地方國有融資平臺公司債務風險控制及轉型發展思考

李艷

摘要：在當前國家防范地方債務風險，降低國企杠桿，促進國企轉型發展的宏觀環境下，國有融資平臺類企業必須加強防范財務風險、加快業務轉型。本文提出國有融資平臺類企業應多舉措疏導資金壓力及債務風險，建立現代化企業管理制度、實現政企分離、發展主業、加快經營轉型，堅持走可持續發展的道路。

關鍵詞：國有融資平臺公司;債務風險控制;經營轉型

地方國有融資平臺作為地方基礎設施建設主體，在推進我國的城鎮化發展，完善基礎設施配套建設中，發揮了不可磨滅的作用與貢獻。然而，在我國經濟步入新常態，經濟增長方式正由高速增長向高質量轉變，地方國有融資平臺助力地方經濟發展的過程中亦積累了一系列問題，比如政績觀扭曲、債務風險集中，缺乏現代化企業治理方式等問題。單純依賴過去的融資、建設傳統手段已經不適應新時代的經濟發展要求，這就需要深入研究地方國有融資平臺公司在債務風險控制、企業資產質量、經營能力提升，加快經營轉型等方面的思考。

一、地方國有融資平臺類企業的職能及債務風險的形成

地方有融資平臺類企業多以集團公司形式組建，多承擔當地國有領域的商業性資產管理及投資、公益性項目代建及籌融資等職能。主要從事城市基礎設施建設、土地整理、國有資產資本管理運營、城市功能配套資源運營（公交、水務等）、對外投資、房地產開發、籌資融資等業務，在當地經濟發展中發揮著引領作用。近幾年，隨著城鎮化進程的加快，城市基礎設施建設投資力度加大，地方經濟及相關產業得到發展。但是，由于地方財力有限，地方公益性項目建設資金缺口不能按期納入預算支付，導致平臺公司建設資金融資需求規模不斷擴大。同時，由于地方國企自身的資產資源優勢，企業資信狀況及政府的信用背書，金融機構在風險控制方面更側重于支持國有背景的企業，融資平臺公司近幾年的有息債務迅速上升，積累了一定的財務風險。

二、防控債務風險的一系列金融政策

融資平臺獲取的貸款資金，主要用于公益性基礎設施項目的建設。從償債主體責任來看，屬于企業自身的債務;但因為資金主要用于公益性項目代建，企業將來需從政府支付的代建公益性項目的回購資金中安排償還，且金融機構一般都取得了政府信用背書函件，融資平臺債務和政府債務處于邊界不清、償還主體不明的狀態。

2014年度，財政部組織了全面的地方政府債務清理，將國有融資平臺公司的公益性項目貸款作為政府負有償還責任或擔保責任的債務進入了地方政府債務系統。進入地方政府債務系統內存量債務，通過近幾年發行的地方政府債券進行置換，逐步起到成本降低及延期償還的緩解效果。雖然明確自2015年1月1日起地方平臺企業的債務都不能作為地方政府債務，但以政府信用作為融資變相擔?；虺兄Z仍作為各大金融機構與平臺企業及政府間的潛在操作。

為了加強債務風險管理，近幾年，各類關于控制政府債務的文件陸續出臺?！缎骂A算法》明確各級政府單位不得違規舉借債務或者為他人債務提供擔保;國發（2014）43號文明確要堅決防止金融風險，加強地方政府性債務管理，文件明確了政府和企業要分清主體責任，政府債務不得通過企業舉借，企業債務不得推給政府償還;明確了政府舉借債務的規范途徑只能通過政府債券方式。財預（2017）50號文、財預（2017）87號文的出臺，都明確對地方政府債務要實行限額管理，取消了地方融資平臺公司的政府融資職能，對國有地方融資平臺的債務與地方政府債務要嚴格隔離，厘清償還主體責任;政府不得通過企業變相舉債，不得為企業融資提供擔保;支持PPP、政府購買服務等措施融資;政府購買服務，要結合當地財力先將購買服務的支出列入年度財政預算及中期財政規劃。

三、如何有效防范地方國有融資平臺公司債務風險

（一）建立科學的現代化公司治理體系

隨著國家防范重大金融風險，整頓、清理并防范地方政府隱性債務的步伐推進，地方政府融資平臺公司職能將被逐漸弱化，地方國有融資平臺公司“舉新債、還舊債”的發展模式將不可持續，應逐步轉型為經營性國有企業，實行科學的現代化公司治理體系，提升經營管理水平，促進企業向市場化經營轉型。

（二）統一思想，克服錯誤的政績觀

地方國有融資平臺公司，要克服用過去的依賴無序舉債融資來維持企業發展的思想;要堅持“誰舉債、誰償還”的原則;要革除依賴政府的思想;要建立嚴格的負債約束，設定合理的資產負債率預警線，用制度來約束管理者激進行為。

（三）多措并舉，有效疏導平臺公司資金壓力及債務風險

在國家出臺防風險政策的同時，也注重了“疏堵結合”的政策，針對不同的項目或投資的性質，進行了分類管理，以達到有效引導，分流風險。

1.存量債務及未完工公益性基礎設施項目相關債務

對于存量的進入地方政府債務管理系統的貸款，允許政府以發行政府債券的形式對存量債務進行置換，通過幾年的置換，原高成本的銀行貸款得到了有效置換，降低了融資成本。對于存量的公益性項目建設資金保障，政府與企業要建立良性的結算機制，政府將基礎設施建設納入財政預算及中期規劃，及時與企業進行結算。政府不能違規出具擔保函等，避免政企雙方陷入權責不明的債務風險。

2.棚改項目、易地扶貧搬遷項目形成的債務，以政府購買服務納入財政預算及中期規劃

國家鼓勵的城市棚戶區改造項目、易地扶貧搬遷項目在金融機構仍然能獲得相應貸款支持，但要求項目必須是納入國家或省級相關部門的棚改項目及易地扶貧項目計劃。政府購買服務項目，要求地方財政要納入年度預算及中期財政規劃，要先有預算再有項目安排，承接企業可以用政府購買服務的未來應收作為質押，向金融機構申請貸款融資。

3.經營性項目融資以企業自身經營收益作為償債保障

地方國企業經營性項目傳統業務主要涉及城市公交、水務、房地產開發經營等各種經營性業務。該類業務有的涉及民生等重要領域，具有一定的相對壟斷性。這些經營性項目的業務及資金流都有一定的保障，加之國企背景，在有外部融資需求時，一般都能獲得金融機構的融資支持，該經營性項目的收益可作為償還債務的保障。

4.符合條件的公共基礎設施建設鼓勵社會資本參與投資

為控制債權融資比率，降低杠桿水平，對于公共配套設施建設，改變過去由地方國企作為項目業主、負責項目建設與融資的模式，鼓勵政府與社會資本股權合作的模式，即PPP模式，成立新的項目公司，以項目公司為業主負責建設、融資與運營。PPP項目的融資，可以以新的項目公司為貸款主體，以項目未來的收益及政府付費作為保障，取得金融機構的融資支持。國家發改委同時也出臺了鼓勵行合條件的企業發行PPP項目專項債。

5.土地儲備相關支出采取發行土地儲備專項債

土地儲備方面的征地拆遷及土地整理業務，需要的資金量大，今后的資金來源方式將從政府發行的土地儲備專項債中安排。

6.地方重大基建項目，以政府專項債券方式落實資金

對于國家重點支持的領域，比如交通基礎設施、能源、農林水利、生態環保、社會事業、物流基礎設施、市政建設項目，地方政府可在國家支持的具體項目范圍內，積極向上級政府申報發行地方政府專項債券資金，不足部分地方政府予以配套投入。

四、地方國有融資平臺公司轉型發展的建議

在當前防風險的金融環境下，一系列“防風險，重監管，降杠桿”的政策出臺，促進國有融資平臺必須加強債務風險管理，逐漸弱化并剝離政府融資職能，向經營性業務轉型。那么，平臺公司如何加快經營轉型，成為我們當前必須面對并探究的問題。

平臺公司的轉型發展，必須依賴于地方政府的支持，同時企業也要提高自身經營管理能力。

（一）地方政府層面

1.加強和深化投融資體制和機制改革

建立穩健、可持續的企業管理機制投融資體制，才能讓地方國有融資平臺公司走得更穩更長遠。堅持黨的領導原則下，對地方國有融資平臺公司的經營，要實行有效的政企分離管理機制，企業經營的事，讓企業用市場化的手段去決策。

2.適當放開國有企業經營管理權限，由管事管資產向管資本轉變

地方政府要結合中央及國資委相關管理方式改革，結合實際積極推進本地區國有資本授權經營體制改革，制定授權放權清單位，賦予企業更多自主權，科學管理好國有資本，由過去的管事管資產向管資本轉變。

3.整合資源，發揮整體優勢

各級地方政府要抓住國家規范平臺公司的契機，將分散在不同平臺公司的優質資源加以整合，提高資源配置效率，發揮資源協同效應;合理調整資源結構，優化各類資源組合，可嘗試將公益性與商業性職能分離，實施分類管理;要發展多元化的業務板塊，增強抗風險能力。

4.要根據項目投資特點，建立有序投入機制

對于公益性的追求社會效益的項目，由政府財政預算投入;對于經營性的有收益來源的項目，采取市場化運作，允許社會資本進入，政府行使特許經營監管和行業監督職能。

5.建立償債基金制度

地方政府應建立完備的債務風險防控機制和償債基金制度，對平臺公司起到風險預警和控制作用，同時也在平臺公司和地方政府之間設立一道債務風險防火墻。

（二）公司層面

1.實現所有權與經營權分離，建立科學的現代企業制度

平臺公司要遵循“產權明晰、權責明確、政企分開、管理科學”的原則，厘清與政府間的權責界限，強化企業信用，弱化政府信用。要朝著市場化、規范化、科學化的方向，建立企業的一般市場法人主體地位。按照現代企業制度的要求，完善法人治理結構，規范公司治理，加強股東會、董事會、監事會制度建設，形成科學、民主的決策機制與經營者考核機制。

2.理清架構，盤活資產，主動防范風險求發展

地方國有融資平臺公司比較容易存在集團內公司層級多、子公司業務及職能重合，機構臃腫等問題。要取得轉型發展實效，要加強集團內企業產業布局、業務分類、公司架構等的頂層設計，要瘦身健體，剝離風險資產，盤活低效資產及投資，變資產為資金，主動防范風險，促進公司實現業務轉型。

3.走向市場，突出主業，形成核心競爭力

走向市場，參與市場競爭是平臺公司轉型的必由之路，要摒棄依賴政府的思想，用市場化的思維建立全新的經營和管控模式，增強自身造血功能，形成自身核心競爭力。要根據自身資產特點，突出主業，做強主業，在實踐中走出一條可持續發展之路。

4.建立多渠道經營性融資方式，鼓勵債務融資及權益融資相結合，支持企業轉型發展

除了傳統的銀行信貸融資，平臺公司還應開創新的融資方式，如發行公司債券、中期票據、短期融資券、產業投資基金、IPO等方式;還可根據投資項目的性質，引入社會資本方投入到基礎設施建設如PPP等方式。

結合近幾年來國家防范重大金融風險管理和地方國有融資平臺公司防范債務風險管理的效果來看，地方國有融資平臺公司想要完全實現風險化解并向市場化轉型，未來還有很長的路要走。

參考文獻：

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