國家管網公司成立對中國天然氣市場競爭格局的影響

陳 蕊 孫文宇 吳珉頡

中國石油經濟技術研究院

0 引言

2019年12月9日，國家石油天然氣管網集團有限公司（以下簡稱國家管網公司）正式掛牌成立，我國深化油氣體制改革的重大舉措終于落地[1]。這標志著我國天然氣產、運、銷一體化市場運行模式將向產、運、銷分離轉變；同時，隨著我國天然氣市場化進程的推進，上、中、下游天然氣市場格局必將重塑。筆者在深入調查我國天然氣市場競爭格局現狀的基礎上，結合相關市場數據與國家政策改革方向，分析和預測了國家管網公司成立后中國天然氣市場競爭形勢與貿易格局將發生的變化，并提出了有針對性的建議。

1 我國天然氣市場競爭格局現狀

我國天然氣產業正處于市場化改革的初期階段，由于天然氣上游生產與中游長輸管道存在較高的進入壁壘，目前主要以“三桶油”（中石油、中石化、中海油）為主。產業鏈下游主要由批發商與零售商組成，批發商也以“三桶油”為主體。零售領域經過國家的多次改革，目前市場化程度較高，共有3 000多家經營企業。未來，隨著油氣體制改革的進一步推進，我國天然氣市場的競爭將加劇，并逐步走向市場化[2]。

1.1 上游天然氣市場現狀及競爭形勢

1.1.1 天然氣上游改革持續推進，推動上游向多元化發展

近年來，我國在天然氣上游勘探開發領域出臺了一系列的政策和措施以推進天然氣上游市場改革，越來越多的社會資本加入天然氣勘探開發領域，在非常規資源領域取得了較大進步。2011年，國土資源部舉辦了首輪頁巖氣區塊探礦權項目招標，打開了民營資本進入上游的大門。隨后，國家又實施了政策鼓勵、舉辦第二輪頁巖氣區塊探礦權項目招標等措施，民營資本開始批量進入產業鏈上游，逐步形成以大型國有油氣公司為主導、多種經濟成分共同參與的勘查開采體系[3-4]。2019年，國家進一步加強上游天然氣市場化改革進程，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》、中央政府出臺《中共中央國務院關于營造更好發展環境支持民營企業改革發展的意見》，都旨在推進礦業權競爭性出讓、支持民企全面進入油氣市場，進一步促進天然氣市場主體多元化。此外，國家發展和改革委員會（以下簡稱發改委）、商務部發布《外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2019年版）》，取消了石油天然氣勘探開發限于合資、合作限制。這意味著，我國石油天然氣上游勘探開發將向外資敞開大門（圖1）。我國天然氣上游勘探開發領域市場化改革歷程如圖1所示。

1.1.2 天然氣上游生產格局依然以“三桶油”為主，中石油占主導

目前，我國天然氣上游生產仍以“三桶油”為主。天然氣上游勘探開發領域屬于高投資、高技術、高風險行業，“三桶油”在油氣勘探領域投入了大量的人力和物力，經過長期的發展，才獲得目前的成就，其他企業短期內難以大量進入上游領域。 “三桶油”2019年天然氣產量占比見圖2。

圖1 我國天然氣勘探開發領域市場化改革歷程圖

圖2 “三桶油”2019年天然氣產量占比圖

圖3 “三桶油”2019年進口LNG量占比圖

中石油是我國最大的天然氣生產商，其油氣田主要分布在東北、西北和西部地區，如大慶、遼河、新疆、長慶、塔里木、四川等多個大型油氣區。2019年，中石油天然氣產量1 188×108m3，同比增加8.6%，約占全國天然氣產量總額的68%，位居全國第一。中石化的油氣勘探開發區塊位于我國東部、西部和南部地區，其主要天然氣田包括普光氣田、大牛地氣田、元壩氣田和川西地區的氣田等。2019年，中石化天然氣產量296×108m3，同比增加7.2%，約占全國天然氣產量總額的17%。中海油是我國海上主要油氣生產商，公司最主要的天然氣產區是南海東部和南海西部海域。2019年，中海油天然氣產量168×108m3，同比增加8.9%，約占全國天然氣產量總額的10%。其他企業天然氣產量相對較少，2019年，延長石油天然氣產量48×108m3；慶華集團、大唐集團、內蒙匯能、浙能集團等企業的煤制氣產量共約35×108m3；此外，還有山西晉煤集團、河南省煤層氣開發利用有限公司等省管能源企業開采的少量煤層氣。

1.1.3 進口LNG由“三桶油”主導，其他企業進口量快速增長

2006年我國開始進口LNG，2010年開始進口管道天然氣。隨著我國天然氣消費的快速增長，天然氣進口量迅速攀升。2017年，我國LNG進口量首次超過管道氣進口量，同時成為世界第二大天然氣進口國和第二大LNG進口國。隨著2019年12月中俄東線投產，我國西北、西南、海上、東北四大天然氣進口通道正式建成。目前，我國LNG進口企業主要以“三桶油”為主（圖3）。2019年，中海油進口LNG最多，達387×108m3，同比增長3.1%，約占全國LNG進口總量的45%；中石化進口LNG達219×108m3，同比增長66.7%，約占全國LNG進口總量的25%；中石油進口LNG 213×108m3，同比增長3.9%，約占全國LNG進口總量的25%。

除“三桶油”以外，民營企業也積極開展LNG業務。受國際LNG價格下降、國內天然氣基礎設施開放、國內天然氣消費量快速增長等影響，新奧能源、北京燃氣等天然氣下游企業積極延伸業務鏈，參與LNG進口業務（表1）。如新奧能源簽署3個LNG進口合同，為期5～10年，總供應量約150×104t/a。北京燃氣獲取俄羅斯石油公司下屬公司某油氣田股權，拓展上游業務。此外，北京燃氣計劃在天津南港建設LNG接收站，可實現10×108m3天然氣應急儲備能力、5000×104m3/d氣化及外輸能力[5]。2019年，新奧能源、九豐集團、廣匯能源、深圳燃氣等企業進口LNG 48×108m3，同比大幅度增長86.9%，占全國進口總量的6%。

截至2019年底，隨著深圳燃氣LNG接收站投產，我國LNG接收站建成數量達到22座，總接卸能力達7 615×104t/a。其中，中海油LNG接收能力3 690×104t/a，占全國總能力的48%；中石油1 930×104t/a，占比25%；中石化1 200×104t/a，占比16%；新奧能源、九豐集團、廣匯能源等其他企業接收能力795×104t/a，占比10%（圖4），而2018年這些企業的總接收能力占比還不足8%。

隨著國內天然氣需求量的增長，我國LNG接收站的接收能力仍有待提高。近年來，受“煤改氣”工程推進與生態環境保護力度加大等因素影響，我國天然氣需求量快速增長。由于上游勘探開發生產周期較長，短期內LNG進口量高速攀升，這導致LNG接收站利用率常年偏高，在冬季用氣高峰期部分接收站甚至出現超負荷運轉的情況。2019年，全國LNG接收站利用率達到83%的歷史高位（圖5），而同期日韓等亞洲國家LNG接收站利用率不到60%。未來，我國LNG接收站的接收能力有待進一步加強。

1.2 中游形成以“三桶油”為主的長輸管網和省管網公司并存的格局

1.2.1 管網向第三方公平開放穩步推進

2014年起，國家就開始著手中游改革，國家能源局發布《油氣管網設施公平開放監管辦法（試行）》[6]，發改委印發《天然氣基礎設施建設與運營管理辦法》，提出對天然氣基礎設施的運營業務實行獨立核算，向第三方公平開放[7]。隨后，國家又出臺多項政策，加強長輸管道、跨省管網、區域管網的管輸配氣費，為下一步管網公司成立打下基礎[8]。2018年中海油通過上海石油天然氣交易中心積極開展LNG接收站窗口期交易，首期試點由振華石油和勝通能源聯合通過公開競價購得。此外，隨著管網等基礎設施向第三方公平開放的穩步推進，我國持續推動管網互聯互通，為形成“全國一張網”高效資源配置打下基礎[9]。我國天然氣中游市場化改革歷程如圖6所示。

表1 我國相關下游企業參與LNG進口業務情況統計表

圖4 相關公司2019年LNG接收能力占比圖

圖5 全國LNG接收站2017—2019年利用率圖

1.2.2 長輸管網運營以“三桶油”為主，中石油占比高達76%

國家管網公司成立前，國內天然氣管網主要由“三桶油”運營。目前，中石油運營西氣東輸管道系統、陜京管道系統、澀寧蘭、長吉線等長輸管道，總里程約5.43×104km，約占全國天然氣長輸管道的71%[10]，基本覆蓋了全國除西藏自治區、海南省外的大部分省市。中石化天然氣管道主要集中于東部地區，包括“川氣東送”、榆濟輸氣管道、山東管網和珠海橫濱輸氣管道4條天然氣管道，總長度為4 546 km，約占全國天然氣長輸管道的6%，管網覆蓋面積較有限。中海油管道資產較少，共8個長輸管線項目，支干線管道總長4 163 km，約占全國天然氣長輸管道的5%，主要分布在廣東、福建、海南、浙江、山東5個省。此外，內蒙古西部天然氣股份有限公司、大唐集團、張家口應張天然氣等公司運營少量長輸管道，包括長呼線、長呼復線、阜沈線（阜新—沈陽）、應張天然氣管道等。

圖6 我國天然氣中游市場化改革歷程圖

1.2.3 全國大部分地區已形成省管網

省級管網公司是地方國有企業代表地方政府控股的省級管道投資、建設、運營公司。初步統計，全國有21個省份組建了30多家省級天然氣管網公司，主要職責為統一規劃、建設及運營管理省內天然氣管網及其他天然氣相關業務等[11]。這些省級管網公司中，如果按照“上游供氣商能否與下游用戶直接交易”以及“區域管網建設運營是否為特許經營”的區別來劃分，省級管網公司具體運營模式可大致歸納為以浙江為代表的“統購統銷”模式、以廣東為代表的“允許代輸”模式和以江蘇為代表的“開放型”模式。目前，省管網公司把握著省內天然氣管網的命脈，其運營模式、管輸費率多對各省天然氣市場發展有著重大影響。

1.3 下游市場競爭形勢

1.3.1 市場化改革快速推進，并已形成多元化格局

自2002年國家公用事業投融資體制改革以來，政府出臺了《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》《鼓勵非公有制經濟發展的若干意見》《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》等一系列政策，加快推進市政公用行業市場化進程，鼓勵社會資金、外國資本采取獨資、合資、合作等多種形式，參與市政公用設施的建設，引入競爭機制，建立政府特許經營制度（圖7）。同時，由于產業改革較早、下游領域進入壁壘較低，一些外資、港資、民營資本以及石油石化巨頭競相涌入，如中華煤氣、新奧能源、中國燃氣、百江燃氣、華潤燃氣等，我國逐漸形成中央企業、地方國企、外資港資企業和民營企業為主體的多元化市場競爭格局。

圖7 我國天然氣下游市場化改革歷程圖

1.3.2 下游市場競爭激烈，行業集中度逐漸提高

近幾年，在城鎮化率提升和煤改氣政策的影響下，我國天然氣下游領域高速發展，中華煤氣、新奧能源、中國燃氣、華潤燃氣等公司大力開拓市場范圍，積極開展并購，市場競合加劇。雖然我國城市燃氣企業數量眾多，但隨著城市燃氣企業間的競爭與合并，行業集中度逐漸提高。目前，我國有城市燃氣企業3 000多家，年銷售量超過1×108m3的企業不足10%。其中，五大全國性城市燃氣企業（昆侖能源、新奧能源、華潤燃氣、中國燃氣和港華燃氣）2018年占市場份額的70%（圖8），較2017年提高5個百分點。大型城市燃氣公司業務覆蓋范圍較廣。1.3.3 政府監管趨嚴，城市燃氣行業利潤率大幅縮窄

圖8 中國主要城市燃氣公司2018年市場份額圖

近幾年，政府先后發布《中共中央國務院關于推進價格機制改革的若干意見》《發展改革委關于全面深化價格機制改革的意見》《關于加強配氣價格監管的指導意見》《關于規范城鎮燃氣工程安裝收費的指導意見》等政策，加強對城市燃氣相關業務的監管，明確區域管網收益率不超過7%、城鎮燃氣工程安裝費的利潤率不得超過10%[12]。而天然氣接駁業務是城市燃氣企業的重要收入來源，占絕大部分企業收入比例的10%以上。預計新政策將壓低城市燃氣企業的利潤率，城燃企業或將降低項目開發量，轉而通過收購等方式擴大業務范圍[13]。

2 國家管網公司成立后我國天然氣市場競爭形勢變化

隨著國家管網公司成立，天然氣管網獨立運營，我國將逐漸實現天然氣產業的產、運、銷分離，打通上游直銷通道，下游委托運輸的通道，向上游油氣資源多主體多渠道供應、中間統一管網高效集輸、下游銷售市場充分競爭的“X＋1＋N＋X”油氣市場體系轉變。

2.1 上游政策性壁壘被打破，市場競爭將逐漸形成

2019年12 月，國家自然資源部發布《關于推進礦產資源管理改革若干事項的意見》，意味著其他企業進入天然氣上游勘探開發領域的政策性壁壘已基本掃除，未來上游領域的參與主體將向多元化發展[14-15]。

管網公司成立后，將為新天然氣生產商打通資源運輸通道，但考慮到上游運行高風險、高投入、技術密集的特點，從中長期看，開放會導致競爭程度的上升，迫使企業提升勘探開發能力，增加產出。進口方面，管網公司成立的影響將更為顯著，預計會有更多的企業到國際LNG市場進行采購，如城市燃氣公司、電力企業、金融機構等“三桶油”以外的企業，從自主進口逐漸擴展到在海外獲取勘探開發區塊、成立貿易公司等，加快進口業務布局，延伸產業鏈，加速上游市場形成國企、民企、外企三方多元化競爭新格局。

2.2 中游將形成國家管網公司與省管網并存格局

在中游環節多年改革的基礎上，國家管網公司成立后，中游長輸管網將形成“全國一張網”，由國家管網公司統一運營。然而，目前省管網與國家管網公司之間的關系尚未明確，且省管網公司在一定程度上掌握著省內天然氣管網的命脈，地方政府、城市燃氣公司、金融機構都對省管網公司充滿興趣。預計未來的一段時間內或將出現各路資金涌入省管網公司的局面，形成國家管網公司與區域管網公司并存的中游市場格局。例如，黑龍江省利用市場化公開競爭方式引入戰略合作者，共建省管網公司，北京燃氣、中國燃氣、新奧能源、陜西燃氣成功中標入股，辰能集團成為省屬國有企業股東。

2.3 下游市場競爭將進一步加劇

2019年6 月，發改委發布《外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2019年版）》免去了“城市人口50萬以上的城市燃氣的建設、經營須由中方控股”，對外資徹底開放天然氣城市燃氣投資，城市燃氣行業實現全面放開。外資企業將加速探路我國市場，通過獨資、參股、合作等方式發展城市燃氣業務。2019年11月，申能集團和道達爾公司簽署框架合作協議，將成立合資公司，共同開發長江三角洲地區市場。

此外，上游企業積極發展終端城市燃氣業務，延長石油和陜西燃氣重組，開拓終端市場；中石化成立長城燃氣，進入城市燃氣領域。城市燃氣公司業務多元化發展，向上游延伸，開展LNG貿易、煤層氣勘探開發等；發展綜合能源服務，布局發電、新能源業務。未來城市燃氣領域市場競爭將加劇。

3 國家管網公司成立后國內天然氣市場貿易格局變化

3.1 進口主體多元化，或將形成多頭對外，沖擊國際LNG市場

目前，我國天然氣進口以“三桶油”為主，其他企業進口量逐漸提升。尤其是2014年國家出臺《油氣管網設施公平開放監管辦法》等政策以來，推進了我國油氣管網公平開放，極大地促進了我國大型城市燃氣公司嘗試資源進口業務。廣匯能源、新奧能源、深圳燃氣等均已開展國際上游收購、天然氣進口等業務，北京燃氣、新天能源等企業也積極規劃、布局LNG接收站項目，華電集團、保利協鑫等電力企業也嘗試開展LNG進口、國際LNG貿易等業務。2019年，民企和非油企業的天然氣進口量占我國天然氣進口總量的4%。從LNG接收站接收能力看，截至2019年底，新奧能源、九豐集團、申能集團、廣匯能源、深圳燃氣等“三桶油”以外LNG接收站運營商的接收能力已較上年提升了2.8%。

近幾年，國家出臺《關于加快儲氣設施建設和完善儲氣調峰輔助服務市場機制的意見》《全國沿海與內河LNG碼頭布局方案（2035年）》（征求意見稿）等政策，鼓勵多元主體參與建設LNG接收站等基礎設施，并規劃到2035年全國建成LNG接收站超過40座，年接收能力約2.5×108t。同時，2020年，隨著國家管網公司正式完成資產劃轉，開展實際運營，資源運輸通道被完全打通，預計未來將有更多的大型終端企業、貿易商、非油企業嘗試開展天然氣進口業務，我國天然氣進口主體將日趨多元化。

此外，值得關注的是，當前東北亞LNG現貨價格處于相對低位，2019年東北亞現貨均價僅5.96美元/MMBtu（約1.45元/m3），年內最低一度跌至4美元/MMBtu（0.98元/m3）[16]。東北亞LNG現貨價格已低于我國長約天然氣進口價格。因此，一些企業計劃到國外購買價格水平較低的LNG，而國際LNG價格之所以低，與國內產量增加和過去簽訂的長約購氣協議（以下簡稱長協）進口供應較充足有直接關系；反過來，如果不考慮國內供應充足這個前提條件，眾多企業都到國際市場采購，那么2020年的國際低價格就極有可能變為高價格。因此，從過去幾家企業進口的格局迅速轉向多頭對外的格局，將會對LNG市場秩序會產生比較大的沖擊，其風險需要認真加以評估。

3.2 已簽天然氣進口資源受到沖擊，短期內市場供應秩序或將持續混亂

隨著進口主體的增多，天然氣自主進口量將持續提升。從采購方式來看，大部分進口中間商在國際市場上暫時不會簽署長協。目前，國內進口LNG、進口管道氣和國產氣構成國內總的供應量。如果市場繼續快速增長，出現供給不能滿足需求的情況，各類進口企業就有更強的動力直接從國際市場進口LNG，造成國內的結構性供給過剩。同時，相對當前現貨價格，已簽署的進口長協LNG和管道氣價格偏高，或將面臨已簽長協無法消納的窘境。導致這種狀態的主要原因如下：①國際LNG低價格的時點狀態和長協長期狀態的比較。②現貨市場的靈活性、時變性與長協的低彈性之間的比較，新進入企業將采取“自主進口低價資源，賺取國內外價差；國際LNG高價時，轉向購買國內原有的氣源”的策略。這或將出現淡季或低價期自主進口量激增、冬季或高價期轉而從“三桶油”購買資源的現象，將極大地增加大型供應商資源的統籌配置和調峰難度，造成生產運營壓力。部分中間商甚至只利用當前低價現貨投機，一旦現貨價格高企，就會撤離市場，造成市場紊亂。從長期來看，目前國內外LNG價差的狀態并不具有可持續性，而企業的這種權責不對稱策略性選擇卻在短期內對國內市場秩序造成很大的沖擊。

4 相關建議

4.1 國家加強對相關環節的監管

隨著國家管網公司的成立，將形成新的市場壟斷，新供應商和貿易商增加將帶動市場競爭加劇，同時管輸與銷售業務也將由“三桶油”內部協調變為公司間對接。此外，省管網公司獨立于國家管網之外，把握著省內資源運輸的命脈，或將吸引更多資本主體。建議國家出臺具體政策措施，加強對天然氣產、運、銷三個環節的監管，使市場行為更加規范化；加強對區域管網的監管，降低中間環節成本，使改革紅利釋放至終端用戶。

4.2 國家短期內明確多頭進口規則，確保資源穩定供應

隨著自主進口機遇的增多，投資、投機商都會出現，我國或將形成多頭進口格局，擾亂市場秩序、抬高國際進口價格。同時，考慮到冬季LNG供應偏緊、價格相對較高，調峰壓力大。因此，國家應明確多頭進口規則，防止進口商投機，穩定供應秩序；明確過渡期，疏導已簽的相對高價的長協進口LNG。建議參照韓國的做法，企業到海外進口天然氣，要自己承擔責任，如果出現投機行為就要給予40%的稅費懲罰，同時，對于終端用戶進口施加一個必須自用的約束，以避免出現終端用戶轉化成中間貿易商的現象，遏制層層倒手與加價。

4.3 國家落實天然氣門站價格動態調整機制，完善上下游疏導機制

目前，“三桶油”進口資源虧損嚴重，尤其是進口長協LNG。管網公司獨立后，管輸費剝離，將使“三桶油”經營壓力進一步加大。同時，隨著自主進口量的增加，“三桶油”已簽長協資源或將受到沖擊，天然氣業務難以實現可持續發展。同時，我國天然氣價格改革已明確全面放開天然氣氣源和銷售價格，政府只監管具有自然壟斷屬性的管網輸配價格，即“管住中間、放開兩頭”[17]。建議國家完善國內天然氣價格機制，疏導資源成本，加快天然氣門站價格市場化進程，明確門站價格聯動周期，完善上下游價格聯動機制。同時，充分發揮交易中心作用，推動線上交易發展，促進天然氣價格市場化進程。

4.4 國家進一步規范供氣、用氣合同，鼓勵簽署長期購銷協議

目前，我國供氣商與下游用戶之間簽訂的供氣、用氣合同以短期為主。建議參考韓國及歐美做法，鼓勵供用氣雙方簽署中長期供氣協議，即利于供應商掌握市場需求，保障安全供應，又利于供應商統籌資源，把握低價資源進口時機，降低進口成本。