“四直為民”：民族地區鄉村治理模式探析

(貴州民族大學民族學與歷史學學院,貴州 貴陽550025)

當前，推進國家治理體系和治理能力現代化水平已經成為全民關注的熱點問題。所謂國家治理體系和治理能力是國家制度和執行能力的集中體現，主要運用法治思維和法律制度轉化為治理效能，從而使治理體系制度化、科學化、規范化和程序化。對于民族地區而言，一方面是轉型升級和科學發展的任務難度大，另一方面是社會矛盾和社會問題較為凸顯，這兩方面的原因導致社會治理陷入困境，往往表現出政府越位和缺位、公共服務缺乏保障、無法公平分享發展成果等問題。伴隨著經濟市場多元化和城鎮化進程加快的新特征，黨的十九大報告中指出，加強農村基層基礎工作，健全自治法治德治相結合的鄉村治理體系，其中必須堅持以黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障[1]為社會治理指導思想，創新探索一種適應形勢發展需要的科學有效的社會治理方式。貴州省遵義市鳳岡縣，著力改變鄉村治理的傳統方式，探索和總結出屬于民族地區的基層治理模式——“四直為民”，即“黨群直議話民事、干群直通連民心、縣鄉直達惠民利、民生直辦解民憂”[2]。

一、“四直為民”治理模式的實踐探索

2014年以來，時任貴州省長陳敏爾在鳳岡縣調研指導教育實踐活動時提出“要在深化改革、加快發展、改善民生中走好群眾路線”的要求[3]，從議事會到“黨群直議制”，再到形成聯系服務群眾的“四直為民”，都是基于對黨的群眾路線教育實踐活動和民族地區基層治理方式改革探索大量積極有益的內生動力。自從鳳岡縣實施“四直為民”以來，其社會治理創新的理念和措施受到各大媒體的高度重視：其中《人民日報》在2017年1月，以《‘群眾會’議出基層協商民主新高度》為題，報道了鳳岡縣在探索實施“四直為民”聯系服務群眾中取得的初步成效；貴州日報、人民網、群眾路線網、共產黨員網等9個網站也進行了相關報道。由此可見，鳳岡縣實施“四直為民”的實踐治理經驗有很大的影響力和關注度。

(一)“四直為民”治理模式的主要做法

“四直為民”的核心是“為民”，內容是：黨群直議是基礎，干群直通是前提，縣鄉直達是手段，民生直辦是目的，形成一個既相互獨立又相互聯系的整體(如圖1)[4]。

圖1 四直為民體系構建圖

1.黨群直議話民事。針對行政干預農村事務現象突出，黨員和群眾自主參與和民主監督意識淡薄的問題，通過不斷的探索與實踐創建出治理民主體系，即“12345”工作體系(即工作機制動力來源為一個黨內民主引領人民民主，搭建了兩個組級黨支部和組議事會的平臺，充分發揮黨組織、黨員、群眾三個主體作用，建立四個議事程序“提、評、審、決”，明確“發展、法律、風氣、道德、和諧”五個議事內容)，通過建立健全一系列議事制度，真正實現群眾自己議自己的事、自己辦自己的事。

2.干群直通連民心。鳳岡縣為保證治理主體與客體雙方的信息共享、信息溝通、信息對稱，著眼于新時代、新目標、新要求搭建了一座干部與群眾之間有效溝通的大橋，依托大數據互聯網產業與政府信息化建設，有效開展了“工作中機構連民、干部下基層連民、信息上通戶連民”的活動，實現“平臺、信息、聯系、聲音、情感”直通，充分發揮黨員干部與群眾溝通的聯系作用。

3.縣鄉直達惠民利。目前，鳳岡縣依托電子政務的平臺深化了行政管理體制改革，針對縣直部門和鄉鎮在服務群眾發展的工作上存在權責方面“兩張皮”問題，推進了“政策、項目、技術、監管、人才”直達。在政策方面，縣直部門梳理審批的惠民事項列出清單，根據國家要求將對應的審批權徹底下放到鄉鎮或村，為群眾提供了便利服務；在項目方面，重點圍繞“四在農家·美麗鄉村”基礎設施建設，把具體建設事項下放到鄉鎮，縣直部門轉變為主要負責信息和技術指導服務角色；在技術方面，通過遠程教育、農民大教育、農民講師團等學習教育模式，針對重點項目和工作及鄉村對技術的需求，提供互聯網線上技術學習或線下講授的技能應用；在監管方面，由于行政審批的下放必然會導致監管力度不強，鳳岡縣創新提出當地村組、鄉鎮站的群眾為工程質量監管員與紀檢監察部門共同監管，減少了群眾與工程人員的矛盾；在人才方面，實現人才與項目的“點對點”服務。這五個方面的實施有效降低群眾的辦事成本，改革紅利真正做到服務群眾。

4.民生直辦解民憂。依托“大數據+互聯網”構建的六大信息化服務平臺，通過將所收集的民生問題按照實質類別、復雜程度、輕重緩急等推進“民需、民訴、民盼、民急、民意”直辦的劃分方式，切實解決政務服務半徑大和群眾辦事不便等一系列公共服務的問題[5]。始終堅持以民生事項辦理為目的，配套建立相應的追蹤責任處理機制，同時結合“合村并組”導致的公共服務不便問題將與群眾密切相關的事項委托給代辦員全程代辦。

(二)“四直為民”治理模式的實踐意義

社會本身就是一個復雜的系統，而社會治理是一項復雜的重大系統工程，不能顧此失彼，也不能本末倒置，而要注重整體性、系統性和協調性。近年來，從“四直為民”的實踐中可以看出，在推進鄉村治理方式改革過程中，重點就是要不斷深化基層黨組織建設，強化民主法治約束功能和加強民族地區村民自治功能，從而切實保障群眾的主體地位。對此，將民主建設與鄉村治理有機結合，以加強和創新民族地區鄉村治理方式來推動并完善民主建設，以發展和強化自治法治德治去促進共建共治共享的鄉村治理新格局。

1.從治理理念來看，由政府本位轉變為社會本位

過去的鳳岡，由于信息閉塞和交通不便的原因，民眾了解政策、表達訴求的渠道和方式趨向單一化。而我國社會建設由社會管理向社會治理轉變，從社會管理到社會治理，體現管理理念從政府本位到社會本位的轉變。正是基于這樣的一個背景，以圍繞村民的切身利益作為議事內容，根據其議事范圍和議事內容有針對性、時效性地創新規范。其議事內容包括：議發展促致富、議法律促和諧、議道德促規范、議風氣促文明、議和諧促穩定。早在2009年時，該縣委抓住貴州省第四輪農村試驗改革的時機將其轉為改革試點的政策機遇，創新提出以村民小組(5-7人)為單位組建民主議事會，按照少數服從多數的原則，由組長定期或不定期組織召開涉及本組群眾切身利益的事項進行議事會。但是由于村級區域范圍廣和人口多，三年后進一步轉變議事方式(以黨員和群眾直接提議、評議，并全程參與審議、決議涉及本組村民重大事務)[6]。事實證明，通過強化黨組織與自治組織，依法完善議事會的制度以及村規民約和自治規章的治理方式，從對話平臺到議事程序激發了群眾參與自治活力，將“雙建雙聯”議事制度推行農村重大事務管理，長期以來在一定程度上提升了村民自治能力水平，還培養了村民參與自治的積極性，這是凝聚著鄉村治理的自治理念并真正實現了還權于民。

2.從治理結構來看，由一元主導轉變為多元共治

鄉村治理是社會治理工作創新的重要基礎，也是適應當前社會發展新形勢下的必然要求，而社會治理的核心是推進政府和社會組織等多元主體的共治。社會治理不再局限于政府，還包括各類社會組織等其他主體。鳳岡縣以黨員干部與群眾溝通的聯系作為落腳點，搭建干群直通平臺模式即四級群眾工作平臺和“六大信息化服務平臺”(如圖2)，真正實現“上通下達”的要求，治理人員與社會群眾之間才能進行充分交流及效果反饋意見。

圖2 鳳岡縣干群直通平臺模式

通過社會轉型過程中政府、市場、社會三者間關系微妙變化的分析，針對鄉村治理中長期“獨角戲”的做法，鳳岡縣委提出建立政府和社會之間的有效溝通的橋梁，積極引導社會組織的力量有序參與，并鼓勵多種形式協同發展的治理模式。加強樹立大數據思維以此推進黨建信息化，建立“六大信息化”的平臺模式，有效融合電話、電視、電腦“三電”信息溝通和“一點通”式的電子政務服務。與此同時，議事會成員、茶鄉勤務員等角色扮演已成為服務群眾、幫助群眾的中堅力量。有些鄉村離縣城較遠，基層干部每次都會主動幫助村民老人代辦身份證和大學生材料等繁瑣事務。這些變化都意味著，有序搭建社會組織、群眾參與和政府部門三方溝通平臺，推動少數民族群眾與黨委政府良性互動的過程中可以促進鄉村治理體系長效化發展。

3.從治理方式來看，由管控防范轉變為協商合作

過去民族地區的地方政府部門將政府管理社會理解為政府通過行政命令方式對社會組織和社會成員來實現管理目的，往往會出現一味地服從和配合的現象。但是，如今的社會治理的執政方式中，社會治理和社會管理都必須發揮黨政的主導作用，并強調治理主體的多元化，要求各主體為實現公共利益而協商合作，下沉從平面化向網格化的治理能力。作為深化基層行政體制改革后的縣鄉直達，不僅是縣鄉服務發展、服務群眾工作上權責“兩張皮”的破冰之舉，還是提升民族地區基層服務能力捷徑選擇。除此之外，為了實現引導和激發社會力量積極參與的方式，自推進黨群直議和民生直辦以來，充分發揮民眾們的主觀能動性，真正實現少數民眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監督的重要自治方式。據調查了解到，進化鎮中心村有3個組四年來未修通公路，通過議事會成員的共同協商后，群眾主動參與投勞1800余人次，連戶貸款7萬余元，修通了3.5公里的進組路。除此之外，有6個村的群眾共自籌31.55萬元用于新修和維修公路、共建人飲工程4個，灌溉工程5處和溝渠17.07公里。通過這些公益性的工程，在一定程度上解決了土地、籌資、投勞等大量矛盾問題，有效地使少數民族群眾享有一定的參與權和發言權。

4.從治理績效來看，由維護穩定轉變為共同發展

當前社會轉型期產生很多新的社會矛盾和問題，起初出現了許多新的不和諧因素，而且在有些方面矛盾和問題變得更為復雜，甚至尖銳。社會治理的目的主要是在于對社會群體和個體的社會行為及價值觀念進行指導和約束，對各類社會關系進行調節和制約，以維護社會秩序和各關系共同發展[7]。一方面是強化鄉村法治建設：主要是通過宣傳法制教育活動、健全法治制度建設、提高民眾法律素質等方式營造全民學法、人人守法、辦事用法的氛圍。因此，對于部分群眾沒有依法理性反映訴求、激發矛盾事務糾紛的情況，必須充分發揮社會主義法治的作用，基于法治治理要求從而依法解決糾紛矛盾。另一方面是加強道德文明建設：一是構建誠信農民建設體系，利用誠信農民聯結誠信經濟社會組織機制，規范農民道德誠信行為，促進鄉村治理能力發展。二是強化道德載體建設，依托媒體文化傳播新手段和民族傳統文化資源平臺結合，開展不同形式的學習教育娛樂活動，宣揚社會主義核心價值觀以強化道德約束。三是培育鄉風文明道德。據不完全統計，議事會除了建立“道德講堂”175個，還解決了道德問題690件和社會風氣660件，從村規民約、民族文化中形成良好道德風尚，從而促進德治治理。

二、“四直為民”模式當前存在的問題

(一)議事利益主體較為薄弱

隨著經濟社會的不斷發展，城鄉差距也越來越大，人民對物質的需求越來越高，再加上民族地區農村自身內生動力不足致使經濟發展長期處于弱勢地位，越來越多的村民都為了維持自己的基本生存而大量離開家鄉外出務工。鄉村具有土地和勞動力的生產要素，農業作為最基本的密集型勞動產業，一旦青壯年勞動力大量外出務工，外流的農村勞動力使土地資源無法充分利用進而降低農業生產水平，這樣一來不僅制約了農村經濟社會發展，也使鄉村治理缺少了經濟基礎條件。與此同時，在利益主導的背景下，鄉村經濟資源的積累過度強化農民對鄉村的疏離感，這樣的過程不利于基層政府組織實施鄉村治理的民主建設。通過實地調查，該區域農村整體文化素質水平低，使得農村事務管理和政治參與能力較為落后，事實上，流動的農村人口與鄉村治理模式也是相互聯系且影響的，流動的農村人口影響著治理模式的構建，而鄉村治理模式也成為流動的農村人口的推動因素。正因為大量的農村勞動力外出務工，議事會中的成員普遍存在文化素質不高，其議事水平和質量都有待于提升，從而導致議事組成員仍處于不穩定狀態，補選困難，以至于議事工作開展較為局限。

(二)改革層次矛盾較為凸顯

實施“縣鄉直達”的過程中，鳳岡縣委秉承“簡政放權”的做法，將行政權力有序地下放到鄉鎮，明確鄉鎮政權自身存在的利益，從而形成合理的利益均衡機制。但是，仍然存在個別縣直部門放權不徹底或者責任下放局限權利的情況。最重要的是，鄉鎮作為基層政府普遍缺乏相關的專業技術人員，大部分下放的民生事項和行政審批在鄉鎮承接的過程中存在著困難。此外，隨著改革開放的深入發展，市場經濟逐步替代了計劃經濟，為我國帶來了巨大的發展變化。由于市場經濟與傳統政治存在著根本上的邏輯沖突，進一步打破了傳統的基層治理體制，民族地區鄉村治理陷入了困境。一方面，表現在為部分基層工作人員受經濟利益的驅使，引起政府與人民的利益沖突，使得基層政府在人民中的服務形象不佳，這就增加了社會的不穩定因素和治理難度。另一方面，人民作為市場中的單個弱勢個體，小農經濟的脆弱性和封閉性的局限特征，往往在激烈的市場競爭中難以應對市場的沖擊。因而，治理過程中的改革深層次矛盾容易產生。

(三)信息技術程度較為落后

任何一個國家或地區要使經濟實現加快發展，必須提升文化科技知識水平和信息技術素質能力。隨著新時代社會現代化程度的提高，新時代要求對現代信息設備的更新技術越來越偏向智能化，快捷化。“四直為民”治理模式中干群直通連民心搭建的“六大信息化服務平臺”，主要是整合縣網絡公司、縣電信公司等部門資源建立“28912343”為民服務熱線和電子政務信息化服務平臺等建設，以“大數據”思維推進黨建信息化，但是大部分群眾普遍文化素質偏低，對于現代智能化服務設備的操作不熟練、接受慢，以至于“六大信息化平臺”實際普及率并不高。有不少群眾還反映“28912343”的便民服務熱線號碼較難記憶、轉接復雜，實際使用率較低。

(四)基層政府經濟較為有限

中華人民共和國成立70年以來，黨和政府都高度重視民族地區的經濟社會發展，從中央到地方，無論是政策上還是資金上，都給予各種優惠，支持民族地區的社會經濟建設。但是時至今日，鳳岡縣的經濟社會發展程度還是處于總體較低的局面并沒有得到徹底的扭轉，民眾的生活水平還處于不平衡發展的狀態。盡管當下對于西部民族地區大幅度進行資金支援和政策傾斜，但是東西部的差距還是仍存在著不同資源的差異性，客觀上阻礙了民族地區的經濟發展和市場培育。在此情況下，即使國家盡其所能地提供各種優惠政策和資金，還是導致鳳岡縣資金嚴重匱乏的現象，群眾期盼解決的民生事項難以在短期內大量解決。根據調查，鳳岡縣內農村普遍“空心化”愈來愈嚴重，其鄉鎮干部隊伍資源少，再加上農村“386199”隊伍數量龐大，民生代辦服務也很難實現全覆蓋。

三、結合“四直為民”存在的問題，優化鄉村治理的改進路徑

(一)深化行政體制改革

行政體制的改革主要是以自上而下的行政強制推動力作為主要路徑。根據行政審批制度的改革要求，必須從根本上引導縣直部門端正積極態度并加大監督力度，時刻以鄉鎮和村為單位以及民眾的實際需求作為標準。一是針對政府具體權力的下放工作，根據其實際情況科學規范地采取直接下放還是委托放權的做法，還應給予高度監督，實現真正意義上的責權統一、對等統一。如今部門行政效率不高、多頭監管和擅自擴大監管范圍的現象也時而發生，因此，應嚴格依法行政加快深化“放管服”改革，不斷調整政府與市場兩者的關系，有序打破部門之間的利益聯系，將不合適的行政審批項目和便民服務事項進行合理調整，使下放的權力得到真正的治理下沉，而不是口頭承諾。二是應加強運用法律手段進行行政體制改革的推進，面對錯綜復雜的內外形勢環境，厘清法治思維和法治方式的界限，充分實現行政體制改革的有效推進和明確實施。

(二)加強干部隊伍建設

縱觀“四直為民”治理模式的推廣運用，干部隊伍建設是最重要最凸顯的問題。從目前的情況看，一是干部數量較少，特別是少數民族干部的數量較少。二是干部隊伍的結構不太合理，特別是性別、民族、年齡等差異較大。三是基層干部的整體文化素質水平偏低，極大地限制了民族地區鄉村治理的工作。因此，必須提高思想認識，培養干部學習能力，從根本上發掘人才資源，進一步增強干部隊伍的自覺性和主動性；加強鄉鎮和村委會干部隊伍建設，注重培養選拔對基層有熱愛、對群眾有感情、對發展有貢獻的干部，有計劃地將他們放在艱苦地區工作，及時輪崗換崗，反復鍛煉，跟蹤考察他們的言行、實績，通過實踐檢驗他們的整體素質能力，讓越來越多的干部愿意主動扎根基層。尤其是強化激勵保障，從根本上落實《關于加強鄉鎮干部隊伍建設的若干意見》，即注重從優秀大學畢業生、有技能的打工返鄉青年選拔鄉鎮干部隊伍。[8]在此基礎上，重視鄉鎮民族文化活動和基礎設施建設，積極改善鄉鎮干部的生活條件與辦公環境，以此豐富鄉鎮干部的業余娛樂生活。

(三)加大群眾培訓教育

現代化鄉村公民社會的建立需要培養群眾與之適應的文化，包括教育水平、政治文化及法律意識等素質。首先，積極培育民眾的法律意識。聯系新時代依法治國的熱潮，法律作為約束民眾社會行為的重要準則，也是維護合法權益的主要武器。民族地區農村大部分教育水平較低，基層政府應聯系城市中與法律相關的民間協會組織，大力爭取政府資金的支持，加大對群眾的法制教育的知識普及，長此以往，鼓勵民眾把守法內化為道德上的義務，以此促進民眾公民意識的覺醒。其次，大力激發民眾的公共參與。鄉村治理面臨最大的挑戰就是如何實現廣大民眾能夠持續性參與治理和發展的活動過程。因此，應從實踐中致力于培養民主意識、參與精神以及公民意識，使廣大民眾能夠清晰意識到所擁有的公民權利和公民義務，引導其自覺主動地參與到公共治理過程之中，使真正的公共參與成為一種習慣和準則。再次，充分利用各種教育培訓資源對廣大民眾進行文化、科技、知識和技能等方面的培訓，例如農民夜校、遠程教育、干群大教育和道德講堂等教育培訓載體，還應注意在普及義務教育的基礎上推動職業技術教育，培養一批有技術、懂經營、會管理的農民，滿足廣大群眾求知、求富、求樂的需求。特別是對于村干部和議事會成員的組織化培訓，必須從根本上提升其成員的綜合素質，以此來提高議事質量水平。

(四)促進農民工返鄉創業

科技是第一生產力，民族地區在發展農村經濟的過程中必須要從根本上解決“三農”問題，那么人才作為“第一資源”是明顯匱乏的。自改革開放后，農民階層迅速分化并大量涌入城市，導致“空心村”現象比比皆是，因此，積極引導廣大民眾返鄉創業是對于新時代全面建成小康社會和扶貧減貧具有重大的意義。一方面，為農民工營造創業環境。針對本地經濟和社會發展情況，建立“返鄉農民工創業園”等專門服務機構，推廣切實可行的優惠政策和福利待遇，為更多外出務工有技術、有文化的農村實用人才提供更好的服務。另一方面，積極做好農民的人力資源培訓。根據不同職業不同性別的創業人群需求，重點結合理論與實踐的可操作性培訓方式，有探索性有創新性地進行分類輔導和培訓。積極鼓勵農民工利用“互聯網+”渠道返鄉創業，實現鄉村特色經濟農產品網絡銷售去實現收益的增長。同時，要求鄉村致富帶頭人帶動周邊群眾就業，不僅可以促進優勢特色產業經濟的繁榮，還可以為當地就業創造越來越多的崗位。[9]這樣一來，在一定程度上為農村注入了新鮮的血液，也可以解決了其議事會成員難選、不得選，同時還可以解決“空心村”留守老人和婦女兒童的心理健康的問題。

(五)發揮社會組織自治作用

隨著社會不斷發展和進步，廣大民眾對于政府的期望程度和服務需求越來越趨于多元化，過去傳統的單一中心治理模式呈現出行政效率低下和及時回應緩慢等不足。從鳳岡縣大部分農村地區的實際發展，可以看出，在“四直為民”密切聯系群眾和服務群眾的大背景下，政府往往傾向于經濟發展的企業組織或議事會延伸的農村合作社等社會組織治理，忽略除了經濟發展以外的社會化服務組織的力量。因此，積極探索并發展各種新形式的社會組織參與方式，引導、鼓勵和支持其共同參與到鄉村治理中去，提高民眾的博弈能力以及組織化程度水平會促使社會自治功能得到有效增強。多元化社會治理模式并不僅僅表現政府和社會的合作，還表現政府和非政府組織的合作、政府與個人的合作以及社會主體間的擴展與優化，從而呈現出一種網絡狀形態的治理結構。由此可見，無論從社會效益還是經濟效益的角度來看，堅持多中心治理主體理論使之共同參與到民生公共服務的供給來，尊重鄉村基層的實踐創造力，從而滿足廣大民眾的實際訴求，為維護民族團結、促進民族關系等發展有重要的推動作用。

結 語

作為國家治理能力體系和現代化的重要內容，民族地區鄉村治理模式的建設與發展的最終目的就是推動鄉村社會的現代化變化以及需求。貴州省鳳岡縣經歷了絕大多數民族地區鄉村治理模式的探索與發展的必經階段，通過密切聯系群眾創新并提出“四直為民”的鄉村治理模式，在一定程度上提高了基層政府的行政效率。在今后的發展中應密切關注鄉規民約、道德人情等因素并與鄉村治理相結合，使之將柔性治理運用其中以此提升鄉村治理能力，真正實現鄉村振興戰略中治理有效的目標。