淺論恩施州鄉村生態振興的法治約束

穆華桂

摘 要：黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略，這一重大決策部署對于全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化國家具有非常重要的意義。實施鄉村生態振興戰略，必須加強制度建設。法治是最成熟最定型的制度形式，在大力加強生態振興的進程中，必須重視法治，以營造好的法治環境推進生態振興。

關鍵詞：恩施州;生態振興;法治約束

中圖分類號：D602? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2020）02-0036-02

鄉村生態振興是一項極其復雜的系統工程，它涵蓋社會生活各個方面。保護鄉村生態環境必須依靠制度。最完善、最定性、最規范、最穩定的制度便是法治，因此，必須加強鄉村生態振興法治建設。

一、生態振興與法治約束

（一）生態振興與法治的契合

生態振興需要法律的規范性提供秩序。在生態振興建設過程中，要保護好生態，就會涉及利益的沖突、資源的配置、糾紛的化解，所有這些都需要最具有規范性的法律提供秩序、保駕護航，達到人與自然的和諧統一。

生態振興需要法律的強制性提供權威。法區別于倫理道德、風俗習慣等其他社會規范，它具有特殊的強制性。在生態振興過程中，必須依靠法治的強制力，對于傷害自然生態的違法、犯罪行為實施強有力的法律制裁。

生態振興需要法律的穩定性提供認同。在生態振興進程中應當加強科學立法，遵循立法程序、立法精神，不能隨意改變，更不能因領導人的更替和他們個人的好惡、看法的改變而隨意改變，不斷增強公眾對于生態振興的法律認同與支持。

（二）恩施州生態振興亟須法治約束

恩施州生態振興條件優良必須倍加珍惜和保護。自然生態條件優良。生態是恩施州的最大優勢，也是恩施州最寶貴的財富。恩施州在國家西部大開發、國家區域協調發展戰略調整和國土主體功能分區中有許多政策優惠以及湖北省確立“鄂西生態文化旅游圈”的戰略構想等有利條件。恩施州基本沒有高消耗、高排放、高污染的工業企業，在生態振興中，改造和轉換的成本較小。

恩施州生態環境脆弱亟需規制保護。恩施州生態環境因資源和構造具有兩面性，一方面，自然稟賦獨特，為生態振興提供了無法復制和替換的優勢條件，另一方面，其特殊的國土地質構造，又造成了生態資源環境的極端脆弱，一旦破壞，很難在短期內得到恢復，甚至永遠無法恢復。

二、恩施州生態法治約束現狀

（一）生態文明建設法治約束逐步增強

政策上，州委、州政府先后下發了《中共恩施州委恩施州人民政府關于加強生態文明建設的實施意見》、《恩施州人民政府“十二五”節能減排實施方案》等一系列政策性文件。法規上，先后頒布實施了《恩施土家族苗族自治州水土保持條例》、《恩施土家族苗族自治州經濟林木管理條例》、《恩施土家族苗族自治州清江保護條例》等自治條例等。執行上，州政府主要領導切實擔起了環境質量改善和主要污染物減排的第一責任，并將環境質量改善、主要污染物減排等作為縣市考核的重要內容。

（二）生態振興法治約束有待強化

1.國家環境立法尚不完備，恩施州無權無力改變

環境權及法律體系不健全。表現在兩方面：一是環境權未被確認。許多國家把環境權作為公民基本權利載入本國憲法，但我國《憲法》未能從公民的角度宣告環境權，還是有些遺憾。二是環境法律體系整體層級不高。比如我國《環境保護法》并非全國人大頒發，和相關單行法如《水法》、《森林法》、《土地管理法》等在一同一個法律層級上，難以起到統帥的作用。

立法缺乏統一性和明確性。比如，在新的《水污染防治法》規定，不按規定在飲用水源保護區設置排污口，不僅要拆除設置，而且還要罰款;但根據《水法》規定，相關行為只要求先拆除并恢復原狀，只有在規定的時間內不拆除時才會罰款。這給涉水法律的實施帶來尷尬和困擾。

法條規定與變化實際不相適應。比如《恩施土家族苗族自治州清江保護條例》規定，排污單位和個體經營者只要在排放標準和排放總量控制指標范圍內，經過審批就可以向清江排放。但現實清江河流的現狀是，如果繼續允許排放，后果將不堪設想。

2.生態執法困難重重，恩施州無法超越其外

環境監管體制不順。恩施州在清江保護問題上，州及縣市都沒有統一的組織協調機構，管理不統一、多頭執法，沒有形成合力。同時，由于環境污染造成的損害往往涉及好幾個區域，這種區域的外部性造成政府相互推卸責任。

環境監管能力不足。環境監管人員及經費不足。以利川市森林公安為例，經費上，財政預算只有地方公安的1/6;人員上，林地面積450萬畝，僅有29名森林民警。有限的警力不僅要辦理數百起行政案件和數十起刑事案件，還要承擔森林防火和林業主管部門安排的其它工作。

3.生態司法功能錯位，恩施州不可能獨善其身

環境糾紛處理與賠償制度不統一。在我國現行的環境法律中，對于涉及環境損害的賠償，《民法總則》則規定為過錯責任，有過錯的前提還會承擔責任，而《環境保護法》和《水污染防治法》規定為無過錯責任，無論有無過錯都要承擔責任。導致同一違法行為可能會有不同的責任認定，給法律的執行和操作帶來困擾。

環境責任追究機制存在弊端。受重經濟輕環保思想影響，將環境犯罪行為當成一般的環境違法行為。我國《刑法》在分則中專設了“破壞環境資源保護罪”，但這個罪的構成要件是公私財產遭受重大損失或人身傷亡，而在實踐中，很多行為比如違法排污行為并沒有造成公私財產的損失很人身傷亡，但環境破壞嚴重，仍無法依據《刑法》追責。行政干預和地方保護主義嚴重?，F行體制下法院的經費、人事等重要事項受制于地方黨委、政府，行政干預和地方保護主義的行為使審判人員難以獨立辦案。

4.生態守法意識淡薄，教育塑造任重道遠

政府在決策上，明知道生態脆弱，但仍毫無顧忌地上項目;在具體執行上，抓經濟手段完備、效果明顯，抓生態辦法不多、收效甚微。監管上，沒能做到多管齊下。企業由于產業端位低，高投入、高消耗、高污染、成為一種無奈;且不經處理排放若不受懲處，企業當然為之。公民生態意識還停留在不觸犯國家強制性法律規定的層面上，沒有養成自覺的生態文明觀。

三、強化恩施州生態振興的法治約束

（一）樹立生態法治理念

要樹立生態法治理念。理念是行動的先導。要明確綠色生態是恩施州最大的財富，在鄉村振興中，要認識到生態振興在五個振興中的地位和作用，正確認識生態環保與經濟發展的關系，把生態法治理念融入血液、深入骨髓，成為一種高度的行為和道德自覺。

（二）構建環境法律體系

良法是前提。針對我國環境法律體系不完備、內容滯后、缺乏操作性和實踐性等問題，要充分運用民族區域自治的優勢，盡力完善生態環境法規。

將生態振興理念在有關刑法、民法、行政等相關法律法規中予以體現，在恩施州促進相關法律生態化。實施中納入“破壞生態罪”概念，嚴格保護鄉村生態環境，并為推進國家刑法在生態環保領域的進一步完善作一些構建型的探索和貢獻。

依據“生態立州”戰略定位，在區域范圍內賦予《環境保護法》“母法”效力。在實施中將污染防治與自然生態保護并重，保證區域內生態保護和污染防治治理并行不悖。

確立公民的環境權。完善生態環境方面的制度，如環境狀況公示制度、環境評價制度、企業排污公示考核制度等，確保公民和相關媒體在生態環境方面的知情權和監督權。

健全環境保護標準體系。針對恩施州特殊的環境特性制定相應的規范和體系，如就土壤污染、遺傳資源、化學物質污染、生物安全、生態保護、環境技術規范和標準體系、環境損害賠償和環境監測等方面的法律法規制定實施細則。

制定和完善本區域生態環境法規。根據《立法法》和《民族區域自治法》，恩施州有地方立法權和自治立法權，因此要用好用活用足這兩項立法權，制定和修改相關條例。比如《恩施州森林保護條例》、《恩施州建設項目生態環境決策及責任追究辦法》、《恩施州生態環境狀況定期公示制度》、《恩施州領導干部生態環境述職制度》、《恩施州生態環境考核評價體系》等等。

（三）構建生態振興評價指標體系

構建一套評價指標體系，經人民代表大會通過，以引導和約束政績考核、公眾評判、輿論宣傳等;社會經濟發展指標（農民年均純收入，城鎮單位GDP能耗、水耗，人口自然增長率，村鎮飲用水衛生合格率，環保投資占GDP比例）;區域生態環境保護指標（退化土地治理率、受保護地區面積、礦山地復墾率）;農村環境保護指標（秸桿綜合利用率、畜禽糞便處理率、化肥施用強度、農林病蟲害綜合防治率、農用薄膜回收率、沼氣普及率）;城鎮環境保護指標（城鎮大氣水體噪聲環境質量、城鎮固體廢物處理率、城鎮人均公共綠地面積）;森林生態效益指標（森林覆蓋率、森林生態價值及測算標準、利用森林生態價值爭取的生態補償）;其它指標（城鎮生活清潔能源、城鎮污水處理率、旅游環境達標率）。

（四）加大執法能力建設

加大環境執法力度和環境處罰力度。深入開展整治違法排污生產經營企業、保障群眾健康專項行動，加強部門之間的協調配合，形成合力，完善聯合執法機制，讓跨區域、跨類別違法行為沒有可乘之機。在執法監督上下工夫，加強執法責任、執法監督，公權力合理配置建設。

（五）完善環境司法制度

對環境損害賠償實行綜合治理。政府部門負責人要樹立正確的政績觀，不能為了經濟發展對司法審判態度曖昧。要建立環境糾紛行政處理制度，在環保行政主管部門里設立專門的獨立的處理環境賠償糾紛機構，以非訴訟渠道高效率解決環境糾紛問題。要從制度上保障社會公眾對環境的知情權和監督權，公開公示監督的渠道和方式，形成行政監督、公眾監督等全方位的監督格局。

參考文獻：

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