城鎮(zhèn)化背景下中心鎮(zhèn)政府治理轉(zhuǎn)型：情境、方向與路徑

王猛

摘 要：散布在城市周邊的中心鎮(zhèn)在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中起著基礎(chǔ)性作用。隨著新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，中心鎮(zhèn)的特殊區(qū)位使其在區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中迎來(lái)了難得的發(fā)展機(jī)遇，同時(shí)也肩負(fù)著實(shí)現(xiàn)治理轉(zhuǎn)型的任務(wù)。中心鎮(zhèn)政府治理轉(zhuǎn)型的核心是推進(jìn)中心鎮(zhèn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化。通過(guò)完善城鎮(zhèn)治理空間、提升經(jīng)濟(jì)治理能力、提高公共服務(wù)水平、創(chuàng)新社會(huì)治理體制，逐步實(shí)現(xiàn)中心鎮(zhèn)政府治理轉(zhuǎn)型。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化;中心鎮(zhèn);治理轉(zhuǎn)型

中圖分類號(hào)：D63文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2020）02-0001-05

一、研究緣起與文獻(xiàn)綜述

當(dāng)前，我國(guó)正處于中小城鎮(zhèn)快速發(fā)展與城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段。深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，不僅需要在宏觀層面進(jìn)行中央頂層設(shè)計(jì)，在中觀層面推進(jìn)省、市級(jí)區(qū)域合作，還需要在微觀層面考慮縣、鎮(zhèn)的治理轉(zhuǎn)型。而作為政權(quán)最基本單位和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)的鎮(zhèn)，是連接城市與農(nóng)村的橋梁，在區(qū)域發(fā)展與基層治理中發(fā)揮著重要作用。

學(xué)術(shù)界對(duì)中國(guó)城鎮(zhèn)化的討論主要沿著“模式論”與“路徑論”兩條主線展開(kāi)。“模式論”強(qiáng)調(diào)要結(jié)合中國(guó)的實(shí)際國(guó)情，尋求與中國(guó)境況相貼合的城鎮(zhèn)化模式與政府治理模式。該理論認(rèn)為，國(guó)情、發(fā)展階段與基礎(chǔ)條件的差異，決定了我國(guó)的城鎮(zhèn)化道路必然具有中國(guó)特色，典型地表現(xiàn)為政府主導(dǎo)、大范圍規(guī)劃、整體推動(dòng)。①在中國(guó)城鎮(zhèn)化的道路選擇上，形成了“小城鎮(zhèn)模式”“大城市模式”與“復(fù)合型模式”等典型理論。②“路徑論”則關(guān)注在具體操作層面如何推進(jìn)中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，形成了“新規(guī)模論”“跨越與制度先導(dǎo)論”與“綜合模式論”等主要觀點(diǎn)。③另外，新區(qū)域主義（new regionalism）主張通過(guò)建立合作網(wǎng)絡(luò)、多層級(jí)協(xié)調(diào)機(jī)制、開(kāi)放性的治理結(jié)構(gòu)來(lái)解決城鎮(zhèn)化進(jìn)程的治理問(wèn)題。④

推進(jìn)城鎮(zhèn)化離不開(kāi)地方政府治理轉(zhuǎn)型，而地方政府治理變遷也離不開(kāi)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。有學(xué)者指出，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，需創(chuàng)新治理體制機(jī)制，轉(zhuǎn)變治理理念、模式和職能。⑤有學(xué)者認(rèn)為，多元共治、互惠共生模式是城鎮(zhèn)化背景下政府治理變革的方向。⑥也有論者認(rèn)為，需要引進(jìn)整體治理、聯(lián)動(dòng)治理、合作治理等理念來(lái)創(chuàng)新政府與政府、市場(chǎng)、社會(huì)之間的治理工具。⑦

既有研究討論了中國(guó)城鎮(zhèn)化的模式安排與路徑選擇，且就城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的政府治理轉(zhuǎn)型進(jìn)行了探討。但是，就如何推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，學(xué)界并“沒(méi)有在當(dāng)前約束條件下，提出一個(gè)具有可操作性、系統(tǒng)的改革方案”⑧。同時(shí)，對(duì)政府治理轉(zhuǎn)型的討論多集中在對(duì)“地方政府”的一般分析，而缺乏對(duì)“中心鎮(zhèn)”這一特殊層級(jí)與對(duì)象的專門(mén)探討。

從實(shí)踐層面來(lái)看，截至2019年末，我國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)60.60%。城鎮(zhèn)化不僅推動(dòng)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，還帶來(lái)了社會(huì)結(jié)構(gòu)的深刻調(diào)整。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，我國(guó)逐步確立了“重點(diǎn)發(fā)展小城鎮(zhèn)，堅(jiān)持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，走中國(guó)特色的新型城鎮(zhèn)化道路”的思路。國(guó)家盡管將培育中心城市（鎮(zhèn)）作為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重點(diǎn)，但并未就發(fā)揮“中心鎮(zhèn)”在新型城鎮(zhèn)化中的基礎(chǔ)性和銜接性作用進(jìn)行系統(tǒng)的政策設(shè)計(jì)，特別是中心鎮(zhèn)政府治理轉(zhuǎn)型問(wèn)題沒(méi)有得到足夠重視。

由上可知，理論研究和政策實(shí)踐著重關(guān)注中觀和宏觀層面的城鎮(zhèn)化與政府治理轉(zhuǎn)型問(wèn)題，而較少討論作為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)的中心鎮(zhèn)的發(fā)展定位與政府治理轉(zhuǎn)型。鑒于此，本文以中心鎮(zhèn)為研究對(duì)象，著重討論中心鎮(zhèn)政府治理轉(zhuǎn)型的若干理論問(wèn)題。

二、中心鎮(zhèn)治理轉(zhuǎn)型的情境：矛盾與任務(wù)

1.中心鎮(zhèn)治理轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵矛盾

中心鎮(zhèn)通常是指那些區(qū)位較優(yōu)、實(shí)力較強(qiáng)且能對(duì)周邊農(nóng)村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有較大吸引輻射能力的鎮(zhèn)，主要包括縣城鎮(zhèn)和部分發(fā)展程度較高的建制鎮(zhèn)。城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展為中心鎮(zhèn)發(fā)展提供了新的空間。同時(shí)，中心鎮(zhèn)將面臨城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型與治理轉(zhuǎn)型的雙重壓力。就治理轉(zhuǎn)型而言，中心鎮(zhèn)將面臨一些突出的矛盾。

一是治理規(guī)模擴(kuò)大與空間承載能力不夠之間的矛盾。隨著城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn)，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)可能會(huì)面臨撤銷、合并或升格的情況。對(duì)中心鎮(zhèn)而言，管轄區(qū)域的增大與人口規(guī)模的增加，將會(huì)對(duì)原有規(guī)模的治理模式產(chǎn)生影響。治理規(guī)模的擴(kuò)大將增加鎮(zhèn)域治理的難度，并增大中心鎮(zhèn)在人口、資源、環(huán)境和空間等方面的壓力。

二是民生需求增加與公共服務(wù)供給不足之間的矛盾。城鎮(zhèn)化既是公眾民生需求不斷增加的過(guò)程，也是不斷滿足公眾民生需求并提供均等發(fā)展機(jī)會(huì)的過(guò)程。對(duì)處于轉(zhuǎn)型中的中心鎮(zhèn)而言，既要回應(yīng)因進(jìn)城人口而增加的公共服務(wù)需求，又要回應(yīng)既有城鎮(zhèn)居民更加高品質(zhì)化的生活需求。公共服務(wù)職能與供給能力是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的薄弱環(huán)節(jié)，因此，補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育醫(yī)療、住房社保與環(huán)境治理等公共服務(wù)短板，是中心鎮(zhèn)的重要工作。

三是城鎮(zhèn)發(fā)展提速與產(chǎn)業(yè)支撐能力不強(qiáng)之間的矛盾。要實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化就必須強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)支撐能力，并積極培育特色經(jīng)濟(jì)與優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。目前，中心鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)支撐能力、集聚效應(yīng)與其功能定位還存在較大差距。中心鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展多以商業(yè)批發(fā)零售與文化娛樂(lè)服務(wù)等基礎(chǔ)性、低端性和生活性的產(chǎn)業(yè)為主，尚缺乏支撐城市發(fā)展的現(xiàn)代化與技術(shù)性產(chǎn)業(yè)，如商務(wù)辦公、投資創(chuàng)業(yè)、特色制造與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等。中心鎮(zhèn)需根據(jù)自身的功能定位，發(fā)展成各具特色的商貿(mào)物流、旅游休閑、科技教育、健康療養(yǎng)、文化民俗、特色制造和能礦資源等新型城鎮(zhèn)。

四是轉(zhuǎn)型壓力增大與政府治理能力不高之間的矛盾。快速的城鎮(zhèn)化進(jìn)程對(duì)中心鎮(zhèn)提出了由發(fā)展農(nóng)村向經(jīng)營(yíng)城市轉(zhuǎn)變的要求，需要中心鎮(zhèn)政府適應(yīng)這一轉(zhuǎn)型需求，提升鎮(zhèn)域治理水平。相對(duì)而言，處于基層的鎮(zhèn)政府在快速轉(zhuǎn)型過(guò)程中面臨治理資源與能力不足等問(wèn)題。一方面，既有治理體制日漸無(wú)法適應(yīng)治理情境的變化，難以有效回應(yīng)日益復(fù)雜化的治理難題;另一方面，既有治理結(jié)構(gòu)無(wú)法有效處理和容納不斷涌現(xiàn)的新問(wèn)題，從而對(duì)原有的治理體制產(chǎn)生沖擊。

2.中心鎮(zhèn)治理轉(zhuǎn)型的主要任務(wù)

中心鎮(zhèn)治理情境的變化，以及在城鎮(zhèn)化、人口結(jié)構(gòu)與治理模式轉(zhuǎn)型過(guò)程中面臨特殊的問(wèn)題和矛盾，使得中心鎮(zhèn)治理轉(zhuǎn)型面臨獨(dú)特的任務(wù)。中心鎮(zhèn)作為一級(jí)完整的基層政府，其治理任務(wù)具有全域性和全科型的特點(diǎn)。未來(lái)中心鎮(zhèn)治理的基本定位是著力構(gòu)建環(huán)境優(yōu)美、經(jīng)濟(jì)富裕、生活宜居與社會(huì)和諧的新城鎮(zhèn)。圍繞美麗、富裕、宜居與和諧的“四型城鎮(zhèn)”定位，中心鎮(zhèn)在治理轉(zhuǎn)型過(guò)程中，需要著重承擔(dān)城區(qū)建設(shè)與城區(qū)治理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)調(diào)整、公共服務(wù)與政府能力提升、社會(huì)治理與社會(huì)建設(shè)四項(xiàng)任務(wù)。

首先，中心鎮(zhèn)治理的主要目標(biāo)是通過(guò)合理布局功能分區(qū)，使中心鎮(zhèn)的城區(qū)形象與環(huán)境條件、城區(qū)功能與服務(wù)水平、產(chǎn)業(yè)能力與產(chǎn)業(yè)環(huán)境、城鎮(zhèn)管理體制與管理水平諸方面皆與其特殊功能定位相匹配。其次，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)調(diào)整主要是形成與中心鎮(zhèn)未來(lái)發(fā)展相匹配的經(jīng)濟(jì)水平，探索并逐步形成具有各自特色的產(chǎn)業(yè)模式，提升產(chǎn)業(yè)支撐能力。同時(shí)，積極調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，適當(dāng)向現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與建設(shè)特色型、商貿(mào)型城鎮(zhèn)傾斜，形成合理可持續(xù)的產(chǎn)業(yè)格局。再次，公共服務(wù)供給與政府能力提升在于統(tǒng)籌鎮(zhèn)域內(nèi)城鄉(xiāng)發(fā)展，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，提升教育、醫(yī)療、就業(yè)、交通和住房等公共服務(wù)水平，完善與中心鎮(zhèn)發(fā)展水平和功能定位相適應(yīng)的城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障體系，提升政府供給公共服務(wù)的水平與能力，建設(shè)服務(wù)型“鎮(zhèn)府”。最后，社會(huì)治理與社會(huì)建設(shè)著重通過(guò)完善社會(huì)治理體制與創(chuàng)新社會(huì)治理機(jī)制，以提升社會(huì)治理水平，構(gòu)建和諧、安全、法治、宜居的生活社區(qū)，提升居民生活品質(zhì)。

三、中心鎮(zhèn)政府治理轉(zhuǎn)型：趨勢(shì)與方向

1.中心鎮(zhèn)政府治理轉(zhuǎn)型的趨勢(shì)

鎮(zhèn)域治理轉(zhuǎn)型為鎮(zhèn)政府治理變革提供了動(dòng)力和依據(jù)，且界定了政府改革的目標(biāo)和原則;而鎮(zhèn)政府治理變革則為鎮(zhèn)域治理轉(zhuǎn)型提供行政保障和制度支持。在新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略下，中心鎮(zhèn)政府治理轉(zhuǎn)型的核心是推進(jìn)中心鎮(zhèn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化，其趨勢(shì)體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

其一，在縱向關(guān)系上，推進(jìn)行政體制改革，實(shí)現(xiàn)“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于中國(guó)多層級(jí)政府體制的底層，可行使的權(quán)力、可支配的財(cái)力與所要承擔(dān)的公共服務(wù)與社會(huì)管理事務(wù)存在嚴(yán)重的不匹配。隨著經(jīng)濟(jì)總量、人口規(guī)模與公共服務(wù)需求的增加，國(guó)家需進(jìn)一步明確和突出中心鎮(zhèn)政府在解決鎮(zhèn)域治理轉(zhuǎn)型問(wèn)題中的主體作用。權(quán)力小、責(zé)任大、能力弱，是中心鎮(zhèn)處于管理困境的癥結(jié)所在。因此，推進(jìn)中心鎮(zhèn)政府治理現(xiàn)代化，需要在縱向?qū)蛹?jí)上賦予中心鎮(zhèn)與其發(fā)展定位相適應(yīng)的權(quán)限，通過(guò)調(diào)整與縣（區(qū)）、市級(jí)政府的權(quán)責(zé)關(guān)系，適當(dāng)推進(jìn)行政審批、規(guī)劃建設(shè)、財(cái)稅管理、戶籍制度、土地制度等方面的改革，擴(kuò)大中心鎮(zhèn)在鎮(zhèn)域治理中的權(quán)限。

其二，在自身建設(shè)上，強(qiáng)化政府治理能力，建設(shè)“現(xiàn)代鎮(zhèn)府”。中心鎮(zhèn)政府治理現(xiàn)代化的核心是堅(jiān)持現(xiàn)代治理理念，改革鎮(zhèn)域治理體制，依法履行治理職責(zé)，持續(xù)改善治理績(jī)效，提升政府回應(yīng)力。中心鎮(zhèn)政府是鎮(zhèn)域治理的核心組織者，為適應(yīng)鎮(zhèn)域治理轉(zhuǎn)型對(duì)政府治理能力的要求，中心鎮(zhèn)要推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)自身改革，強(qiáng)化公共服務(wù)能力與提升社會(huì)治理水平，加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，增強(qiáng)中心鎮(zhèn)政府對(duì)轉(zhuǎn)型需求的回應(yīng)力。

2.中心鎮(zhèn)政府治理轉(zhuǎn)型的方向

其一，在治理理念上，從管理向服務(wù)轉(zhuǎn)變。資源汲取、社會(huì)控制與公共服務(wù)，是基層政府的三項(xiàng)核心能力。在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，基層政府對(duì)鄉(xiāng)村和農(nóng)戶保持著高度的控制力和影響力，并且鄉(xiāng)村社會(huì)是支撐城市發(fā)展的重要基礎(chǔ)。改革開(kāi)放后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)基層社會(huì)的控制逐步放松，城市發(fā)展對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的依賴性也明顯減弱。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)社會(huì)的資源汲取與社會(huì)控制功能逐漸弱化，公共服務(wù)職能卻不斷增強(qiáng)。在城鎮(zhèn)化初期，村落與居民的散居特性決定了公共服務(wù)供給的半徑過(guò)長(zhǎng)，分散化的供給難以有效滿足不同群體的公共服務(wù)需求。而隨著城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)，人口向城鎮(zhèn)社區(qū)集中，均勻致密的居民分布為基層政府集中化、高效化和均衡化供給公共服務(wù)提供了條件。但改革開(kāi)放以來(lái)，盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)水平得到了有效提升，但仍存在服務(wù)理念滯后、服務(wù)能力不強(qiáng)、服務(wù)機(jī)制不健全、服務(wù)手段落后與服務(wù)效能不高等問(wèn)題。因此，面對(duì)日益擴(kuò)大的公共服務(wù)需求，中心鎮(zhèn)政府工作人員亟須改變傳統(tǒng)觀念，變管理為服務(wù)，著力構(gòu)建服務(wù)型政府，堅(jiān)持“以人民為中心”，不斷提升公共服務(wù)水平與能力。

其二，在治理任務(wù)上，從單一化管理向綜合性治理轉(zhuǎn)變。在城鎮(zhèn)化初期，由于城鎮(zhèn)的規(guī)模較小，中心鎮(zhèn)所要處理的治理問(wèn)題相對(duì)單一，鎮(zhèn)政府治理的重心相對(duì)明確，且社會(huì)問(wèn)題的壓力相對(duì)較小。然而，中心鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，特別是在急劇的社會(huì)轉(zhuǎn)型后，既涌現(xiàn)了許多新型的治理問(wèn)題，又堆積了不少原有的治理頑疾。新問(wèn)題的突顯與舊問(wèn)題的聚積，使得中心鎮(zhèn)面對(duì)的治理問(wèn)題交錯(cuò)復(fù)雜。因此，中心鎮(zhèn)政府需要轉(zhuǎn)變?cè)瓉?lái)的單一化與局部化的治理方式，重視運(yùn)用綜合性與全局性的思維與手段來(lái)回應(yīng)鎮(zhèn)域治理問(wèn)題。

其三，在治理結(jié)構(gòu)上，從碎片化治理向整體性治理轉(zhuǎn)變。鎮(zhèn)域治理問(wèn)題的復(fù)雜性、分散化與異質(zhì)性特征，決定了僅僅依靠中心鎮(zhèn)政府難以“一攬子”解決城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型中的諸多問(wèn)題。大多數(shù)中心鎮(zhèn)治理仍是以政府為單一主體的行政主導(dǎo)型治理。可以說(shuō)，中心鎮(zhèn)尚未形成有效的治理體系對(duì)鎮(zhèn)域資源進(jìn)行高度整合以協(xié)同解決轉(zhuǎn)型過(guò)程中的諸種問(wèn)題。邁向整體性治理，中心鎮(zhèn)需要在三個(gè)層面進(jìn)行調(diào)整。首先，需要整合政府內(nèi)部的不同部門(mén)，加強(qiáng)政府部門(mén)之間的協(xié)作，完善政府內(nèi)部協(xié)作體系。其次，需要整合政府之外的市場(chǎng)與社會(huì)力量，發(fā)揮非政府力量在解決公共問(wèn)題中的作用，構(gòu)建多元共治的治理體系。最后，需要整合不同區(qū)域的治理資源，實(shí)現(xiàn)區(qū)域整合治理，形成區(qū)域協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)。

其四，在治理技術(shù)上，從粗放式管理向精細(xì)化治理轉(zhuǎn)變。長(zhǎng)期以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鎮(zhèn)域治理方面還較粗糙，表現(xiàn)為“重管理輕服務(wù)”“重?cái)?shù)量輕質(zhì)量”等特征，缺乏運(yùn)用規(guī)范化與精確性手段來(lái)提升治理效果。隨著社會(huì)發(fā)展由規(guī)模化向內(nèi)涵式轉(zhuǎn)變，加之信息技術(shù)進(jìn)步和智能時(shí)代到來(lái)，鎮(zhèn)域治理急需更加規(guī)范與細(xì)致的治理技術(shù)。首先，運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，準(zhǔn)確掌握鎮(zhèn)域范圍的動(dòng)態(tài)信息，服務(wù)政府治理決策，以提升中心鎮(zhèn)政府治理能力。其次，精準(zhǔn)掌握公共服務(wù)需求信息，為社會(huì)公眾提供差異化、個(gè)性化與智能化的公共服務(wù)。最后，運(yùn)用專業(yè)技術(shù)手段，使用專業(yè)人員，提升中心鎮(zhèn)政府治理的專業(yè)化水平。

四、中心鎮(zhèn)政府治理轉(zhuǎn)型：實(shí)現(xiàn)路徑

結(jié)合鎮(zhèn)域治理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)鎮(zhèn)政府治理轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)中心鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化可以采取以下策略。

其一，合理規(guī)劃城鎮(zhèn)布局，完善城鎮(zhèn)治理空間。中心鎮(zhèn)政府在規(guī)劃城市布局中，要著重處理好以下關(guān)系：鎮(zhèn)域城鎮(zhèn)化與周邊鎮(zhèn)、市乃至區(qū)域城市群的城鎮(zhèn)化之間的關(guān)系;中心鎮(zhèn)域內(nèi)部不同功能分區(qū)之間的關(guān)系;快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程與保護(hù)農(nóng)民、農(nóng)村權(quán)益之間的關(guān)系。中心鎮(zhèn)政府要合理布局鎮(zhèn)域空間結(jié)構(gòu)，形成城鎮(zhèn)新區(qū)與周邊區(qū)域產(chǎn)業(yè)、文化融合發(fā)展和錯(cuò)位提升的格局，積極拓展城鎮(zhèn)治理空間;加快道路、市政管網(wǎng)、公共交通等城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);同時(shí)，按照建設(shè)小型化、開(kāi)放化和人性化現(xiàn)代街區(qū)的要求，加強(qiáng)城鎮(zhèn)小區(qū)建設(shè)，為進(jìn)城農(nóng)民順利向城市居民轉(zhuǎn)化創(chuàng)造社區(qū)空間。

其二，優(yōu)化結(jié)構(gòu)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)升級(jí)，提升經(jīng)濟(jì)治理能力。中心鎮(zhèn)政府需重點(diǎn)關(guān)注以下問(wèn)題：如何將中心鎮(zhèn)的發(fā)展嵌套進(jìn)以中心城市為核心的系統(tǒng)中，承接由中心城市向外擴(kuò)散和疏解的產(chǎn)業(yè)和職能;處理擴(kuò)大鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)規(guī)模與優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系;農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與農(nóng)轉(zhuǎn)非人員的就業(yè)安置問(wèn)題。首先，要充分利用中心城市功能疏解機(jī)遇，積極承接相關(guān)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，在綜合評(píng)估自身優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，與鄰近市區(qū)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)對(duì)接，加快項(xiàng)目落地。其次，要提升擇商品質(zhì)并優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。一方面，大力發(fā)展“三高二低一無(wú)”（即高附加值、高效益、高就業(yè)，低能耗、低占地，無(wú)污染）等特色和支柱產(chǎn)業(yè)，提升產(chǎn)業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力;另一方面，在農(nóng)村地區(qū)要結(jié)合生態(tài)優(yōu)勢(shì)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，打造農(nóng)業(yè)優(yōu)質(zhì)品牌。最后，創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)方式，振興鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)。通過(guò)引進(jìn)特色型產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，探索運(yùn)用股份制創(chuàng)新集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)方式。

其三，改善民生，促進(jìn)社會(huì)共享，提高公共服務(wù)水平。在公共服務(wù)領(lǐng)域，需明確以下問(wèn)題：首先，鎮(zhèn)級(jí)政府的層級(jí)特點(diǎn)決定了其主要承擔(dān)上級(jí)政策執(zhí)行與公共服務(wù)供給的職能特性。因此，公共服務(wù)職能應(yīng)成為中心鎮(zhèn)政府的職能重心，是中心鎮(zhèn)“政府治理的核心內(nèi)容”⑨。其次，要著重構(gòu)建社會(huì)共享與城鄉(xiāng)均衡的公共服務(wù)體系。最后，要把與公眾緊密相關(guān)的重點(diǎn)公共服務(wù)領(lǐng)域作為中心鎮(zhèn)政府的主要職能與財(cái)政支出的優(yōu)先事項(xiàng)。針對(duì)上述問(wèn)題和要求，推進(jìn)中心鎮(zhèn)政府治理轉(zhuǎn)型，要兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)事業(yè)與生態(tài)建設(shè)，統(tǒng)籌城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村發(fā)展，將住房保障、教育醫(yī)療、文體事業(yè)與環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域作為中心鎮(zhèn)政府的職能重心。具體說(shuō)來(lái)，中心鎮(zhèn)政府要通過(guò)確定公共服務(wù)重大工程項(xiàng)目，完善公共服務(wù)軟硬件設(shè)施，緩解快速城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型所造成的公共服務(wù)供給不足的壓力。同時(shí)，要深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革，加快中心鎮(zhèn)公共服務(wù)中心建設(shè)，全面提升中心鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力。

其四，創(chuàng)新社會(huì)治理體制，提升政府治理能力。在社會(huì)治理領(lǐng)域，需要做好以下幾點(diǎn)：首先，由于社會(huì)治理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及多層次、多領(lǐng)域，因此，需要政府、社會(huì)等各個(gè)子系統(tǒng)互相協(xié)作，發(fā)揮各治理主體與子系統(tǒng)的作用。其次，由于“社會(huì)治理的有效性有賴于政府角色與社會(huì)角色的互動(dòng)和平衡”⑩，因此，要處理好政府嵌入與社會(huì)自治之間的關(guān)系。最后，“在社會(huì)治理的行動(dòng)方式上，要求政府服務(wù)而不是控制”B11。針對(duì)社會(huì)治理的新要求，要積極創(chuàng)新中心鎮(zhèn)政府治理體制。一是通過(guò)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革提升政府治理能力。以建設(shè)面向公眾的扁平型、服務(wù)型政府為目標(biāo)，通過(guò)對(duì)中心鎮(zhèn)政府重點(diǎn)職能部門(mén)進(jìn)行組織結(jié)構(gòu)調(diào)整、業(yè)務(wù)流程再造、干部隊(duì)伍重塑，提升政府組織規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化與信息化水平;通過(guò)完善鎮(zhèn)政府自身治理結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)提升中心鎮(zhèn)政府在基本服務(wù)供給、社會(huì)保障、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、流動(dòng)人口管理、公共安全等方面的治理能力。二是強(qiáng)化社區(qū)自治與村民自治，完善事務(wù)公開(kāi)與民主管理，完善基層治理體制。探索新型街區(qū)治理模式，強(qiáng)化居委會(huì)、業(yè)委會(huì)在社區(qū)治理中的作用。同時(shí)，通過(guò)組織建設(shè)與人才隊(duì)伍建設(shè)，提高村委會(huì)在民主管理、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面的能力。三是創(chuàng)新基層社會(huì)治理模式。激活并發(fā)揮社區(qū)社會(huì)組織（如基層慈善、公益、文體、興趣類社會(huì)組織）在滿足公眾居家養(yǎng)老、人口流動(dòng)、助殘、文化教育、文體娛樂(lè)、幼兒托管和困難救助等方面需求的積極作用。

另外，從系統(tǒng)的思維來(lái)看，國(guó)家要充分考慮中心鎮(zhèn)政府治理轉(zhuǎn)型在新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中的地位，將中心鎮(zhèn)的發(fā)展嵌入整個(gè)區(qū)域發(fā)展系統(tǒng)中去。一方面，中心鎮(zhèn)是構(gòu)成區(qū)域發(fā)展的重要單元，通過(guò)城市周邊的中心鎮(zhèn)能夠?qū)崿F(xiàn)跨片連接，形成緊密的城市群;另一方面，中心鎮(zhèn)作為實(shí)施新型城鎮(zhèn)化的重要載體，能有效疏解和承接中心城市部分功能，形成具有產(chǎn)業(yè)特色的新城鎮(zhèn)，將服務(wù)城市與服務(wù)農(nóng)村緊密結(jié)合。因此，推進(jìn)中心鎮(zhèn)政府治理轉(zhuǎn)型，除了在中觀和宏觀層次進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)外，還要考慮將治理層級(jí)下移，重視中心鎮(zhèn)在推進(jìn)城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)一體化中的基礎(chǔ)性作用。新區(qū)域主義理論所主張的在較高層級(jí)上建立區(qū)域協(xié)同發(fā)展的協(xié)調(diào)機(jī)制與政府間協(xié)議等觀點(diǎn)，為中心鎮(zhèn)政府治理轉(zhuǎn)型提供了有益啟示。地方可以通過(guò)建立中心鎮(zhèn)之間的多元化合作框架、多樣性合作協(xié)議與多層次合作機(jī)制，形成區(qū)域協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)，推動(dòng)中心鎮(zhèn)政府治理轉(zhuǎn)型。

五、結(jié)語(yǔ)

新型城鎮(zhèn)化改變了中心鎮(zhèn)域治理環(huán)境，也對(duì)中心鎮(zhèn)政府提出了治理轉(zhuǎn)型的要求。需要強(qiáng)調(diào)的是，在當(dāng)前的時(shí)代背景下，中心鎮(zhèn)面臨的轉(zhuǎn)型問(wèn)題在中國(guó)城鎮(zhèn)發(fā)展中具有普遍性與典型性。因此，反思和總結(jié)新型城鎮(zhèn)化背景下的中心鎮(zhèn)政府治理轉(zhuǎn)型的方向與路徑，對(duì)化解我國(guó)京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角、成渝經(jīng)濟(jì)圈等地方鎮(zhèn)域轉(zhuǎn)型中的挑戰(zhàn)與問(wèn)題具有重要的啟示意義。同時(shí)，中心鎮(zhèn)政府治理轉(zhuǎn)型是一項(xiàng)復(fù)雜工程。國(guó)家不僅需要在微觀上進(jìn)行局部設(shè)計(jì)，還需要在宏觀上進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)劃，逐步建立跨部門(mén)、跨地區(qū)、跨領(lǐng)域的多層級(jí)治理體系，探索鎮(zhèn)域治理的新模式。

注釋

①李強(qiáng)、陳宇琳、劉精明：《中國(guó)城鎮(zhèn)化“推進(jìn)模式”研究》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2012年第7期。

②張鴻雁：《中國(guó)新型城鎮(zhèn)化理論與實(shí)踐創(chuàng)新》，《社會(huì)學(xué)研究》2013年第3期。

③張榮天、焦華富：《中國(guó)新型城鎮(zhèn)化研究綜述與展望》，《世界地理研究》2016年第1期。

④曹海軍：《新區(qū)域主義視野下京津冀協(xié)同治理及其制度創(chuàng)新》，《天津社會(huì)科學(xué)》2015年第2期;楊龍、胡世文：《大都市區(qū)治理背景下的京津冀協(xié)同發(fā)展》，《中國(guó)行政管理》2015年第9期;全永波：《基于新區(qū)域主義視角的區(qū)域合作治理探析》，《中國(guó)行政管理》2012年第4期。

⑤高衛(wèi)星：《論新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的政府治理轉(zhuǎn)型》，《中州學(xué)刊》2015年第6期。

⑥張立榮等：《新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實(shí)施中的政府治理模式革新研究——基于共生理論的一項(xiàng)探索》，《中國(guó)行政管理》2016年第2期。

⑦馬海韻：《新型城鎮(zhèn)化視角下地方政府治理工具創(chuàng)新研究——以南京江北新區(qū)為例》，《行政論壇》2017年第6期;易承志：《超越行政邊界：城市化、大都市區(qū)整體性治理與政府治理模式創(chuàng)新》，《南京社會(huì)科學(xué)》2016年第5期。

⑧中國(guó)金融40人論壇課題組：《加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化：對(duì)若干重大體制改革問(wèn)題的認(rèn)識(shí)與政策建議》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2013年第7期。

⑨李平：《不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能現(xiàn)狀及其差異性分析——以廣東新豐鎮(zhèn)、素龍鎮(zhèn)和北滘鎮(zhèn)為例》，《中國(guó)行政管理》2009年第12期。

⑩汪錦軍：《嵌入與自治：社會(huì)治理中的政社關(guān)系再平衡》，《中國(guó)行政管理》2016年第2期。

B11張乾友：《論政府在社會(huì)治理行動(dòng)中的三項(xiàng)基本原則》，《中國(guó)行政管理》2014年第6期。

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