我國船舶排放控制區政策的發展與完善

我國現行《大氣污染防治法》第64條規定：國務院交通運輸主管部門可以在沿海海域劃定船舶大氣污染物排放控制區，進入排放控制區的船舶應當符合船舶相關排放要求。2015年交通運輸部發布《珠三角、長三角、環渤海（京津冀）水域船舶排放控制區實施方案》（以下簡稱《2015控制區方案》），劃定了珠三角、長三角、環渤海（京津冀）水域排放控制區并明確了排放控制區內活動船舶的排放控制要求。[1] 雖然《2015控制區方案》的實施在減少船舶大氣污染物排放方面取得了顯著成效，但隨著國內外環境保護形勢的發展，排放控制區政策也必須隨之完善。對此，交通運輸部在2017年和2018年采取了一系列措施，并于2018年發布了《船舶大氣污染物排放控制區實施方案》（以下簡稱《2018控制區方案》）。

本文在介紹《2015控制區方案》實施所取得的成效的基礎上，分析《2015控制區方案》落實過程中出現的問題，概述交通運輸部所采取的應對措施。

1 《2015控制區方案》的落實及? 成效

1.1 政策實施

由于《大氣污染防治法》明確要求地方各級人民政府應當對本行政區域的大氣環境質量負責，再加上經濟發達地區經濟實力強、民眾對空氣質量敏感程度高，因此，這些地區的地方政府推動船舶排放控制的積極性更高，一些地方政府主動在交通運輸部規定的時間之前實施排放控制區船舶大氣污染物排放控制，例如：長三角水域排放控制區核心港口區域從2016年4月1日起實施船舶大氣污染物排放控制，比交通運輸部要求的時間提前了9個月;珠三角水域排放控制區核心港口深圳港從2016年10月1日起實施船舶大氣污染物排放控制，比交通運輸部要求的時間提前了3個月;江蘇省和浙江省從2017年9月1日起實施排放控制區船舶大氣污染物排放控制，比交通運輸部要求的時間提前了4個月;上海港從2018年10月1日起實施排放控制區船舶大氣污染物排放控制，比交通運輸部要求的時間提前了4個月。

1.2 監督管理

航運企業要使船舶符合排放控制區的排放控制要求，就會增加一定的營運成本，因此航運企業缺少這方面的主動性和積極性。在有效的違規懲罰機制下，海事部門需要具備并發揮相應的監管能力，確保船舶進入排放控制區后按照規定控制船舶大氣污染物排放，從而獲得預期的、實質性的船舶大氣污染物減排成效。

我國海事部門對船舶使用燃油硫含量的監管工作主要依據國際海事組織要求和我國相關法律法規的要求進行，監管方式主要是選擇部分進入船舶排放控制區的船舶進行文書檢查或燃油檢查，確認船舶是否切實執行排放控制要求。

文書檢查主要檢查輪機日記、燃油供受單據和燃油轉換程序，確認記錄的真實性和完整性、燃油的合規性以及實施燃油轉換操作的適時性，如果文書檢查發現燃油合規性存疑，則進行燃油檢查。燃油檢查是由海事部門按照《國際防止船舶造成污染公約》（《MARPOL公約》）附則Ⅵ的規定進行燃油取樣，將燃油樣品送國家認可的檢測機構，檢測機構按照《MARPOL公約》附則Ⅵ規定的方法和程序進行檢測并形成檢測報告，海事部門依據檢測報告確認船舶所使用的燃油的合規性并作出處理決定。

我國實施船舶大氣污染物排放控制區政策后，截至2017年底，海事部門共檢查船舶艘，抽取燃油樣品份，處罰船舶251艘，其中國際航行船舶燃油抽樣檢查不合格率為3.2%，國內沿海航行船舶燃油抽樣檢查不合格率為5.3%，內河及江海直達船舶燃油抽樣檢查不合格率達25.9%。

1.3 減排成效

港區周邊環境監測站點的監測數據顯示，靠港船舶使用低硫油后，港區二氧化硫濃度有顯著下降。

2016年4―12月，上海港要求靠港船舶使用低硫燃油后，離上海港船舶活動密集區較近的環境監測站監測結果顯示，二氧化硫濃度較2015年同期下降了52%;離上海港船舶活動密集區較遠的環境監測站監測結果顯示，二氧化硫濃度同比下降了23%。

2017年上半年，寧波鎮海和北侖兩地的環境監測站測得的二氧化硫濃度同比分別下降了31%和21%。這完全是要求靠港船舶使用低硫燃油的結果。

深圳港要求從2016年10月起靠港船舶使用低硫燃油，將離鹽田港區較近的鹽田環境監測站2016年10月―2017年8月期間的環境檢測數據與2016年1―9月期間的環境監測數據相比較，發現二氧化硫濃度下降了43%;離鹽田港區較遠的梅沙監測站環境監測數據顯示，二氧化硫濃度下降了18%。由于在這之前深圳已經采取了各種措施減少陸源環境污染，且在這期間沒有采取其他特別的陸源減排措施，因此可以斷定，這兩個站點的二氧化硫濃度下降是靠港船舶使用低硫燃油的結果。

上述環境監測數據對比結果表明，設立船舶排放控制區取得了改善港口城市環境空氣質量的預期成效。

2 《2015控制區方案》實施中所面對的問題

2.1 船用燃油質量管理和供應保障方面

2.1.1 質量管理

我國國際航行船舶通常在境外加油或者使用我國為國際航行船舶供應的保稅油，油品質量符合《石油產品燃料（F類）船用燃料規格》（ISO 8217―2012）標準要求，通常不會導致航行安全隱患或環保問題。

我國國內航行船舶使用內貿船用燃油，沿海航行船舶大多使用殘渣燃料油（主要是180號船用渣油）和餾分燃料油，極少數使用普通柴油;內河船和江海直達船大多使用普通柴油，極少數使用殘渣燃料油和餾分燃料油。國內殘渣燃料油和餾分燃料油生產執行《船用燃料油》（GB 17411―2015）標準;普通柴油生產執行《普通柴油》（GB 252―2015）標準。根據《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》的“實現車用柴油、普通柴油、部分船舶用油‘三油并軌，取消普通柴油標準”的要求，2019年1月1日，《普通柴油》標準被取消，內河船及江海直達船燃油使用標準被補充到了《船用燃料油》標準中。

船用燃油市場供應給內貿船的燃料油都是船用調和油（包括取代殘渣燃料油的船用調和渣油和取代餾分燃料油的船用調和柴油），品質參差不齊。內貿船舶使用的普通柴油被納入成品油管理，商務部依據《成品油市場管理辦法》對成品油經營實行許可證制度，正規渠道供應的普通柴油質量有基本保證，能滿足《船用燃料油》標準，通常不會導致航行安全隱患或環保問題，但是非正規渠道供應的普通柴油質量難有保證，容易導致航行安全隱患或環保問題。

由于監管缺位，非正規渠道供應的生產成本較低的劣質船用調和油和劣質普通柴油充斥內貿船用燃油市場，這不但影響航行安全，也增加了大氣污染物排放。

2.1.2 供應保障

目前，國際航行船舶使用的燃油全部是進口保稅油，如果不改變現有供應渠道，船舶使用低硫燃油的供應保障仍將取決于國際保稅油市場。船舶燃油質量要求不斷提升的歷程已經證明，國際保稅油市場歷來是有需求就會有供應，不會出現因供應保障跟不上而影響船用燃油質量提升進程的問題。長期以來，我國港口為國際航行船舶供應的船用燃油量較小，在建設航運中心的過程中，提高船用燃油質量則是為我國改變保稅油供應現狀提供了機遇。政策上允許國內煉油企業出口船用燃油，鼓勵大型煉油企業生產和供應船用燃油，既可以為國際航行船舶提供保稅油、進一步提高供應保障能力，又可以改善國內船用燃油的質量。要提高船用燃油的質量還需要調整現有稅收政策，鼓勵大型煉油企業改造生產設備設施生產船用低硫燃料油供應國內市場，允許大型煉油企業出口其生產的船用燃料油，以利提高生產規模、降低生產成本。

2.2 合規性監管效率方面

據統計，近年來每年掛靠我國港口的船舶逾萬艘次，其中：海船約占30%，內河船約占70%;國際航行船舶約占2%，國內航行船舶約占98%。

掛靠珠三角、長三角、環渤海（京津冀）水域船舶大氣污染物排放控制區港口的海船艘次占全國海船掛靠港口艘次的48%，即每年掛靠排放控制區港口的海船逾144萬艘次。按照《中華人民共和國海事局關于加強船舶排放控制區監督管理工作的通知》要求，即使只對其中2%的船舶實施文書檢查和燃油檢查，海事部門也得為此投入巨大的人力資源。抽取的油樣要送國家認可的檢測機構進行檢測，等待檢測結果的時間較長，不便于實時執法，必須引進先進技術來改變現行的低效費時的檢查方法。

2.3 船舶排放控制區地理范圍方面

2.3.1 影響港口競爭態勢

設立船舶排放控制區是政府行為，應盡量避免因為船舶排放控制區政策的實施而影響區域內不同行政管轄的港航業及其相關產業的市場競爭態勢。

我國遼寧、天津、河北和山東的沿海港口群之間存在競爭關系，大連港、天津港和青島港的發展目標都是建設成為區域內的國際航運中心。2007年9月，交通運輸部發布的《全國沿海港口布局規劃》從加強國家對港口規劃和建設的管理，保障國家經濟和社會全面、協調、可持續發展的角度出發，將遼寧、天津、河北和山東的沿海港口群歸為環渤海地區港口群，而我國環渤海（京津冀）水域船舶排放控制區未覆蓋青島港，這將改變環渤海地區港口群中不同港口及其相關產業發展的競爭態勢。

2.3.2 控制區范圍劃定上的不足

《2015控制區方案》船舶排放控制區范圍是設定的各邊界點以內海域（見圖1～圖3），以指定的行政區域管轄范圍為界，海船可以穿越珠三角水域排放控制區進入控制區外的西江內河水域，也可以穿越長三角水域排放控制區進入處于控制區外的長江內河水域。因此，海船在這些內河水域使用硫含量（硫質量分數，下同）不大于3.5%的燃油并不違規，而這顯然是有違通過設立船舶排放控制區來控制船舶大氣污染物排放、改善環境空氣質量的初衷的。

2.3.3 制約地區實際需求

海事部門具有監督管理和防止船舶污染的職能，基層海事部門負責監督管理船舶執行排放控制要求，對在《2015控制區方案》劃定的3個船舶排放控制區內活動的船舶，按規定執行更加嚴格的船舶大氣污染物排放控制。

管轄范圍處于排放控制區以外水域的地方政府，即使發現更加嚴格控制船舶大氣污染物排放是經濟可行的選擇，但因沒有監督管理職能，也就難以實施相應的管理措施。因此，一些面臨改善環境空氣質量較大壓力的地方政府，特別是旅游城市（如廈門、青島等）的地方政府，特別希望將本地區納入船舶排放控制區，以期通過加強控制船舶大氣污染物排放來改善當地的環境空氣質量。

2.3.4 邊界范圍描述不便于船舶適時轉換燃油操作

《MARPOL公約》認可的排放控制區都是通過修正案的形式給出船舶排放控制區邊界的經緯度坐標以便船舶完成符合排放控制區要求的燃油轉換操作，而《2015控制區方案》只是給出了排放控制區海上邊界點示意圖，并沒有給出控制點的經緯度坐標，這給船舶改用符合排放控制區要求的低硫油的時點選擇帶來困難。

2.4 硫氧化物排放控制要求方面

《2015控制區方案》實施后，2016年10月召開的國際海上環境保護委員會第70次會議通過決議，要求國際航行船舶從2020年1月1日起使用硫含量不大于0.5%的燃油。雖然我國船舶排放控制區要求船舶使用的低硫燃油的硫含量標準與2020年1月1日起執行的國際標準完全相同，但是，到2020年1月1日，我國大多數港口城市的大氣主要污染物濃度值未必能達到我國現行《環境空氣質量標準》（GB 3095―2012）的最低要求，即使達到其最低要求，也仍然與世界衛生組織設定的標準值有較大差距。因此，交通運輸主管部門仍有必要按照《大氣污染防治法》的要求，利用船舶排放控制區政策為改善環境空氣質量作出水運行業應有的貢獻。

2.5 氮氧化物排放控制要求方面

隨著我國環境保護工作的切實開展，2015―2018年各年份我國酸雨面積占國土面積分別為7.6%、7.2%、6.4%和5.5%，呈逐年下降趨勢。這表明我國在減少硫氧化物排放方面開展的工作卓有成效，但是我國的環境空氣質量并沒有回到1990年的水平，主要原因是環境空氣中的氮氧化物濃度過高。

為切實改善環境空氣質量，在船舶排放控制區內只嚴格控制船舶的硫氧化物排放是不夠的，還需要進一步控制船舶的氮氧化物排放。

2.6 靠港船舶岸電使用要求方面

由于要求靠港船舶使用岸電是減少靠港船舶大氣污染物排放的最有效手段，因此，《2015控制區方案》在制定過程中曾經提出要求靠港船舶使用岸電，如果碼頭不具備岸電供電能力或者船舶不具備岸電受電能力，則靠港船舶可以使用低硫燃油作為替代措施。《大氣污染防治法》也因此有了“船舶靠港后應當優先使用岸電”的規定。但是，在《2015控制區方案》后續制定過程中這一要求被否定，最后發布的方案仍然只是要求靠港船舶使用低硫油，使用岸電反而成為靠港船舶使用低硫燃油的替代措施，這與《大氣污染防治法》“船舶靠港后應當優先使用岸電”的要求相背離，影響到我國推廣靠港船舶使用岸電的進程。

3 應對措施

3.1 發布指導意見

為落實綠色發展理念，推進供給側結構性改革，維護船用燃油流通市場秩序，保障船用低硫燃油供應，交通運輸部等13個部門聯合發布了《關于加強船用低硫燃油供應保障和聯合監管的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），以推進供給側結構性改革為主線，通過政策引導、行業自律、強化監管來維護公平、有序、健康的船用燃油流通市場秩序，提升我國船用低硫燃油質量和供應能力，促進綠色交通發展。《指導意見》明確了建立船用低硫燃油基本供應制度、加快船用燃油標準制修訂、加大船用燃油監管力度、加強船用燃油監管部門協作等4項任務。管理部門希望通過政策引導保障船用低硫燃油供應，提升船用低硫燃油供應與航運市場需求的適應性;通過強化監管，打擊使不合規船用燃油進入流通市場的違法行為，促進船用燃油流通市場公平、有序、健康地發展。據報道，中國石油化工集團有限公司已經從2019年起為我國沿海船舶供應重質低硫船用燃料油，未來還將在保障我國市場供應的基礎上，在新加坡等“一帶一路”沿線港口供應低硫船用燃料油。

3.2 配備快速檢測儀

2017年底，交通運輸部為基層海事部門配置了109臺船用燃油硫含量快速檢測儀。據報道，這種檢測儀完成一份燃油樣品的硫含量檢測僅需10 min，解決了對靠港船舶實施燃油硫含量快速檢測的問題，有助于提高海事部門對靠港船舶燃油硫含量監管的能力和效率。

3.3 發布《2018控制區方案》

為完善排放控制區政策，針對《2015控制區方案》落實過程中出現的問題，交通運輸部發布了《2018控制區方案》，擴大了船舶排放控制區范圍，提高了船舶大氣污染物排放控制標準。

3.3.1 范圍劃定

《2018控制區方案》將船舶排放控制區擴大到全國沿海（見圖4），特別將沿海排放控制區中海南省周邊海域單獨劃為海南水域;將長江干線云南水富至江蘇瀏河口，以及西江干線廣西南寧至廣東肇慶段的通航水域設立為內河控制區。沿?？刂茀^海上邊界及其中的海南水域邊界用控制點標出，并給出了控制點的經緯度坐標。

3.3.2 硫氧化物排放控制要求

（1）自2019年1月1日起，進入排放控制區的海船應使用硫含量不大于0.5%的燃油，相當于提前1年達到國際海事組織要求的標準。

（2）自2019年1月1日起，大型內河船和江海直達船舶應使用符合新修訂的《船用燃料油》標準的燃油，其他內河船應使用符合國家標準的柴油。這是對《大氣污染防治法》“內河和江海直達船舶應當使用符合標準的普通柴油”規定的細化。

（3）自2020年1月1日起，進入內河控制區的海船應使用硫含量不大于0.1%的燃油。這一條款解決了《2015控制區方案》控制區范圍描述中存在的問題。

（4）自2022年1月1日起，進入沿海控制區海南水域的海船應使用硫含量不大于0.1%的船用燃油。這是基于海南國家生態文明試驗區發展戰略定位而實施的特別環境空氣質量保護措施。

3.3.3 氮氧化物排放控制要求

（1）嚴格執行《MARPOL公約》對國際航行船舶氮氧化物排放控制的要求以及《國內航行海船法定檢驗技術規則》對我國國內航行船舶氮氧化物排放控制的要求，要求2015年3月1日及以后建造或進行船用柴油發動機重大改裝的我國海船應滿足《MARPOL公約》第二階段氮氧化物排放限值要求。

（2）2022年1月1日及以后所建造的或進行船用柴油發動機重大改裝的、進入沿?？刂茀^海南水域和內河控制區的中國籍國內航行船舶所使用的單缸排量大于或等于30 L的船用柴油發動機應符合《MARPOL公約》要求的第三階段氮氧化物排放限值標準。這是基于海南國家生態文明試驗區發展戰略定位的要求。

3.3.4 靠港船舶使用岸電要求

（1）自2019年1月1日起，新建造的中國籍公務船、內河船（液貨船除外）和江海直達船舶應具備岸電受電系統;自2020年1月1日起，新建造的中國籍國內沿海航行集裝箱船、郵船、客滾船、噸級及以上的客船和5萬噸級及以上的干散貨船應具備岸電受電系統。對新建船舶應具備岸電受電能力的相關要求已納入2018年修改的《內河船舶法定檢驗技術規則》和《國內航行海船法定檢驗技術規則》中。

（2）自2019年7月1日起，具有岸電受電系統的船舶（液貨船除外），在沿?？刂茀^內具備岸電供應能力的泊位停泊超過3 h，或者在內河控制區內具備岸電供應能力的泊位停泊超過2 h，且不使用其他等效替代措施的，應使用岸電。這一規定部分落實了《大氣污染防治法》的船舶靠港后應當優先使用岸電的要求。

（3）自2021年1月1日起，郵船在排放控制區內具備岸電供應能力的泊位停泊超過3 h，且不使用其他等效替代措施的，應使用岸電。

（4）自2022年1月1日起，船舶使用單臺船用柴油發動機輸出功率超過130 kW、且不滿足《MARPOL公約》第二階段氮氧化物排放限值要求的中國籍公務船、內河船舶（液貨船除外），以及中國籍國內沿海航行集裝箱船、客滾船、總噸及以上的客船和5萬噸級及以上的干散貨船，應加裝船舶岸電系統船載裝置，其在沿海控制區內具備岸電供應能力的泊位停泊超過3 h，或者在內河控制區內具備岸電供應能力的泊位停泊超過，且不使用其他等效替代措施時，應使用岸電。這一規定同樣適用于部分氮氧化物排放不滿足當前排放控制要求的舊船。

3.3.5 其他控制要求

2020年1月1日及以后建造的150噸級及以上的中國籍國內航行油船進入排放控制區應具備碼頭油氣回收條件，國際航行船舶應符合《MARPOL公約》關于揮發性有機物的排放控制要求。這一規定為控制油船在裝船碼頭排放揮發性有機氣體創造了條件。

參考文獻：

[1] 彭傳圣.我國船舶排放控制區的特點及存在的問題[J].水運管理，2016（4）：4-8.