管制等管理性、規劃性、應對性特點的政策工具，一定程度上很難調動行業、企業、團體參與職業教育改革試驗的積極性，政策工具使用的效果大打折扣。

（四）政策工具使用的短視

所有政策工具都是服務政策目標的，而政策目標從根本上講來源于政策問題，現實中職業教育政策問題是動態變化的，因此，政策工具的選擇應當堅持長期性。但對12份國家職業教育改革試驗區政策文本所用的政策工具統計發現，大多數政策工具的選擇是為了滿足完成職業教育改革試驗所賦予的短期任務和目標，不僅缺乏對政策工具實施前的風險評估、實施中的過程評估、實施后的績效評估，而且政策工具的風險預警機制、糾正機制、反饋機制并不完善，政策工具選擇與職業教育改革試驗的長期性沒有建立起緊密的聯系。

六、職教改革試驗區建設政策工具使用的建議

（一）充分考慮政策工具的環境

公共政策學學者普遍認為，政策工具的選擇必須考慮不同的社會背景[4]。政策工具的選擇不是一種完全自由的選擇，它是根植于一定的環境中，受多重因素的制約，包括政策子系統、目標群體、其他工具以及政治、經濟、社會環境等，因素和環境決定著政策工具選擇取得績效的大小。因此，在選擇職業教育改革試驗區建設政策工具時，應當充分考慮各個職業教育改革發展的大環境，基于不同職業教育改革試驗所處的政治環境、經濟環境、文化環境、職教自身環境等，選擇相匹配的政策工具，提高職業教育改革試驗政策工具選擇的環境適用性。

（二）優化政策工具的組合

每種政策工具都有自己的優點和缺點，都有獨特的價值和特征，也都有一定的適用范圍和作用機理。隨著職業教育改革的深入推進，需要解決的問題越來越復雜，涉及的利益關系愈來愈復雜，因此，在進行職業教育改革試驗政策工具的選擇時，要考慮不同政策供給之間的互補性特點，靈活綜合運用政策工具。具體來講，在選擇職業教育改革試驗工具時，要注重發揮需求型政策工具的拉動作用，增強供給型政策工具的推動作用，利用好環境型政策工具氛圍營造作用，優化政策工具的排列組合，避免政策工具的單一性和政策工具之間的排斥性，增強政策工具的執行效力，提高不同環境下職教改革復雜問題的解決效率。

（三）注重政策工具的持續

由于職業教育改革試驗的環境是不斷變化的，舊問題尚未解決，新問題又層出不窮，新舊問題的疊加和變動，決定了職業教育改革是一個長期和系統工程，不是一朝一夕就能完成的。因此，在選擇職業教育改革試驗的政策工具時，不能僅考慮短期收益和效果突出，必須衡量政策工具的變動和修正的能力，具有不斷調整其內涵和操作細節的空間[5]，確保在環境和問題的變動中具有長期效益。具體來講，在選擇職教改革試驗政策工具前做好問題診斷，在政策工具實施中做好過程評估和績效評估，建立長效的工具反饋調整機制，通過選擇能力建設、系統變革、人才引進、公共服務等工具，提高職業教育政策工具效益回報的持續性和長期性。

（四）強化政策工具創新性

從12個試驗區政策工具選擇來看，受路徑依賴、慣性思維的影響，政策工具的選擇不僅僵化，且可供選擇的政策工具寥寥無幾。“在治理環境高度復雜性和變動性的時代，任何試圖依靠既有的政策工具解決所有問題的想法都變得不切實際，加快開發新的政策工具已經成為世界各國的戰略選擇。[6]”因此，在選擇職業教育改革試驗政策工具時，應打破依靠強制性、管理性、直接性的政策工具的慣性思維和路徑依賴，不斷改造舊的政策工具，注重引入市場化工具、工商管理技術，尤其要擴大公共服務、金融支持、稅收優惠等環境型政策工具的使用對象和范圍，不斷充實職業教育改革試驗的政策工具箱，提高職業教育政策工具的可選擇性，更好地實現職業教育改革試驗的政策目標。

注釋：

①2019年，吉林省政府工作報告提出落實省部共建職業教育改革試驗項目;2018年，吉林省完成《省部共建東北全面振興職業教育改革試驗區建設方案（討論稿）》;2019年，吉林省按照教育部統一安排，簽訂省部共建協議，啟動試驗區建設。由此證明，國家將繼續實施省部共建職業教育改革創新試驗區。參考來源：省部共建職業教育改革創新試驗區[EB/OL].（2019-01-25）[2019-02-16].http：//www.jl.gov.cn/szfzt/2019lh/mcjs/201901/t20190125_5568220.html.

參考文獻：

[1]邁克爾·豪利特，M·拉米什.公共政策研究： 政策循環與政策子系統[M].龐詩，等，譯.上海：生活·讀書·新知三聯書店，2006：141.

[2]丁煌，楊代福.政策工具選擇的視角、研究途徑與模型建構[J].行政論壇，2009（3）：21-26.

[3]陳振明，和經緯.政府工具研究的新進展[J].東南學術，2006（6）：22-29.

[4]寧騷.公共政策學[M].北京：高等教育出版社，2018：152.

[5]林水波，李長晏.跨域治理[M].臺北： 五南圖書出版股份有限公，2005：236.

[6]戴維·奧斯本，特德·蓋布勒.改革政府：企業家精神如何改革著公共部門[M].上海：上海譯文出版社，2006.

（責任編輯：劉東菊）