我國高校行政化問題的歷史及現狀分析

宋曉琪

摘 要：我國高校行政化問題主要有兩種表現形式，即外部行政化和內部行政化。外部行政化是對高校和政府的關系而言，內部行政化則是針對大學內部治理結構而言。由于高校行政化問題有著深刻的歷史根源，如傳統“官本位”思想和集權型政府管理體制，因而在探究其形成原因前必須做深入的歷史分析。先要承認行政化在特定的歷史階段有特定的歷史價值，再從外部和內部兩個維度考察高校行政化的具體表現和危害。希望通過這種辯證分析，讓大家對我國高校的行政化問題有全面、客觀的認識。

關鍵詞：高校;行政化;歷史及現狀;問題分析

中圖分類號：G647.2? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2020）02-0184-03

一、核心概念簡釋

簡單來說，行政化傾向是指某些組織、行業、社團等在實際管理工作中表現出越來越濃重的行政色彩，越來越多地受到行政權力束縛的趨勢，這種趨勢使得這些組織、行業、社團等逐漸失去自我，淪為行政權力的傀儡，以至除行政部門和行政工作人員外的其他部門及其工作人員很難有話語權。高校外部行政化可以從高校與政府的關系層面理解，政府部門對高校的行政干預日益強化，大學越來越像專門的行政單位而不是獨立的教學科研機構。高校內部行政化則是針對高校內部治理結構而言，高校內部的所有資源配置一律由行政管理系統控制;同時，高校內部在機構設置上存在著黨政同構，即實行以黨委為核心的行政領導體制，形成“黨指揮行政，行政指揮學術”的管理格局。

二、我國高校行政化問題的歷史分析

（一）我國高校行政化的歷史沿革

中國的大學最早可追溯到上古虞舜時期所設的“庠”，夏朝時有了以“序”為形式的官方學校，西周時已有“太學”一詞，春秋時則有孔子辦學，開啟私學教育，到漢武帝時“太學”正式成為我國古代國立大學，作為全國最高教育機構，隋朝后稱國子監，宋代又盛行起書院。這些“古代高校”為歷朝歷代培養了大批人才，他們中的絕大多數受正統儒家思想影響深刻，積極入世，熱衷仕途，成為中國古代官僚集團的主力軍，并由此在中國人心中形成了根深蒂固的“官本位”意識。

近代以來，經過引進西學、廢除科舉等環節，逐步確立起近代新式教育制度，建立了真正意義上的高等學府，并成為今天中國許多著名大學的前身。不論古代的庠序、太學還是近代的學堂、大學，都很少有像西方著名高校如哈佛、耶魯那樣是由個人或私人團體出資創立的，而大多是在政府的包辦下產生、受國家政權掌控的，即使是古代私人書院，其院長也都是官僚或地主，與封建朝廷有著千絲萬縷的聯系。

新中國成立后，我國學習前蘇聯建立起中央高度集權的計劃經濟體制，并相應形成與之配套的政治和文化管理體制，行政權力由此自然而然地延伸到對大學的管理中。從20世紀50年代到90年代初，我國高校一直受上級行政部門制約，包括教育經費的調撥、招生計劃、專業設置、畢業生分配等方面在內，都要聽從國家教育主管部門的指示，幾乎沒有自主權。國家對高校內部管理體制也是幾經調整，大致經歷如下幾階段：建國初期校長負責制，50到60年代黨委領導下的校務委員會負責制，70年代黨委領導下的校長分工負責制，80年代校長負責制，直到1998年頒布《高等教育法》才明確實行黨委領導下的校長負責制。社會主義市場經濟體制建立后，國家不斷進行政治體制改革并取得顯著成效，但在高校去行政化改革方面卻一直收效甚微，并沒有什么實質性進展，再加上這些年高校擴招，大學和大學生水平越來越良莠不齊，大學內部行政權力越來越凌駕于學術權力，行政化傾向不退反進。

（二）我國高校行政化的歷史價值

我國高校行政化在特定歷史條件下維護了特定歷史時期的國家政權和社會穩定。古代太學、書院、國子監等培養了大批官僚人才，雖然這些人深受儒家思想的影響，唯皇權王命是從，堅決維護封建地主階級統治，但毋庸置疑的是，在中國兩千多年的專制主義中央集權體制下，如果沒有這個龐大的官僚集團支撐，歷朝歷代的政權又怎能得以鞏固呢？

近代中國政權更迭頻繁，社會動蕩不安，每任政權在對大學進行嚴格控制的同時又都借助大學傳播自己的政治思想和主張，一方面使中國近代大學成為各種先進思想匯聚之地，涌現出大量大師級學者如魯迅、胡適、陳寅恪、蔡元培等，一方面也啟蒙了普通民眾，增強了民族凝聚力，一定程度上有利于維護國家和社會穩定。

新中國成立后，在計劃經濟條件下，讓高級干部擔任大學校長，并具有很高的行政級別，這樣就相應使學校的地位隨之提高，從而提升了大學的威望和影響力，體現了國家對高等教育的重視，進而體現出對知識分子的尊重。同時，這對于科研人才，尤其是海外留學歸來的愛國仁人志士也是極大的鼓勵，可以調動他們的積極性，激發他們的創新能力，對建設新中國來說利遠大于弊，在當時的歷史環境下有著充分的合理性和必要性。

因此可以說，我國高校行政化在特定歷史條件下維護了特定歷史時期的國家政權和社會穩定，發揮過積極作用，確有其存在的歷史價值。

三、我國高校行政化問題的現狀分析

（一）我國高校行政化的現實表現

1.外部行政化的表現

第一，各級政府設立大量管理高校的行政機關，一所高校上頭有好幾個部門管著，管招生計劃、管專業設置、管學位授予，還管辦學水平和教學質量等。第二，政府掌握了財政撥款權，也就變相掌握了大學管理權。第三，高校的黨政領導由上級直接任命，享受相應行政級別的待遇，并采用管理國家黨政干部的方法管理這些領導，甚至讓越來越多的地方官員進入高校，許多大學領導的“空降”現象更是屢見不鮮。以上幾點都是我國高校外部行政化的典型表現。

2.內部行政化的表現

首先，管理機構的行政化。高校內部機構設置基本向地方政府看齊，除學校獨有的教務處、學生處、招生就業處等部門外，各色黨政機構應有盡有，一應俱全，且有些高校黨政不分，以黨代政，黨委書記或校長權力過大，導致教授和教職工應有的權力被邊緣化。其次，學術事務的行政化，如科研人才面臨三多——表格多、會議多、科研報銷手續多。開展一個項目，從申報、評審到驗收、考核，要填無數表格，附大量證明材料，還要參加各種觀摩會、評比會、述職會;到經費報銷時手續更是煩瑣，甚至要會看財務報表。最后，資源配置的行政化。官本位和權力本位高于學術本位，行政權力掌握學校資源，搞科研的如果不是領導，別人就不認為你優秀，如果不是領導，在資源分配和敲定發展方向時就缺少話語權、沒有存在感。以上三方面都體現出我國高校在其內部管理中的行政化傾向嚴重。

（二）我國高校行政化問題產生的危害

1.造成大學“千校一面”

高校領導由政府部門直接任命，其選拔、考核、評價等權力都集中在政府手中，因此在辦學過程中基本是唯上是從，嚴格遵照政府部門的文件和指令辦學，缺乏個性和特色，體現不出大學的歷史和文化底蘊，更別提能反映普通教師和學生的意志了。另外，許多院校領導在一個學校干不了幾年就被調去其他學校，或調去政府部門工作，他們往往把高校領導這一崗位當做升官的一個跳板，積極迎合上級以實現更好的仕途發展，而對所在高校沒什么感情，對辦學興趣也不大，不論治校還是治學都是“消極怠工”的態度。

2.官僚化體系扭曲人才價值觀

由于高校領導的直接任命制度，當前我國許多大學領導能力欠缺，不懂學科建設甚至完全是外行。但這些都沒關系，只要當上了各種院長、處長、系主任等，自然就有了課題項目、科研經費等資源，然后把具體事情交給手底下搞學術研究的普通學者去做，最后照樣名利雙收。不明就里的老師們往往認為，在大學里誰“官”大，誰“學術水平”就高，誰就是“學科帶頭人”，這種扭曲的人才價值觀，也在很大程度上導致了我國“高精尖”人才群體的匱乏。

3.破壞學術氛圍喪失大學精神

高校內部行政化傾向導致學術權力日益萎縮，行政部門及其工作人員控制高校內部資源配置，使專心搞學術和科研的教授們與行政領導的矛盾逐漸增多。近年來，更是有越來越多的地方官員到高校“兼職”，要么兼任副校長、副院長，要么掛個某某研究所副所長的名頭，評職稱的時候還要給他評個教授、副教授，危及了我國高等教育的健康發展。在整個大學風氣遭到敗壞后，不少大學生也開始上行下效，變得權力化、庸俗化，他們不再專心學習，反而熱衷于到團委、學生會等處謀得個“一官半職”，此現象更令人擔憂。

四、我國高校去行政化改革的困境

傳統“官本位”思想根深蒂固。我國有著兩千多年的封建歷史，儒家思想從漢武帝罷黜百家，獨尊儒術后就成為封建社會的正統思想。它主張“學而優則仕”，鼓勵讀書人積極入世“修身、齊家、治國、平天下”。兩千年里無數仁人志士孜孜不倦地踐行著孔老夫子的“諄諄教誨”，他們中的絕大多數人熱衷仕途，偶有陶淵明那種歸隱田園的也無非是因仕途不順、壯志難酬而已。試問在“官本位”已經盛行兩千多年后的今天，高校去行政化改革即使取消行政級別容易，但要消除人們意識中根深蒂固的“官本位”思想又談何容易呢？這種思想一日不除，高校去行政化改革之路便一日未竟。

去行政化涉及多方利益調整。高校行政化問題自20世紀90年代就已引起各方關注，何以到今日去行政化改革都未見成效呢？除了有“官本位”思想作祟，最大的困境恐怕就在于這場改革觸及了多方群體的利益。行政化是體制失靈的表現。根據路徑依賴理論，某種體制一旦形成便會不斷自我強化，即使弊大于利也會被既得利益者堅決維護。縱觀古今中外，但凡改革極少有一帆風順的，總會有既得利益者想方設法阻撓改革，高校去行政化也不例外，因此，高校去行政化還需多方博弈，不可能一蹴而就。

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