美國突發公共衛生事件中的醫藥產品保障制度簡介和啟示

李剛 陳一飛 李香玉

摘 要 疫情防控需要依法、科學、有序。在非典、新型冠狀病毒肺炎等突發公共衛生事件中，需要通過制度來保障相關醫藥產品的快速研究、生產和應用，以用于疾病的預防、診斷、防護和治療。本文對美國突發公共衛生事件中醫藥產品的保障機制進行了介紹，希望能夠對完善我國突發公共衛生事件中醫藥產品的保障制度提供借鑒參考。

關鍵詞 突發公共衛生事件 醫藥產品 法規

中圖分類號：R199 文獻標志碼：C 文章編號：1006-1533（2020）05-0020-04

Introduction and enlightenment of medical product guarantee system in public health emergencies in USA

LI Gang*， CHEN Yifei， LI Xiangyu

（Shanghai Center for Drug Evaluation and Inspection， Shanghai 201203， China）

ABSTRACT Epidemic prevention and control should be legal， scientific and orderly. Regulations are needed to ensure the availability， safety and effectiveness of medical products in public health emergencies such as SARS and COVID-19 so that they can be used for the prevention， detection， diagnosis and treatment of diseases. The medical product guarantee system in public health emergencies in USA is introduced so as to provide a reference for the improvement of the medical product regulations during public health emergencies in China.

KEY WORDS public health emergencies； medical product； regulations

當前，新型冠狀病毒肺炎（coronavirus disease 2019， COVID-19）疫情防控正處于關鍵時期，依法科學有序防控至關重要。其中醫藥產品在突發公共衛生事件的處置中具有重要作用：診斷試劑用以明確診斷，幫助盡早發現傳染源；藥物是救治患者的關鍵，能夠減少危重病人的比例和死亡率，使患者更快恢復健康；疫苗可以提高易感人群抵抗能力，降低發病率；口罩、消毒液等醫療防護用品是人員防護的屏障，有利于切斷傳播途徑。因此，確保在突發公共衛生事件中，能夠通過合法途徑支持高效檢測試劑、安全有效藥物/疫苗等醫藥產品的研發、生產、供給和使用，具有極其重要的意義。

美國醫藥產品緊急使用授權（Emergency Use Authorization， EUA）等緊急使用授權機制，使美國食品藥品監督局（Food and Drug Administration， FDA）通過與政府部門、組織間的有效溝通，及時授權在研品種及已上市品種的未批準適應證投入使用，并促進提前建立醫藥資源的儲備。本文對美國在應對突發公共衛生事件中醫藥產品的保障機制進行了介紹，并與我國當前情況進行了比較，以期為我國進一步提高應對突發公共衛生事件的治理體系和治理能力提供借鑒。

1 美國FDA在公共衛生應急醫療中的地位

醫療對策（Medical Countermeasures， MCMs）是指在化學、生物、放射、核（chemistry， biology， radioactivity and nuclear， CBRN）物質的恐怖襲擊或自然發生的新發疾病引起的潛在的公共衛生突發事件中，可以使用的、受美國FDA監管的產品，可用于相關狀況的診斷、預防、保護或治療。MCMs可包括：①生物制品，如疫苗、血液制品和抗體；②藥物，如抗微生物或抗病毒藥物；③醫療器械，包括用于識別威脅因素的診斷試劑以及個人防護設備，如手套、呼吸器（面罩）和呼吸機[1]。

2007年3月，美國衛生與公共服務部（Health and Human Services， HHS）建立公共衛生應急醫療對策事業戰略（Public Health Emergency Medical Countermeasures Enterprise Strategy， PHEMCE Strategy），目標是采取措施，確保在國家面臨的最高等級CBRN威脅時可有效使用醫療對策。該戰略考慮了與醫療對策相關的所有活動，包括研究、開發、采購、存儲/維護、部署和利用[2]。PHEMCE包括3個主要的HHS內設機構：疾病控制和預防中心（Centers for Disease Control and Prevention， CDC）、FDA和國家研究所衛生署（National Institutes of Health， NIH）[3]。

2010年8月，為回應PHEMCE為期1年的全面審查，FDA啟動了醫療對策計劃（Medical Countermeasures Initiative， MCMi）。該審查由HHS部長下令進行，以評估美國對未來公共衛生突發事件的準備程度，并提高對CBRN物質以及新出現傳染性疾病（例如大流行性流感）攻擊做出更快、更有效反應的能力[4]。MCMi是FDA范圍內跨部門的一項計劃，涉及生物制品評價與研究中心、藥品評價與研究中心、器械與放射衛生中心和辦事處，由首席科學家辦公室內的反恐和新興威脅辦公室領導，負責協調MCMs的開發、準備和響應。FDA通過MCMi，與地方、州、國家和國際各級政府合作，以支持與MCMs相關的公共衛生準備和響應工作[4]。

2 FDA在緊急情況下的應對措施

根據《聯邦食品、藥品和化妝品法》（Federal Food， Drug， and Cosmetic Act， FD&C Act）的條款，FDA在緊急狀況下主要通過以下3種舉措實現MCMs保障：①根據第564條規定，發布EUA；②根據第564A條規定，實施其他的緊急使用授權；③根據第564B條，授權進行MCMs的預先部署[5-6]。

2.1 EUA：適用于未上市的醫藥產品，或者已上市產品尚未批準的適應證

根據FD&C法第564條，在CBRN威脅因素引起的嚴重的或致命性疾病或狀況下，在沒有足夠的、已批準的和可用的替代方法時，為了預防、診斷、和治療，FDA專員可以授權未經批準的醫療產品或已經批準醫療產品的未經批準的適應證進行緊急使用，即發布EUA。從而促進公共衛生緊急情況下MCMs的可及性和應用。

2.1.1 EUA的總體流程

首先，必須由HHS部長發布緊急情況或威脅的公告（以下簡稱EUA公告）。這些緊急狀況或威脅包括：①國土安全部部長確定存在國內緊急情況，或發生國內緊急情況的重大可能性，涉及到使用CBRN物質襲擊的風險增加；②國防部長確定存在軍事緊急情況或發生軍事緊急情況的重大可能性，涉及美國軍事部隊受到CBRN物質襲擊的風險增加；③HHS部長確定存在會影響或可能影響國家安全或居住在國外的美國公民的健康與安全的突發公共衛生事件或重大突發公共衛生事件的可能性，涉及一種或多種CBRN物質，或可能由此類物質引起的疾病或狀況；④國土安全部部長根據《公共衛生服務法》的相關規定，確定了存在足以影響國家安全或居住在國外的美國公民的健康和安全的重大威脅。HHS部長在確認上述任一種狀況存在后將發布EUA公告[7]。

然后根據適用的情形，FDA專員與防備和應對助理部長（Assistant Secretary for Preparedness and Response， ASPR）、NIH主任和CDC主任商討后，在可行和適當的范圍內，給符合法規要求的醫藥產品發布EUA，具體要求包括，①EUA公告中所述的CBRN物質能夠導致嚴重的或危及生命的疾病或狀況；②有效性證據：醫藥產品對于疾病或狀況的預防、診斷、或治療“可能是有效的”；③風險收益分析：如果確定該產品在診斷、預防或治療已確定的疾病或狀況時，已知的和潛在的利益大于該產品的已知和潛在風險，則可以考慮給該產品發布EUA；④沒有其他替代治療。

EUA公告終止后，基于該公告的所有EUA授權也不再有效。醫藥產品的批準狀態發生變化，如被批準、注冊、被授權進行臨床試驗等情況下，EUA授權也將失效。

2.1.2 EUA之前的溝通交流和申請

FDA強烈建議醫藥行業或政府部門申請人在正式提交EUA申請之前，可以就潛在的EUA產品與FDA提前進行溝通交流，以利于申請產品全面地滿足EUA申請的要求，并提高FDA審查能力。

2.1.3 EUA的申請

2.1.3.1 準備和響應

正式提交EUA申請的可能來自醫藥行業的申請人，也可能是來自政府部門（例如HHS或國防部）的申請人。

2.1.3.2 提交的信息

正式提出EUA申請需要提交的信息包括：①推薦信息和/或數據摘要；②推薦的安全性信息；③推薦的有效性信息；④其他數據的考慮；⑤對于風險獲益的考慮。

2.1.3.3 提交材料的格式

在提交材料之前，需要聯系相關醫療產品中心獲取相關要求，如提交材料以目錄頁開始，材料要盡量完整，如提交紙質材料應至少3份等。

2.1.3.4 FDA對EUA申請的處理

審查時，FDA會對EUA申請進行優先級劃分，通常考慮以下因素：①臨床疾病或狀況的嚴重性和發生率；②產品的公共衛生需求以及其他潛在MCMs的安全性和有效性（如果已知）；③治療需求的緊迫性；④有關產品在預防、治療或診斷疾病方面可能安全有效的信息的可用性和充分性；⑤產品使用在確保國家安全方面可能發揮的潛在作用；⑥該產品是否包含在政府利益相關者的儲備庫存中；⑦產品滿足未滿足的重大醫療需求的程度，如亞組人群（例如孕婦，嬰兒和兒童以及免疫功能低下的人）等；⑧請求是否來自或得到政府利益相關者的支持；⑨產品的可用性（例如數量和生產能力）；⑩其他機制[8]。

如果情況允許，且通過EUA之前的溝通交流可以提供足夠的信息以供事先審查，則FDA能夠迅速（例如在數小時或數天內）發布EUA。

2.1.4 授權條件

FDA可能會根據產品是否已經批準，在EUA中設定必要或適當的條件來保護公眾健康，這些條件包括，①與EUA產品相關的信息：衛生保健專業人員或授權分發人員的信息、接收人的信息；②對不良事件的監測和報告；③相關記錄：要求生產商做好記錄并確保可以接受FDA的檢查；④授權的附加條件，例如分銷和管理，可能會規定哪些實體可以分銷和管理產品，以及如何進行分銷和管理等；⑤對遵守其他要求進行豁免或限制：cGMP、處方要求、風險評估和處理措施。

2.1.5 EUA的期限和修訂

一般而言，EUA在發出EUA公告期間將一直有效，除非由于不再滿足發布的標準而撤銷，或者將EUA撤銷有利于保護公眾健康或安全。FDA將定期審查當前狀況和EUA的適用性，包括可能需要撤銷EUA的情況。

2.1.6 EUA的公開發布

FDA將及時在聯邦公報中發布每個EUA的通知，包括對簽發原因的說明、預期用途的描述以及EUA產品的任何禁忌證；還將在每次終止或撤銷EUA時立即在聯邦公報中發布該決定的原因說明。

2.2 其他緊急使用授權：適用于FDA已批準的醫療產品

根據第564A條，FDA還可以在CBRN緊急情況下對符合要求的已批準的醫療產品進行其他緊急使用授權，包括：①延長合格MCMs庫存的產品有效日期，并建立與此類延期有關的適當條件，例如適當的存儲、抽樣和標簽；②允許FDA豁免其他cGMP合規要求（例如存儲或處理）；③在緊急事件期間，允許緊急分發MCMs，而無需為每個接受者單獨開具處方或允許由本來沒有證照的經銷商來分發；④允許CDC創建并發布有關FDA批準的合格產品使用條件的“緊急使用說明”。

2.3 MCM的預先部署

根據FD&C法第564B條，FDA可以進行授權，允許政府利益相關者在預料到某醫療用品將在適當的監管機制下被允許使用（即FDA批準、授權或用于研究用途）時，不管該產品的監管狀態如何（即沒有IND、IDE或FDA的任何其他確認），都可以將這種醫療產品納入州際貿易，進行MCMs預先部署（例如儲備、先期部署），從而為緊急情況期間的快速響應做好準備。

3 我國突發公共衛生事件中藥監部門的應對措施

2003年5月9日，在抗擊非典之際，國務院發布并實施《突發公共衛生事件應急條例》，標志著我國進一步將突發公共衛生事件應急處理工作納入到了法制化的軌道。該條例在1989年《中華人民共和國傳染病防治法》中處理突發事件的規定的基礎上，針對非典防治工作中暴露出的問題，對相關制度進行了明確和細化，也規定了一系列具體可行的措施[9]。

后續頒布的法律法規對我國突發公共衛生事件中醫藥產品的保障進行了完善和補充，藥監部門的主要應對措施包括以下幾方面。

3.1 特別審批程序和要求，縮短審評審批時限

2005年11月18日原國家食品藥品監督管理局發布并實施《藥品特別審批程序》，為突發公共衛生事件應急所需防治藥品盡快獲得批準提供了制度上的保障。該法規第二條規定了“統一指揮、早期介入、快速高效、科學審批”的原則。國家藥監部門可以在藥品研發和注冊申請的早期階段，提前了解藥物研制情況。申請人在提交注冊申請前，可以先行提出藥物可行性評價申請。收到藥品注冊申請后，按照有關程序，在受理申請、現場核查、技術審評、注冊檢驗、行政審查、跟蹤監測等各個環節做到在第一時間立即處置。對用于預防、控制重大傳染病疫情的預防用生物制品，國家食品藥品監督管理局根據需要可以決定注冊檢驗與企業自檢同步進行，以縮短審批時間[10]。

3.2 附條件批準，加快藥品上市進程

2019年修訂的《中華人民共和國藥品管理法》第二十六條規定：對治療嚴重危及生命且尚無有效治療手段的疾病以及公共衛生方面急需的藥品，藥物臨床試驗已有數據顯示療效并能預測其臨床價值的，可以附條件批準，并在藥品注冊證書中載明相關事項[11]。2019年頒布的《中華人民共和國疫苗管理法》第二十條也有類似規定[12]。附條件批準進一步縮短了審評審批時間，有利于試驗藥物盡快用于應對突發公共衛生事件。

3.3 依法科學審評，確保用藥安全有效

在《藥品特別審批程序》中規定，必須要進行藥物臨床試驗，并嚴格執行《藥物臨床試驗質量管理規范》的有關規定。只有通過臨床試驗，才能夠對申請藥物的安全性、有效性進行充分地、科學地評價，從而確保上市后藥物在抗擊疫情中能夠精準發揮作用。

4 結語

在此次疫情防控的關鍵時期，習近平總書記指示：要全面提高依法防控依法治理能力，健全國家公共衛生應急管理體系。國家公共衛生應急管理體系需要各部門積極參與、相互協作，以共同應對突發公共衛生事件的挑戰。

美國FDA通過與NIH、CDC等政府部門間的溝通協作，在溝通交流、評估風險/獲益的基礎上通過發布EUA直接進行緊急使用、授權豁免cGMP合規要求、延長醫藥產品的有效日期、允許沒有許可證的經銷商分發醫藥產品、提前部署相關產品等舉措，保障突發公共衛生事件中的醫藥產品供應。

我國已經建立了藥品特別審批程序、附條件批準等制度，保障突發公共衛生事件中的藥品供應。但仍需要在總結實踐經驗、學習國際先進經驗的基礎上，制定明確的突發公共衛生事件中的醫藥產品供給保障制度，提高我國在突發公共衛生事件中的依法防控，依法治理能力。建議在突發公共衛生事件中遵循科學原則既要加速急需醫藥產品的供應，更要切實保護公眾生命安全：①明確藥物應急使用的合規途徑，促進多部門的溝通協作；②科學評估獲益/風險，保護患者安全；③加強藥物警戒與風險管理；④建立應急使用產品與常規上市的轉化機制；⑤明確終止不恰當產品或不再符合應急使用標準的產品的使用規定。

參考文獻

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[4] FDA. MCMi history[EB/OL]. [2020-03-01]. https：//www. fda.gov/emergency-preparedness-and-response/about-mcmi/ mcmi-history.

[5] FDA. Emergency Use Authorization of Medical Products and Related Authorities[EB/OL]. [2020-03-01]. https：//www.fda. gov/media/97321/download.

[6] FDA. FD&C Act Chapter V： Drugs and Devices [EB/OL].[2020-03-01]. https：//www.fda.gov/regulatory-information/ federal-food-drug-and-cosmetic-act-fdc-act/fdc-act-chapter-vdrugs-and-devices.

[7] FDA. Summary of Process for EUA Issuance [EB/OL].[2020-03-01]. https：//www.fda.gov/emergency-preparednessand-response/mcm-legal-regulatory-and-policy-framework/ summary-process-eua-issuance.

[8] 董江萍. 美國FDA醫療產品緊急使用授權管理簡介及啟示[J]. 藥物評價研究， 2009， 32（1）： 1-5； 12.

[9] 中華人民共和國國務院. 國務院公布施行《突發公共衛生事件應急條例》 [EB/OL]. [2020-03-01]. http：//www.people. com.cn/GB/historic/0509/6299.html.

[10] 中華人民共和國中央人民政府. 食品藥品監管局發布《藥品特別審批程序》 [EB/OL]. [2020-03-01]. http：//www.gov. cn/jrzg/2005-11/19/content_103512.htm.

[11] 中華人民共和國中央人民政府. 中華人民共和國藥品管理法 [EB/OL]. [2020-03-01]. http：//www.gov.cn/ xinwen/2019-08/26/content_5424780.htm.

[12] 中華人民共和國中央人民政府. 中華人民共和國疫苗管理法 [EB/OL]. [2020-03-01]. http：//www.gov.cn/ xinwen/2019-06/30/content_5404540.htm.