關(guān)于行政事業(yè)單位內(nèi)控管理問題的思考

陳曉謙

一、行政事業(yè)單位實施內(nèi)控控制發(fā)展歷程

近年來，財政部先后制定發(fā)布制度文件，從管理控制規(guī)范到評價報告，一步步深入貫徹落實黨的十八屆四中全會關(guān)于“強化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用”的精神。相關(guān)制度見表1。

二、內(nèi)部控制工作存在問題

（一）內(nèi)部控制認(rèn)識不深刻

一是領(lǐng)導(dǎo)層面重視程度不夠，把內(nèi)控控制簡單理解為經(jīng)濟活動合法合規(guī)，認(rèn)為單位巡視、預(yù)算執(zhí)行，財務(wù)收支或者經(jīng)濟責(zé)任審計等不出大問題，單位內(nèi)控也沒有什么問題。這種認(rèn)識不足及以結(jié)果為導(dǎo)向的思想，造成了沒有把內(nèi)部控制當(dāng)做持續(xù)性工作來抓；二是部門層面認(rèn)為查找各類風(fēng)險、制定相應(yīng)風(fēng)險防控措施，主要是財務(wù)審計部門的事，風(fēng)險點查找和流程優(yōu)化的積極性不高，參與內(nèi)控活動的氛圍不強；三是財務(wù)人員職能相對簡單，行政事業(yè)單位財務(wù)人員工作主要是會計核算，沒有較強的求知欲望和學(xué)習(xí)能力，加上行政級別的存在，財務(wù)部門較少的參與單位的管理，與其他部門人員業(yè)務(wù)交流不足，介入業(yè)務(wù)的環(huán)節(jié)也少，內(nèi)控工作也多為應(yīng)付上級內(nèi)控評價工作任務(wù)。

表1 相關(guān)制度列表

（二）單位制度制定流于形式

目前行政事業(yè)單位的內(nèi)控多停留在制度建設(shè)層面上，且制度制定本身與單位實際業(yè)務(wù)情況結(jié)合不夠緊密，流于形式。具體表現(xiàn)在由于制度發(fā)文審批流程長，或者國家財經(jīng)法規(guī)更新較快，單位往往沒有及時調(diào)整或者更新；即使制度有更新，基層單位在制定細(xì)則時往往照抄照搬上級規(guī)章辦法，沒有經(jīng)過充分的科學(xué)的論證；制度制定多側(cè)重于財務(wù)開支制度規(guī)定，對合同管理、項目建設(shè)等重視不足，缺少有關(guān)記錄或臺賬。

（三）信息化程度不高

行政事業(yè)單位信息化系統(tǒng)建設(shè)相對于企業(yè)來說比較落后。如財務(wù)方面，核算還是側(cè)重于電算化的處理，沒有將涉及財務(wù)的各個系統(tǒng)（如固定資產(chǎn)系統(tǒng)、預(yù)算系統(tǒng)、核算系統(tǒng)、報表系統(tǒng)等）有機聯(lián)系起來，更談不上與業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)對接集成。由于沒有建立起針對所有業(yè)務(wù)的信息系統(tǒng)，信息沒有共享，導(dǎo)致內(nèi)控很難嵌入其中，影響了工作處理的效率和管控的系統(tǒng)化及自動化。

（四）監(jiān)督評價不到位

一是存在部分行政事業(yè)單位沒有設(shè)立內(nèi)部審計機構(gòu)；或者財務(wù)審計機構(gòu)設(shè)置在同一個部門，抽調(diào)一部分財務(wù)人員兼職內(nèi)審工作，缺乏獨立性；還有些領(lǐng)導(dǎo)對于內(nèi)審的職能認(rèn)識錯誤，將內(nèi)部審計等同于紀(jì)檢監(jiān)察。這些都造成了內(nèi)部監(jiān)督體制弱化。二是有些單位由財務(wù)部門承擔(dān)內(nèi)部控制評價報告工作，而財務(wù)部門本身就是內(nèi)部控制建設(shè)的主要執(zhí)行部門，對自身的評價缺乏一定的中立性，使得內(nèi)部控制評價機制難以有效發(fā)揮其作用。內(nèi)部控制評價缺乏總體監(jiān)督部門，由于工作量原因，上級抽取下級單位內(nèi)部控制報告的比例很低。三是缺乏外部監(jiān)督，外部審計多側(cè)重于經(jīng)濟責(zé)任或者財務(wù)事項監(jiān)督，對于內(nèi)控制度的建立和檢查較少，缺乏合理建議。

三、完善內(nèi)部控制的建議

（一）強化內(nèi)控環(huán)境，加強黨建工作

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度落實關(guān)鍵在于單位負(fù)責(zé)人。只有從根本上轉(zhuǎn)變單位負(fù)責(zé)人在內(nèi)部控制上的觀念，才能抓好工作有效實施。一是把內(nèi)控建設(shè)列入從嚴(yán)治黨的黨建工作體系中，進(jìn)一步凝聚行動合力。將內(nèi)控機制建設(shè)列入黨組會議、黨支部“三會一課”學(xué)習(xí)內(nèi)容，對中央大政方針的學(xué)習(xí)領(lǐng)會與本單位本支部的中心工作結(jié)合起來，以少數(shù)的領(lǐng)導(dǎo)干部帶動多數(shù)的黨員及職工，充分學(xué)習(xí)認(rèn)識到內(nèi)部控制工作的重要意義；二是落實單位負(fù)責(zé)人為內(nèi)控第一責(zé)任人的要求，把內(nèi)部控制考評列入單位負(fù)責(zé)人年度考核的項目中，使得單位負(fù)責(zé)人把內(nèi)控作為具體工作來抓。

（二）優(yōu)化制度創(chuàng)新，強化業(yè)務(wù)培訓(xùn)

針對全體人員進(jìn)行培訓(xùn)宣傳，從內(nèi)部控制的含義、內(nèi)控制度出臺背景、內(nèi)部控制失敗的案例以及如何建立內(nèi)控體系等方面進(jìn)行講解，使得培訓(xùn)人員了解單位內(nèi)控體系建設(shè)不僅僅是財務(wù)部門一個部門能夠完成的，而是每一個部門、每一個崗位的責(zé)任。針對財務(wù)人員也應(yīng)創(chuàng)新培訓(xùn)方式，提升財務(wù)人員的大局意識與使命感。針對行政事業(yè)單位財務(wù)人員缺乏工作主動性和創(chuàng)新意識的問題，在崗位培訓(xùn)時加入業(yè)務(wù)流程內(nèi)容，培養(yǎng)綜合性的人才。

（三）強化內(nèi)外部監(jiān)督

首先，對于沒有足夠的條件而不能建立單獨的內(nèi)審機構(gòu)的事業(yè)單位，鼓勵外部協(xié)助，通過聘請會計師事務(wù)所的方式，對于內(nèi)控建設(shè)情況進(jìn)行評估，協(xié)助開展內(nèi)控體系建設(shè)與改善工作。對于設(shè)有內(nèi)審機構(gòu)的事業(yè)單位，應(yīng)保持其獨立性，內(nèi)審人員與財務(wù)人員、紀(jì)檢監(jiān)察人員相分離，直接對單位一把手負(fù)責(zé)。在審計目標(biāo)上，將發(fā)現(xiàn)內(nèi)控問題與完善單位內(nèi)部治理相結(jié)合；在審查評價上，將發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制缺陷與優(yōu)化內(nèi)部控制的提出改進(jìn)意見相結(jié)合；在審計形式上，將專項內(nèi)部控制審計的形式與財務(wù)審計整合起來；在審計方式上，將審計重心前移，實施全過程跟蹤，不但關(guān)注控制過程，還要重點控制結(jié)果，達(dá)到降低風(fēng)險成本，突出增值目標(biāo)。

（四）加強信息化建設(shè)

在“互聯(lián)網(wǎng)+”“大數(shù)據(jù)分析”“人工智能”等新技術(shù)的沖擊下，信息化建設(shè)是內(nèi)控建設(shè)的有力武器。充分運用信息技術(shù)手段加強內(nèi)部控制，構(gòu)建重大事項決策、預(yù)決算管理、合同管理等內(nèi)控信息管理平臺，不斷提升信息化水平建設(shè)。組織單位各個部門骨干人員，連同系統(tǒng)開發(fā)人員，梳理各個崗位職責(zé)和權(quán)利事項、業(yè)務(wù)風(fēng)險點與審批流程。按經(jīng)濟業(yè)務(wù)的風(fēng)險程度、支出性質(zhì)、部門人員崗位職責(zé)、權(quán)限標(biāo)準(zhǔn)等，設(shè)置分類管控規(guī)則與業(yè)務(wù)提醒，將流程控制嵌入系統(tǒng)中，以有效利用信息技術(shù)實施有效控制。

（五）完善基礎(chǔ)性評價體系

目前財政部對于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價設(shè)置單位層面和業(yè)務(wù)層面兩個指標(biāo)。該評價指標(biāo)給處于建設(shè)初期的單位基礎(chǔ)現(xiàn)狀提供了參考和指導(dǎo)。但是針對一些規(guī)模較小的行政事業(yè)單位，在考慮制衡性的同時，也要考慮成本效益原則，如因資源限制等原因無法實現(xiàn)不相容崗位相分離的，建議參照《小企業(yè)內(nèi)控控制規(guī)范（試行）》（財會〔2017〕21號）進(jìn)行評價，可采取抽查交易文檔，定期資產(chǎn)盤點等替代措施控制，使得評價更加科學(xué)合理。

四、結(jié)語

綜上所述，只有不斷強化內(nèi)控環(huán)境建設(shè)，持續(xù)改善業(yè)務(wù)流程，加強內(nèi)外部監(jiān)督約束，才能提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，進(jìn)而推動建設(shè)服務(wù)型政府。