國家垂直治理體系中省市縣關系的反思與改革——基于非完整性“委托—代理”視角

田雄 李永樂

摘 要：新一輪黨和國家機構改革是推進國家治理體系和治理能力現代化的重大舉措，此次改革主要集中于橫向部門間的業務整合優化，但對于不同層級政府間的關系調整并未涉及。當前，大多數省、自治區實行的是以“市管縣”體制和“省直管縣”體制混合存在但以前者為主的組織體系?；贕省的案例分析表明，由于市級政權擁有對縣級政權的人事任免權、促進經濟增長的規則設置權、過程監督權和結果評價權，導致“省直管縣”體制“有名無實”，省、市、縣三級政權之間呈現出一種非完整性“委托—代理”關系。這種情況強化了市級不同任期主要領導經濟增長決策的個人化特征，凸顯市對縣的“攫取之手”功能，弱化了縣一級經濟發展的自主性。因此，有必要根據新時代區域特征和發展目標差異，重新審視“市管縣”和“省直管縣”體制的利弊及其適用條件，進一步理順省—市—縣關系，為國家垂直治理體系改革和治理能力現代化提供決策支撐。

關鍵詞：經濟增長;“省直管縣”體制;“市管縣”體制;非完整性“委托—代理”;國家垂直治理體系

中圖分類號：D035文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2020）02-0063-08

一、問題提出與分析思路

黨和國家機構的設置形式是政權或國家組織方式的外在反映，是國家治理體系和國家治理能力現代化水平的集中體現。黨的十九屆三中全會明確指出：“深化黨和國家機構改革是推進國家治理體系和治理能力現代化的一場深刻變革。”截至2019年3月，各級黨和政府通過機構改革進一步加強黨的全面領導，把黨和政府機構中職能交叉、業務重疊的部門予以整合，系統解決原來“政出多門、九龍治水”的問題，優化了國家治理體系，為提升國家治理能力現代化減少了組織結構約束。此外，中央在這次黨和國家機構改革中進一步要求，確保集中統一領導，賦予省級及以下機構更多自主權，構建簡約高效的基層管理體制，規范垂直管理體制和地方分級管理體制。①2019年7月，習近平總書記在深化黨和國家機構改革總結會議上指出，深化黨和國家機構改革是對黨和國家組織結構和管理體制的一次系統性、整體性重構。要認真總結深化黨和國家機構改革取得的重大成效和寶貴經驗，鞏固機構改革成果，繼續完善黨和國家機構職能體系，推進國家治理體系和治理能力現代化。由此可見，此次黨和國家機構改革主要側重于梳理、增減以及整合橫向部門之間的職能組織關系，同時自上而下地對所涉及部門進行相對應的調整，而對縱向政府間層級問題并未過多涉及。 當前，我國地方政府治理體系整體呈現出以“市管縣”體制為主、“省直管縣”和“市管縣”體制并存的混合狀態。2004年以來，湖北、安徽等省份陸續推行了“省直管縣”財政體制改革，其核心特點是將縣級政府的收支責任劃分、轉移支付分配和預算資金調度等工作，交由省級財政直接負責，實現了省級政府與縣級政府在財政上的直接聯系，避免了地級市的“攫取之手”。②2009年中央一號文件《中共中央國務院關于2009年促進農業穩定發展農民持續增收的若干意見》提出，要推進省直接管理縣（市）財政體制改革，穩步推進擴權強縣改革試點，鼓勵有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣（市）的體制，增強縣域經濟發展活力。2009年7月，財政部明確提出省直接管理縣財政改革的總體目標，即2012年年底前，力爭全國除民族自治地區外全面推進。從事實看，省、市、縣三級構成了地方政權運作的基本框架，三者關系也正是依此框架展開?；谥袊扌偷闹卫硪幠Ｒ约皡^域間發展非均衡的現實，有學者曾提出“縮省、撤市、強縣”和“擴權強縣”的改革路徑③，“市管縣”體制將因制度成本超出制度收益而逐漸退出我國行政管理體制的歷史舞臺④。因而，“省直管縣”體制實行后需要對地級市的職能進行調整，重構市縣關系，將市定位為“城鄉分治、市縣并置”格局下的“區域增長極”。⑤ 但有學者認為，關于“省直管縣”體制和“市管縣”體制之間的優劣之爭并不重要，推進縣域社會經濟健康、協調發展的關鍵是要給縣域“松綁”，即對其放權、讓利，使之成為責、權、利相對稱的行政主體。⑥這種觀點把縣當作一個超脫于當前地方治理體系的治理單元，而現實并非如此。

上述改革構想的實踐并非易事，“市管縣”體制形成有其復雜的歷史背景。1949年，全國僅有無錫、徐州和蘭州三個市分別領導一個縣。1982年，為加快城鄉一體化建設，推進行政機構改革，中央提出要改革地區體制，實行“市管縣”體制。⑦1999年，中央關于地方機構改革的文件進一步明確了“市管縣”體制。⑧從此，該體制在我國全面確立。截至2018年年底，全國地級區劃數333個，其中地級市293個。 ⑨而且，2007—2018年，全國市轄區的數量從856個增長到970個 ⑩，這意味著部分縣改區后，市統轄的土地、人口、稅收等綜合資源的實力得以快速增長?！笆泄芸h”體制突出了城市在經濟社會發展中的中心地位和作用，促進了城鄉經濟發展和地區工業化、城市化水平的提高，給一些城市做大做強以及城市現代化奠定了基礎，但也產生了行政層級過多、成本過大、城市虛化等弊端B11，以及城鄉差距拉大、惡性競爭與跨區域治理困境等消極影響B12。所謂以“改市”壓縮行政層級，實現扁平化管理的行政改革目標并未真正實現，“市吃縣”“市卡縣”“市壓縣”等問題層出不窮，嚴重抑制了縣域發展的活力。基于此，本文提出的問題是：在實行“省直管縣”和“市管縣”雙重體制的地區，省和市在縣域經濟（經濟發展）、政治（人事任免）上的作用如何？哪種體制發揮主導作用？如何優化省、市、縣三級關系以實現扁平化行政改革的目標？這就需要以新的分析框架和實際案例為基礎來探討這三者之間的關系結構及其實踐形態。

戴維·伊斯頓（David Easton）認為，國家結構是由各種政府組織組成，反映不同政治層面權限和權力分布的政治關系模式，從人格、行為的微觀層面入手，把各個要素之間的關系放在國家宏觀結構中來分析才會使結構“有血有肉”。B13 也正如周飛舟所指出的，從“以制度為中心”到“以人為中心”再到“以人心為基礎”的政府行為分析才能使官員主體形象和精神氣質更加鮮明地展現出來。B14以往關于省、市、縣三者關系的研究主要著眼于“制度—結構”層面的功能分析，缺乏對制度實踐的過程分析，也鮮有對具備主觀能動性的領導官員的行為分析，而“結構—過程”分析范式是將宏觀的國家制度和結構放置在動態微觀的“事件、過程和行為”中，呈現國家或制度實踐的復雜性和豐富性，“從而把握政治社會運行的深層邏輯”。B15 本文融合上述三位學者的觀點，嘗試在“制度結構—官員行為—事件過程”分析思路下，以東部沿海地區G省河溪市及其下轄的滄浪縣推動經濟增長的政策實踐為例B16，系統闡釋國家垂直治理體系中的省市縣關系（本文中的市是指除直轄市、省會城市以外的地級市），并在此基礎上探討優化國家垂直治理體系的可能路徑。

二、“市管縣”體制下的市縣關系呈現：經濟增長目標案例

從縱橫交錯的國家治理體系來看，在縣級政權推動經濟增長的動力機制中，自上而下的縱向體制性壓力和區域之間的橫向競爭壓力，體現了縱向的“行政發包”和橫向的“晉升錦標賽”的政府治理體制特征B17，同時下級橫向競爭的動力和規則設置恰恰源于縱向“行政發包”的上級。改革開放以來中國取得的巨大經濟增長成就放在國家治理結構和治理體系中來看，競爭并非只是張五常所說的縣際競爭B18，還有省際和市際層面的增長競爭。例如，在以“五年規劃”為典型案例的目標管理體制中，目標決策主體與實施主體是“委托—代理”關系，下級主體實現的是上級主體的目標而非自身目標。B19由此看來，“行政發包”和“委托—代理”理論源于制度實踐，而G省河溪市2000年以來連續三任主要領導促進經濟增長的案例B20，正是省、市、縣關系及上述兩種理論的實踐證明。

1.第一任領導甲某：以深度動員縣域基層發展民營經濟

2001年年初，G省出臺《關于加快發展私營個體經濟的意見》，2004年3月出臺《關于進一步加快民營經濟發展的若干意見》。據此，時任河溪市的主要領導甲某提出“要爭創全省民營經濟第一大市”，具體目標是力爭達到“增長速度全省最快、民眾創業全省最熱、發展環境全省最佳，民營經濟占比全省最高、結構層次全省最優、質量效益全省最好，最終達到經濟總量全省最大”，主要方式是在全市開展民營經濟“紅旗縣、標兵鄉鎮、明星村、百強企業和最佳服務部門”評比競賽活動，通過市級政府權力逐級深入到農村進行創業動員。B21根據市級主要領導的嚴格要求和動員方式，滄浪縣采取突出總量擴張，以“六個一批”形式盡快完成任務。B22主要做法：一是縣級政府各職能部門形成聯動機制，簡化私營企業審批手續;二是允許私營經濟參與教育、衛生等社會事業和服務業的建設發展，參與所有制結構調整，放寬其經營范圍;三是對一次性買斷國有企業、集體企業凈資產的私營企業和自然人，給予其評估價的10%優惠，一次性付款的可再給予應付總額的10%優惠，以進一步降低私營經濟的經營成本。B23在市、縣、鎮三級黨委和政府的動員下，河溪市農村興起“全民創業”之風。

在經濟發展過程中，企業產業選擇、注冊登記、基建、投產等環節，原本都需要遵循社會主義市場經濟規律推進，但河溪市為實現“七個全省之最”的目標，以運動式“評比競賽”政策為驅動工具，通過自上而下的組織動員，直接將村一級納入目標責任體系?？h、鎮、村三級為完成指標任務，選擇短期內突擊完成公司注冊數量，以有組織的集體“共謀”應對市級考核。

2.第二任領導乙某：以干部監督權力策略性支配縣級土地資源

2012年1月，乙某任河溪市主要領導后開始推動建設新港灣經濟開發區，并提出舉全市之力將其打造為區域經濟中心的重要增長極，沿海開發的主陣地、主戰場。為此，河溪市將滄浪縣與其他兩個縣的大片土地合并到開發區，以保證開發區擁有足夠的土地資源和人口資源。

G省1000公里左右的海岸線上分布了近10個港口，其中新港灣經濟開發區的地址與滄浪縣已耗時30年且投資近百億元的港口僅相距40公里，打造新港灣經濟開發區存在重復建設嫌疑。除此之外，從滄浪縣劃走的土地是該縣經濟實力比較雄厚的3個漁業村和1.5萬畝海域。這些被劃走的灘涂是滄浪縣幾代人在過去60年時間內，共計20余次通過人力、物力，冒著生命危險圍墾而成，是全縣相當長一段時間內發展工業以及進行土地融資的重要基礎。因此，這些做法遭到滄浪縣老干部的強烈反對，他們通過致信、致電和集體上訪向省委表達反對意見。針對各種反對聲音，河溪市除了運用正式的上下級工作監督關系震懾，還借助非正式的鄉情打感情牌，通過綜合運用各種策略使被領導的滄浪縣服從市里的要求，最終滄浪縣主要領導表態 “服從上級，服從大局”。

3.第三任領導丙某：以市級經濟指標任務分配驅動縣域科層組織運作

2016年4月，河溪市新任主要領導丙某要求全市上下適應經濟新常態，以“項目為王”使全市發展好上又好，能快則快，努力再創一個黃金發展期。市委市政府明確全年的目標任務，即力爭完成固定資產投資5000億元，包括工業投入2500億元，其中160個市級重大項目完成投資760億元、30個省級重大項目完成投資280億元，具體通過“以旬保月、以月保季、以季保年，每天、每周都要抓”的各類專題會展開動員活動，督促各縣保證完成任務指標。為實現全年外資到賬3.5億美元等目標，滄浪縣采取多項措施確保全縣各級領導干部集中精力招商引資。一是明確招商時間。各鎮黨委書記、鎮長必須帶隊在外招商引資，每月至少15天。二是優化駐點布局。選派招商人員常駐北上廣深等地并成立滄浪縣商會，搭建各種關系促使企業前來投資。三是經濟收益激勵。考核文件明確對部門主要負責人和機關部門的經濟獎懲方法。B24四是政治晉升激勵。比如：凡是“表現突出、實績明顯、群眾認可”的干部，符合《黨政領導干部選拔任用工作條例》規定和具備相關條件的可直接提拔使用;對招引億元以上工業項目、服務業項目和重大外資項目，成績特別突出的可破格使用。五是建立跨部門的協調機制。為全力推動重大產業項目建設，重新調整縣里重大產業項目建設領導組成員及其分工，由縣委書記和縣長親自任領導組組長，4名縣委常務委員任副組長。

政府官員外出招商的重要工作是向企業證明自己轄區是投資的最佳選擇。由于企業核心目標是投資收益最大化，企業會根據市場、人口、地理位置等情況對項目進行全面評估，實力雄厚的企業還會要求不同區域的地方政府提供各種優惠政策。但是，即使地方政府政策再優惠，短期內沒有投資意愿的企業也會避免盲目投資，這進一步加劇了地方政府之間的競爭。因此，在市級的考核壓力和招商引資難度增大的情況下，滄浪縣除了要求縣鎮領導干部調整招商引資策略，提高土地使用集約化水平，改進工作作風，還要求各鎮“包裝項目、打擦邊球、找人脈關系”。B25

由于考核壓力自上而下層層傳遞，滄浪縣與其他縣之間以及滄浪縣各鎮之間形成了明顯的招商引資競爭，這種競爭壓力恰恰是國家垂直治理體系“下級服從上級”權力規則的一種鮮明表現。不同任期的市級主要領導干部借助于“市管縣”體制的“組織結構和權力規則”制定地方政策，相應地，縣、鎮形成一套適應于市級政策的策略選擇和具體行為取向（如表1）。

在上述三個案例中，縣域內的基層干部為應對“中心任務”而形成了一種“戰略共同體”。 B26在黨政科層組織的系統支配下，由各級黨委牽頭、政府主導，在橫向層面整合國土、工商、稅務等部門，為項目落戶提供綠色通道;縱向層面縣級部門將任務深入分解到鎮、村，并與領導干部的政治經濟激勵緊密掛鉤，體現了強大的內部組織動員能力。

三、非完整性“委托—代理”：縣域經濟增長策略選擇的誘因

在黨政科層組織內部，因上、下級各自擁有不同的治理資源，自中央到鄉鎮，自上而下形成了逐級“行政發包”關系和“委托—代理”關系。在地方內部，這種關系依托的正是“壓力型體制”，而國家垂直治理系統中自上而下的壓力也需要面對來自地方自身利益取向的反作用力。G省、河溪市和滄浪縣三級政權運作過程正是在這種關系和體制中展開的，省、市、縣各自有著不同的資源和不同的行動邏輯，最終表現出的實踐形態也不同。1983年，G省撤銷河溪地區行政公署，滄浪縣劃歸河溪市管理，從此實行“市管縣”體制。2005年，全省準備實行省管縣財政管理體制。B272006年年初，G省明確表示在“十一五”期間推行“省直管縣”財政體制，強力推動縣域經濟發展。同年，省政府明確提出，加快縣域城市化進程，有條件的縣城向中等城市發展，賦予縣級政府更大更多的經濟、行政管理權限，實行省直接對縣的財政管理體制。B28省和縣之間的財政關系包括調整財政體制、預決算、財政資金來往、專項資金審批等，還包括土地指標使用、重大項目報批。但如表1所示，2001—2016年，河溪市三任主要領導促進經濟增長的舉措各有不同。發展民營企業是在省級政權的推動下由市、縣、鎮、村共同完成的，而建設新港口和落實“項目為王”，都是市級政權主導的目標。在省、市、縣三級政權的關系中，縣處于被市領導、被市支配，甚至被市過度干預的地位，在實際治理過程中“省直管縣”并不是省對縣完全的直接管理。在此，需要注意的是，晉升錦標賽體制下地級市市委書記、市長的政績有助于自身邁進省部級領導干部序列。B29因而，在名義上的“省直管縣”體制和實質上的“市管縣”體制所呈現出的非完整性的“委托—代理”關系影響下，市級主要領導官員為創造新政績，利用市級政權在中央和省之下、縣鎮之上的中間層級優勢，不斷實施各種促進經濟增長的舉措。這種“委托—代理”關系的非完整性主要體現在以下三個方面。

1.市級對縣級人事權的實質性影響

2009年，中央《關于加強縣委書記隊伍建設的若干規定》（中辦發〔2009〕17號）指出，改革發展的關鍵時期，縣一級的地位和作用日益重要，對縣委書記的要求和管理不能按一般的處級干部來對待。為此，明確縣委書記的選拔任用應報經省級黨委常委會評議。由此，在省對縣財政權管理的基礎上，強化了對縣級主要領導的人事權管理。但是在實際運作過程中，縣委書記和縣長人選都是由省委組織部根據市委主要負責人的意見進行考察后再呈報給省委，省委常委會的決策更多的只是停留在事后履行程序的層面，縣級其他處級和副處級干部屬于市管干部，真正的決定權完全由市委所有。針對縣級主要領導的使用，市委有考察權和建議權，對其他處級和副處級干部則擁有直接決定權。因而，正是市級對縣級擁有實質性影響的人事權，構成了市對縣一級經濟增長干預的前提和基礎。

2.市級對縣域經濟績效的考核評價權

如前文三個案例所反映，市級政權掌握著縣域經濟增長的規則設置權、過程監督權和結果評價權B30，這三種權力共同組成了市級對縣域經濟增長的全方位掌控。河溪市在各類經濟指標任務推進中，通過各類媒體公開排名，排名末位的縣主要領導要在季度考評大會上作情況說明，各種強硬的經濟激勵手段強化了縣級官員的服從意識。縣級官員也以經濟指標排名為主要手段，激勵相關干部“爭位子、爭面子、爭票子”，將市級發包的經濟增長指標任務再加碼打包分解到各鎮，同時采取更加精細的考核手段以保證任務的完成。雖然經濟增長目標任務層層下撥分解，但是縣級財政承擔了縣、鎮、村三級為完成經濟增長任務所產生的全部各類費用。而且，在縣域公共產品供給中，并沒有市級財政的相關轉移支付?？h域內的國土、農業和其他重大項目規劃也并不需要經過市級，而是由省級政府審批。換言之，河溪市是在對縣級人事權實質性控制的基礎上對縣級政權進行整體性影響，卻并不承擔推動縣域經濟社會發展的財政支出責任。

3.省級政權對“市管縣”體制的認同

對于中國垂直治理結構中的五級政權而言，雖然對此有“層級過多、體制不順、效率偏低、信息扭曲”等批評，但從全國范圍看，截至2018年年底，全國縣級區劃數共2851個，平均每個省下設11個地級市、近100個縣。B31在省直接管理縣存在一對多的現實情況下，省級政權難以完全掌握各縣的豐富信息。即使是至關重要的人事任免，省委組織部門也未必能對全省近200名縣委書記和縣長以及后備干部的信息做到充分了解。因此，在很大程度上必須委托并依賴于市級主要領導推薦，這既是尊重地方領導意見，又能將選人用人失察的責任分解給市級政權。此外，在國家垂直治理體系中，省級作為中央政權的代理人，在自上而下的任務分配和自下而上的資源汲取中，市級作為省級的下一級代理人，還能起到緩沖矛盾、分擔壓力的作用。除了財政和主要人事任免等領域最終的決策權，省級政權并不愿直面數量龐大、面積遼闊、縣情多樣、民意復雜的近百個分散的行政單元，對邊疆地區而言，更是如此。因此，省級政權對直接管理縣的行政方式具有復雜的態度，相比較而言，省級更為看重對市級層面的直管與關注。由此不難理解，在“擴權強縣、減少層級、優化結構”改革方向中市級因維護自身固有利益所產生的反作用力，而省級出于實際工作的需要會在無形中助推這股反作用力，這就在相當程度上削弱和扭曲了頂層制度的實踐成效。居于中層位置的市在“市管縣”體制中往往以城市為中心，整合更多的縣域資源為己所用。例如，改變戶籍政策、調控房地產市場、土地管理權限變動、重大項目上馬等由市級主導的社會經濟治理活動都可能削弱中央具有全局性、戰略性的重大政策影響，對沖中央某些影響到自身利益的“宏觀政策調控力”。

如表2所示，實行“省直管縣”體制主要是省對縣有財政直管權力，而人事任免權更多的是一種名義上的間接性權力，致使原本賦予縣域經濟發展活力的目標發生了偏離。換言之，在省、市、縣三級政權關系中，省和縣之間更多的是財政管理與被管理的應然關系，市與縣之間則是政治、經濟緊密融合的“支配與被支配”的實然關系。由此可知，本文所說的省和縣之間非完整“委托—代理”關系即“省直管縣”在名義上是“省直接管理縣”，實際上是“市對縣有著直接管理權”，縣成了省級和市級雙重主體委托下的代理方。質言之，省級政權對縣只有名義上的人事任免權，且沒有明確的經濟指標分解給市和縣，省級給予縣級的是一種具有軟約束力的指導性考核指標，而市級政權直接給縣級設置各類明確的經濟發展任務指標，對其擁有規則設置權、過程監督權和結果評價權等實質性的約束力和影響力。除了制度文本中明確的“市管縣”規定，并未在政策文本中公開的實際運作層面的隱性權力邏輯構成了“市管縣”體制的現實支撐，這是中央推動的“省直管縣”體制在實踐中呈現出模糊形態的一個重要因素。省對縣缺乏實質性的人事管理權和經濟發展的規則設置權、過程考核權和結果監督權，省、市、縣三級政權之間權限界屬關系不清導致“省直管縣”體制改革的不徹底。正因如此，河溪市三任主要領導能夠充分利用上級委托的直接管理縣的整體性權力促使下轄各縣為實現“提升民營企業數量”“打造新港灣”“推進項目建設”等目標而努力。不同任期的三位市級主要領導作為國家治理結構中的能動者，在不確定的有限任期內努力通過“短平快”的方式打造新政績，將“制度—結構”所賦予的資源納入具有一定個體向上進取意愿的行動指向的現象也就不難理解。在國家垂直治理體系中，省、市、縣之間非完整的“委托—代理”關系使地方政府的經濟增長乃至社會治理行為在不同主要領導任期內有著不同的具體表現。

四、結語

根據前文分析，G省、河溪市和滄浪縣之間的關系如圖1所示，左邊表示的是“市管縣”體制下省、市、縣之間的關系，右邊表示的“省直管縣”和“市管縣”體制并行下的省、市、縣之間的關系。在這個關系結構里，縣相對于市，自主性偏弱;市相對于省，自主性較強。整體而言，市對縣普遍具有強動員和強約束的能力。其結果：一是縣的自主性較弱，處于被支配、被驅動的地位，縣級政權受市級政權的實質性約束，以致“市吃縣” “市壓縣”等現象司空見慣。縣不得不與鎮（鄉）、村，甚至與企業“合謀”，共同應對市級的經濟增長指標考核任務，導致縣域經濟增長行為出現異化，從而扭曲了中央關于賦予縣域經濟發展活力的頂層制度設計本意。二是市在國家六級組織中（包括村）更像是“二傳手”，并不具有真正的“承上啟下”功能，反而削弱了自上而下的政策執行和回饋效率，甚至是故意消解扭曲政策，這種現象在面積較小、交通便捷的東部省份體現得更為明顯。三是實行“市管縣”體制的初衷是以城市功能輻射帶動縣、鎮、村發展，然而，由于市具有重新分配資源的權力，結果是城市在向縣吸納資源的同時，并沒有承擔縣域基層公共產品的供給責任，城鄉差距并未因為“市管縣”體制的確立而縮小，而且，市級憑借自身較高的行政層級和較優的城市生活環境，吸引著大量縣、鎮基層干部爭取上調，這既是基層干部隊伍不穩定的一個重要誘因，也加劇了市級組織機構的臃腫和人浮于事，在很大程度上弱化了基層社會治理能力，不利于以縣為責任主體的鄉村振興戰略順利實施。四是為實現短期內完成新政績的目標，不同屆別的市級主要領導利用有限的資源展開競爭B33，出現“一任領導一張藍圖”的“屆別機會主義”B34。這種政績觀容易導致區域間惡性競爭，不利于地方經濟的可持續發展。

“省直管縣” 體制和“市管縣”體制是國家基于不同歷史時期、不同發展任務和不同行政區域而做出的適應性調整，呈現了權力導向的政治邏輯、經濟導向的發展邏輯以及公共服務導向的治理邏輯。B36“市管縣”體制的歷史變遷與我國經濟增長邏輯和城市化進程具有內在的邏輯關聯，改革開放前是為了城市發展工業和解決城市生活服務，改革開放后是為了加快城市化進程。B37當前，中國需要通過優化產業結構和引導產業合理布局推動勞動力有序流動，促進城鄉融合和社會經濟可持續發展，實現以人為核心的新型城鎮化和新型工業化目標。2019年年底，中央在《關于促進勞動力和人才社會性流動體制機制改革的意見》中提出，全面取消城區常住人口300萬以下的城市落戶限制，這為推動“產業、城市、人口”三要素有機統一，實現新型工業化和新型城鎮化提供了人才和勞動力供給的政策基礎。但從現實情況看，中西部省域面積廣袤，省會城市和縣城空間距離較遠，縣域內又以鄉村和農業為主，各類資源較為匱乏，縣級政權資源整合能力相對較弱，難以培育發展不同產業和提供較多的就業崗位。作為區域經濟中心的增長極，地級市是以城市為中心發展到一定程度的自然結果，具有較強的人口、土地、資金等資源吸附能力，能夠依托“市管縣”體制所賦予的行政權力、既有的經濟基礎和人才資源發揮相應的作用，在推動新型工業化和新型城鎮化目標方面有一定的優勢。當以地級市為主的城市吸納大量人口時，也必然對糧食、蔬菜等農產品有大量需求，進而會倒逼和加快周邊區域農村農業的現代化步伐。此外，在“市管縣”體制下，市級政權分擔了省級推動地方社會經濟發展的重任，彌補了省級政權對縣級政權運作及其官員難以實現近距離、精準化監督的不足。

縱向的國家治理體系是連接國家和民眾的重要組織形式，影響著國家治理能力和治理績效。對于中國這樣一個區域差異顯著的大國而言，需要全面認識“省直管縣”體制與“市管縣”體制的各自優勢與不足，在國家垂直治理體系的視角下，從治理成本和發展績效兩個維度來考慮推進改革，而理想化的治理體系便是以最小的治理成本獲取最優的治理績效。要實現全面深化改革的總體目標，就必須擺脫既定的思維模式束縛，推動系統性、整體性、協同性、前瞻性的國家治理體系改革B38，即在橫向上進行黨和國家機構增減重組的基礎上，縱向上優化國家治理體系的層級結構，理順不同層級政府間關系，從而將改革舉措轉變為強大的治理能力，進而提升縣域經濟社會發展績效，夯實基層治理根基。基于此，優化國家垂直治理體系，調整省、市、縣三者關系的基本原則是分類處理，差異改革，增強縣域發展的自主性，讓縣級政權切實承擔起基層治理的重任。具體而言，對于第一類省區，如新疆、西藏、內蒙古、青海、四川等面積較大的省級治理單元保持“省—市—縣”三級;對于第二類省區，如海南、寧夏實行“省直管縣”，構建完整的“委托—代理”關系;對于第三類省區，如江蘇、浙江、福建，應深入推進“省直管縣”體制，在省級層面設立縣際綜合協調機構，調整市對縣的統轄和管制權力，使市回歸到城市治理本身。除此之外，有必要通過穩妥的人員分流措施將市級行政人員向中央、省和縣級機關以及社會組織分流，解決上下級機關人員編制緊缺難題，促使治理資源下沉。同時，為了使地方主要領導的執政行為選擇能從國家長遠發展和人民利益出發，還需進一步完善干部考核激勵機制，確保干部任期的相對穩定性，嚴格規范他們對公共權力的運用方式，防止其出于個人利益對制度和政策進行選擇性使用。

（本文在修改過程中得到了鄭州大學齊秀琳博士的悉心評閱，特此致謝?。?/p>

注釋

①劉鶴：《深化黨和國家機構改革是一場深刻變革》，《人民日報》2018年3月13日。

②劉勇政、賈俊學、丁思瑩：《地方財政治理：究竟是授人以魚還是授人以漁——基于省直管縣財政體制的研究》，《中國社會科學》2019年第7期。

③何顯明：《從“強縣擴權”到“擴權強縣”》，《中共浙江省委黨校學報》2009年第4期。

④吳帥、陳國權：《中國地方府際關系的演變與發展趨勢——基于“市管縣”體制的研究》，《江海學刊》2008年第1期。

⑤龐明禮、馬晴：《“省直管縣”改革背景下的地級市：定位、職能及其匹配》，《中國行政管理》2010年第4期。

⑥宋亞平：《郡縣制度的歷史價值與現實挑戰——兼論今天的“省直管縣”》，《華東理工大學學報》（社會科學版）2017年第5期。

⑦B11孫學玉、伍開昌：《構建省直管縣市的公共財政體制》，《政治學研究》2004年第1期。

⑧吳帥、陳國權：《中國地方府際關系的演變與發展趨勢——基于“市管縣”體制的研究》，《江海學刊》2008年第1期。

⑨B31參見國家統計局編：《中國統計年鑒（2019）》，國家統計局網站，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2019/indexch.htm。

⑩根據國家統計局公布數據計算得到。參見國家統計局編：《中國統計年鑒（2008）》，國家統計局網站，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2008/indexch.htm;國家統計局編：《中國統計年鑒（2019）》，國家統計局網站，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2019/indexch.htm。

B12B37葉敏：《增長驅動、城市化戰略與市管縣體制變遷》，《公共管理學報》2012年第2期。

B13[美]戴維·伊斯頓：《政治結構分析》，王浦劬譯，北京大學出版社，2016年，第13頁。

B14周飛舟：《政府行為與中國社會發展——社會學的研究發現及范式演變》，《中國社會科學》2019年第3期。

B15吳曉林：《結構依然有效：邁向政治社會研究的“結構—過程”分析范式》，《政治學研究》2017年第2期。

B16根據學術研究倫理規范要求，文中人名、地名全部匿名化處理。

B17周黎安：《轉型中的地方政府：官員激勵與治理》，格致出版社、上海三聯出版社、上海人民出版社，2017年，第317頁。

B18張五常：《中國的經濟制度》，中信出版社，2012年，第144頁。

B19鄢一龍：《五年規劃：一種國家治理體制》，《文化縱橫》2019年第1期。

B201983年3月，根據國務院決定，G省實行市管縣新體制，撤銷河溪地區行政公署，所轄六縣劃歸河溪市管轄，自此，全市形成市、縣（區）、鄉（鎮）三級行政體制。

B21根據河溪市爭創全省民營經濟第一大市的若干意見的相關材料整理得到。

B22根據滄浪縣加快民營經濟發展的相關材料整理得到。其中“六個一批”是指發動村干部帶頭創辦一批，組織縣、鎮機關干部扶持一批，鼓勵縣級機關和事業人員提前退休和辭職創辦一批，吸引縣外民資到本地落戶一批，召回本縣在外成功人士回頭興辦一批，引導骨干企業前延后伸發展一批。

B23在私營企業經營范圍內，滄浪縣委、縣政府將私營范圍擴大到了教育、衛生等公益事業，這也為學校、自來水廠和醫院的私有化提供了政策依據。2012年，滄浪縣再以遠高于出售時的價格回購醫院、學校和水廠。

B24完成招商引資任務的部門年終目標考核獎在原有基礎上人均加2000元;有實績但未完成任務的部門主要負責人扣3000元，班子成員扣2000元，其他人員扣1000元;無實績的部門主要負責人扣5000元，班子成員扣3000元，其他人員扣1000元，部門不得評為優秀等次?？h級機關部門每招引一個總投資1億元或協議外資1000萬美元以上項目，獎勵5萬元。對招商引資實績突出的機關部門人員給予表彰獎勵，評選10名機關星級招商人員，各獎勵5000元。紀委、法院、檢察院、公安局及在編人數少于5人的部門不作硬性考核要求。

B25根據筆者于2016年8月6日的實地調研記錄。

B26See Thomas Heberer， Gunter Schubert. County and township cadres as a strategic group. A new approach to political agency in chinas local state. Journal of Chinese Political Science /Association of Chinese Political Studies， 2012， Vol.17， No.8， pp.221-249.

B27根據G省關于做好市縣財政管理體制穩定工作的相關材料整理得到。

B28駱祖春：《省直管縣財政體制改革的成效、問題和對策研究》，《經濟體制改革》2010年第3期。

B29何淳耀、孫振庭： 《地方官員的晉升邏輯：中國地級市市長的實證研究》，《中國經濟問題》2012年第6期。

B30周雪光、練宏：《中國政府的治理模式：一個“控制權”理論》，《社會學研究》2012年第5期。

B32省級政府對縣級經濟社會發展的重大事項審批權包括降能、排污、土地等方面，其中，危重化工項目也由省級政府負責。

B33李永樂、胡曉波、魏后凱：《“三維”政府競爭——以地方政府土地出讓為例》，《政治學研究》2018年第1期。

B34楊寶劍、楊寶利：《委托代理視角下政府間縱向競爭機制與行為研究》，《中央財經大學學報》2013年第2期。

B35圖1中省和縣之間的虛線表示二者之間并非完整的“委托—代理”關系，省對縣沒有硬性的支配和約束。

B36葉林、楊宇澤：《中國城市行政區劃調整的三重邏輯：一個研究述評》，《公共行政評論》2017年第4期。

B38薛瀾、張帆、武沐瑤：《國家治理體系與治理能力研究：回顧與前瞻》，《公共管理學報》2015年第3期。

責任編輯：翊 明