發揮立法支持保障作用讓改革沿著法治的軌道順利推進

楊小龍

圍繞改革舉措，選定立法題目

濰坊市人大常委會準確把握中央和省委、市委關于改革發展的重大決策部署，緊跟全市改革進程，把改革關鍵領域作為立法重點領域，根據改革需要劃分輕重緩急，將市委改革決策、政府著力推動、群眾普遍關注、立法時機成熟的法規項目寫入年度立法計劃并組織實施，使立法真正做到與全市改革同頻共振、銜接一致。為了確保農產品質量安全、杜絕劇毒高毒農藥進入農產品生產環境，全市在2014年部署開展了規范農藥經營、使用管理體制改革和專項整治。市人大常委會按照市委要求，把《濰坊市禁用限用劇毒高毒農藥條例》作為全市實體性立法的開山之作，出臺了全國第一部關于劇毒高毒農藥管理方面的地方性法規。中央“三大攻堅戰”部署以來，空氣質量治理工作一直是全市改革的重中之重，市人大常委會根據市委要求，順應改革需要，制定出臺了《濰坊市大氣污染防治條例》，為加強源頭治理、落實監管職責、推動嚴格執法提供了法律依據。開展渤海區域環境綜合治理是中央部署的七大污染防治攻堅戰之一，妥善處理保護與利用的關系、科學推進北部沿海地區建設與開發是當前全市改革發展的重點領域，在省人大常委會的統一調度和市委的全力支持下，市人大常委會扭住這一當前全市改革發展的關鍵點，制定通過了《濰坊市海岸帶保護條例》，對北部沿海地區的海岸帶資源保護與利用、海域和陸域污染防治等事項予以重點規制，以地方性法規的形式為開發建設活動設定約束性底線、提供合法性依循，為保護生態環境、建設海洋強市貢獻了力量。

2019年10月25日，市十七屆人大常委會第二十七次會議表決通過《濰坊市海岸帶保護條例》。

創新制度規則，建設性推動改革

立法是制訂“游戲規則”。立法對改革的支持和保障，不是簡單對某項改革舉措的倡導和鼓勵，也不能等同于落實改革舉措的協調與調度，而是體現在對改革涉及的體制機制進行創新規范和構建設計上，是通過規則的制訂對改革創新的一種建設性推動。濰坊市是農業大市，農產品質量安全攸關人民群眾切身利益和全市農業品牌健康發展。但長期以來，由于個別農戶對嚴格管理和使用農藥的重要性認識不夠，農業品牌意識不強，全市農產品生產和銷售存在安全隱患，其中劇毒高毒農藥的偷用問題是一個重要方面。為徹底杜絕劇毒高毒農藥的違法使用和銷售，確保市委創建國家食品安全城市、打造“食安濰坊”品牌工作順利完成，市人大常委會通過制定《濰坊市禁用限用劇毒高毒農藥條例》，從加強農業生產監管、維護農產品質量安全的迫切需要出發，確立了“四統一定兩確保”的制度規則，即統一采購、統一儲備、統一服務、統一監管和定點經營，確保每瓶農藥都管好、確保需用藥時提供及時有效服務，從而確立了定點經營、實名購買與政府儲備相結合的管理體制和統防統治的農藥使用操作規程，實現

了對劇毒高毒農藥最嚴格的管控，破解了該領域政府管理多頭執法、手段剛性不足的難題，理順了劇毒高毒農藥的監管體制。改善空氣質量、進行污染治理，近年來一直是全市的一項重點工作，由于政府規范性文件不能規定罰則、到期后自動廢止等原因，全市煙花爆竹燃放一直處于無序狀態，成為空氣環境治理的一個突出短板，對群眾生命、財產安全也構成很大威脅。《濰坊市燃放煙花爆竹管理條例》實施以來，特別是去年年底對該條例進一步修改后，全市公安機關依據《條例》開展專項治理行動，嚴格落實中心城區禁止燃放的規定，對發現和舉報的違規燃放行為實行零容忍、嚴執法，使得民風、民俗為之一變，去年民間財神節、今年春節期間，全市城區一改往年鞭炮齊鳴、烏煙瘴氣的景象，未聞一聲鞭炮響，當天空氣質量評價也由往年的重度污染變為了優。

鞏固改革成果，推廣治理經驗

鞏固確認改革成果，是立法支持保障改革的重要方面。改革舉措經過實踐證明是可行、可復制、可推廣的，應當及時制定法律，以便于國家強制力保證實施、社會公眾一體遵循。天然鹵水是制鹽和溴素產業的基礎原料，在濰坊市北部沿海的壽光、寒亭、昌邑三地儲量豐富，由于利潤豐厚，長期以來無證開采、超范圍開采、開采后浪費等現象普遍存在，為有效管控鹵水資源的開采利用，實現制溴、鹽產業的可持續規范發展，昌邑市本地政府制定出臺了一系列政策性文件，實行了嚴格的執法監管，取得了很好的效果。市人大常委會在制定海岸帶保護條例的過程中，認真總結昌邑市保護規范鹵水資源可持續開發利用的經驗做法，對海岸帶范圍內天然鹵水的開采管控及溴素生產企業管理等事項作出明確規定，對違法開采天然鹵水，溴素企業擅自開機等行為規定了相應的處罰，彌補了礦產資源法及《山東省實施<礦產資源法>辦法》等相關法律法規對溴素科學生產、節約利用規定的空白，使囿于一地的改革經驗得以在全市范圍推廣應用，實現了政府監管從依“紅頭文件”治理到依法治理的轉變。

2019年7月29日，市人大常委會副主任范福生帶隊前往福建考察學習海岸帶保護先進經驗。

掃除制度障礙，保障改革推進

習近平總書記曾經指出，政府職能轉變到哪一步，法治建設就要跟進到哪一步。全市機構改革工作部署開展以來，市人大常委會及時制定、修改法規規定，掃除機構改革落實的制度性障礙，保證了全市機構改革任務的順利完成。一方面在制定新的地方性法規時固定轉變政府職能已經取得的成果，引導和推動下一步政府工作。在制定海岸帶保護條例時，針對海洋垃圾監測與清除監管職責糾紛，市人大常委會立法工作機構召集生態環境、城管、海漁等部門進行座談協調，指出原海漁部門承擔的污染防治管理職責在機構改革后劃歸生態環境部門，同時參考借鑒上位法的規定和有關部委紅頭文件精神，確定由生態環境主管部門會同城市管理主管部門負責全市海洋垃圾的監測與清除，從而使條例規定的部門監管職責與機構改革后“三定”方案銜接一致。另一方面通過修改不合適的現行地方性法規為轉變政府職能掃除障礙。由于機構改革后部分政府部門名稱和職能有所調整，部門在執法工作中，也遇到了一些急需立法加以解決的問題，同時，上位法近年來也發生了一些修改和變動，為確保制定的地方性法規符合上位法要求，適應機構改革后執法工作需要，市人大常委會及時通過了《關于修改<濰坊市禁用限用劇毒高毒農藥條例>等六件地方性法規的決定》，對已出臺的六件實體地方性法規結合新的形勢進行了修改，保證與機構改革后的政府執法需要相配套，掃除機構改革的制度障礙。