超大城市管理，哪些經驗值得總結（討論）

李鐵

新冠疫情考驗全球，我們注意到，雖然按國別分，疫情嚴重程度的排位順序在不斷發生變化；但是按照城市分，疫情暴發至今受影響最大的有兩個：美國的紐約和中國的武漢。這兩個城市主城區人口分別是800多萬和600多萬。中國及時采取了限制措施，使疫情蔓延得到了有效控制。4月8日，武漢市已經解除了離漢通道管控措施。而紐約仍然處于疫情危機的高發過程中。紐約與武漢都屬于特大規模城市，引發學界反思：是否我們過去曾經推崇的中心特大城市發展路徑，出現了道路性偏差？由此聯想到我們曾經詬病的發展中國家城市進程中，因人口過度向特大城市涌入而導致的嚴重城市病，公共衛生安全和環境問題是其重要表象，因人口過度集聚而產生的大量貧民窟，也是誘發公共衛生的重要因素。

然而，治理城市不可能僅僅考慮公共衛生安全一項，實際上既要考慮經濟和社會因素，也要考慮人口遵循市場規律向大城市集中的需求。尋租行為導致的人口流動現象，也是世界上許多國家在城市化進程中普遍面臨的問題。但是在這次疫情演變過程中我們可以看到，城市規模的大小并不能在很大程度上決定疫情傳播速度及城市治理方式，大量人口以及可能引發的經濟和社會問題，才是增加政府在疫情危機處理中決策選擇難度，并影響疫情危機處理速度的關鍵因素。

如果是一個幾萬或十幾萬人口的小城市，政府采取各類應急性和強制性管理措施的決策過程相對會從容得多。如果是對一個幾百萬甚至上千萬人口的大城市全面采取經濟和社會生活干預措施，可能對于任何決策者來說，都是要認真地權衡利弊的。一方面需要求證疫情危機的嚴重性，另一方面又擔心引發社會恐慌，進而導致城市治理的失控。這樣的決策決非像一些學者或者旁觀者所想象的那樣，可以隨意做出。在中國，面對近千萬人的正常春節生活將受到干預并被打斷的問題，判斷無疑需要時間來下，而在崇尚個人自由的西方國家，難度就更大。對施行西式選舉制的社會來說，讓所有城市居民乖乖地待在家里，放棄一切正常的娛樂和生活，甚至放棄收入，要付出的代價將更為沉重。從這個意義上來講，城市越大，決策越難，各種經濟和社會的危機處理難度也越大，這是世界上所有國家在城市化進程中普遍存在的問題。

是不是因為疫情，我們就要重新審視城市化發展進程，擯棄曾經走過的向人口高度集中的大城市或者特大城市發展的路徑呢？如果僅從疫情判斷，可能會導致我們的反思走入誤區。筆者認為：首先，城市規模大小尚在其次，關鍵在于政府的及時決策。如果各國政府都能吸取經驗教訓，通過果斷的手段把病毒傳播及時消滅在萌芽中，疫情是能夠被及時控制住的。

其次，在西方國家，中心城市和大城市的公共醫療資源相對于中小城市要充分得多，要素流動伴隨著公共服務資源而相對集中，因此醫療條件也會隨著城市規模的擴大而出現高度集中的現象。對于中國等級化管理的城市體制來說更是如此。但對于絕大多數發展中國家而言，因為崇尚所謂的人口自由流動，并不限制人口向大城市過度集中，出現人口規模與醫療資源嚴重不匹配的現象，再加上因貧民窟過大過多而引發城市病問題，都是我們應該吸取的教訓。

再次，城市規模越大，人口的高流動性所引發的危機越嚴重。要充分吸取這一教訓并避免危機重演，還是有足夠多政策儲備可供我們調整。例如提升城市化質量，加快外來人口市民化過程，解決人口落戶等問題。這些問題的解決無關乎城市規模的大小。

最后，需要反思的是通過什么方式促進人口的合理流動。不是在于控制規模，而在于提供就業機會，在于是按照市場規律還是行政規律來促進城市發展。對發達國家與發展中國家的城市化進程進行比較研究可以發現，在發達國家，特大城市并不是城市化路徑的唯一選擇，真正發達的可能反而是中小城市。整個歐洲沒有千萬人口規模的城市，超過800萬人口只有倫敦。法國、德國、意大利等國百萬人口以上規模的城市很少，基本以中小城市為主。全美國3億多人口，百萬人口以上規模的城市也就10個左右。日韓人口密度太大，各有一個千萬人口規模的城市，但也同樣擁有發達的中小城市。世界上真正的特大和超大城市都集中于發展中國家。

通過此次疫情，我們可以總結出以下幾個關于控制城市規模的經驗：一是城市越大，決策難度越大；二是要理性認識城市規模與公共衛生的配置關系；三是要吸取發展中國家人口向城市過度集中的教訓；四是在都市圈和城市群內部有足夠多的中小城市和小城鎮，應發揮其在吸引產業和吸納人口方面的作用，畢竟在這些地方要素聚集的成本最低；五是要尊重市場規律，不要盲目通過行政手段發展特大城市，這樣才有助于人口和要素在空間上合理地選擇和聚集；六是要加快戶籍管理制度改革，減少人口大規模流動，讓外來人口穩定地就業和定居，才有可能強化公共服務資源配置的穩定性。▲

（作者是中國城市和小城鎮改革發展中心理事長）