我國自貿區建設如何對標國際先進經驗

孔慶峰

【摘要】自由港與自由貿易區并無本質區別，目前，自由港“開放水平最高”是程度上的差異，免受海關一般監管的區域更大，獲得“自由”的范圍更廣。我國自貿區建設在廣度和深度上都取得突破性進展，但中國自貿區的內涵與國外自由貿易區有所不同，肩負探索可復制可推廣制度創新成果重任。要建成高度開放和有國際競爭力的自貿區，就要對標國際先進經驗，應根據我國自貿區建設的實際情況和未來發展目標，瞄準帶有重大戰略意義和有重大引領作用的方面重點突破。在法制建設、機構設置和行政管理方面，在稅收優惠和負面清單管理方面作出重大改進，以使我國在新一輪國際經濟競爭中立于不敗之地。

【關鍵詞】自貿試驗區? 自由貿易港? 立法? 行政管理制度? 功能定位

【中圖分類號】F720? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.02.008

自由貿易區與自由港的概念與功能辨析

國際上通行的自由貿易區（Free Trade Zone，FTZ）是在“自由區”（又稱“飛地”）概念的基礎上發展起來的，指在一國或地區的境內設立的對關稅實行隔離的海關特殊監管的經濟區域，也可以稱作經濟自由區或特殊經濟區，也有的稱這類自貿區為狹義的自由貿易區，以相區別于國家之間通過簽訂自貿協定而成立的自由貿易區（Free Trade Area， FTA）。關于這個區分，我國商務部等部門于2008年專門提出將FTZ和FTA分別譯為“自由貿易園區”和“自由貿易區”。據不完全統計，目前世界各國除美國外的自由貿易區，已有1200多個，其中15個發達國家設立了425個，占35.4%;67個發展中國家設立了775個，占65.6%。自貿區類型分散，主要是以下四類：出口加工型（129個）、貿工結合型（110個）、保稅倉儲型（80個）和轉口集散型（38個）。美國是設立自貿區最多的國家，共有1003個，其中單一性自由貿易區509個、綜合性自由貿易區494個。

中國自貿園區沿用了“自由貿易區”的概念，以下我們討論的自由貿易區專指“自由貿易園區”。但中國自貿區的內涵與國外自由貿易區有所不同，每個自貿區都包含了若干片區或園區，甚至海南全省建自由貿易區，每個自由貿易區都肩負“先行先試”探索可復制可推廣制度創新成果以倒逼國內改革的重任，側重點也各有不同。

自貿區的功能定位是倡導經濟自由，以零關稅和其他稅收大幅度優惠為主要手段，以投資、貿易、資金、運輸、人員從業五個方面的自由化、便利化為落腳點，促進區內經濟繁榮進而帶動國家經濟發展為主要目的的多功能經濟性特區。我國自貿區目前基本都處于自貿試驗區的階段，根據中央部署，上海自貿試驗區的臨港新片區將率先從試驗區邁向成熟自貿區，作為最高標準開放的戰略舉措，下一步自貿港建設已經提上日程。

世界銀行把自由港（free port）作為特殊經濟區的最重要的六種形式之一，[1]將自由港與自由貿易區、出口加工區、企業振興區、單一工廠出口加工區以及專業生產區進行了比較，認為它包含的面積更大、范圍更廣，如零售業、提供現場居留等，享受更高程度的減稅激勵和補貼。

目前，世界上尚未有公認的對“自由港”的定義，有比較明確稱號的“自由港”大約130多個，迄今最明確和最權威的定義來自中國，習近平總書記在黨的十九大報告中指出，“賦予自由貿易試驗區更大改革自主權，探索建設自由貿易港”。[2]李克強總理在2019年的政府工作報告中指出，“賦予自貿試驗區更大改革創新自主權，增設上海自貿試驗區新片區，推進海南自貿試驗區建設、探索建設中國特色自由貿易港”。[3]時任國務院副總理汪洋認為：“自由港是設在一國境內關外、貨物資金人員進出自由、絕大多數商品免征關稅的特定區域，是目前全球開放水平最高的特殊經濟功能區。香港、新加坡、鹿特丹、迪拜都是比較典型的自由港。”[4]實際上，自由貿易港與自由貿易區并無本質區別，“開放水平最高”指的是程度上的兩個差異性，一是免受海關一般監管的區域更大，另一個是獲得“自由”的范圍更廣。在中央表態支持上海和海南建設自貿港前后，上海、廣東、天津、四川等地都在謀劃建設自貿港。

我國自由貿易試驗區建設進展及問題

2013年9月，中國（上海）自由貿易試驗區掛牌成立后，作為對外擴大開放戰略的一部分，自貿區建設進入快車道，至2019年8月，先后五批次共18個自貿試驗區及上海臨港新片區相繼設立，實現了沿海省份全覆蓋，內陸地區也多點開花，形成獨具特色的中國境內自貿區網絡，既擴大了中國對外開放的區域范圍，又提升了開放水平;既支撐了中國對外雙邊和多邊經貿合作的深入開展，又適時進行了應對國際經貿新規則的壓力測試。

我國設立自貿試驗區六年來，不僅數量和區域范圍不斷擴大，而且不斷創新可復制可推廣經驗。以上海自貿試驗區為例，據商務部數據，近6年來，自貿試驗區累計形成202項制度創新成果得以復制推廣，其中投資便利化涉及81項制度創新成果，貿易便利化64項，金融開放創新23項，事中事后監管34項。既有外商投資準入負面清單、國際貿易“單一窗口”等基礎性的制度變革，也有“海關通關一體化”監管模式等系統性的制度創新，還有投資管理體制改革“四個一”等全流程的制度優化，體現了自貿試驗區聚焦市場主體關切，通過復制推廣以局部突破帶動全局發展，推動了貿易、投資、金融等領域管理制度的進一步優化和開放水平的不斷提升，帶動了全國范圍內營商環境市場化、國際化、法治化水平的持續進步。[5]

自貿區建設對中國來說是一個全新的事物，如何在整體發展水平還不高、社會主義市場經濟尚未發育成熟的條件下，成功建設高度開放高度自由的特殊經濟區，既無先例可循，也不能照搬國外模式，尤其涉及一系列改變利益分配格局的制度創新，其難度可想而知，試驗過程同時也是一個試錯過程，不可避免地會出現認識不到位、步子不大、甚至走走停停的情況，六年來出現的問題主要集中在以下幾個方面。

第一是立法方面的問題。國際自貿區一般在設區之前都會做好立法的工作，為自貿區的運行和管理提供法律依據和司法保障。我國自貿試驗區在角色定位上不同于國外自貿區，并非單一的解決經濟發展問題，還要起到輻射一大片帶動一連串的作用，更重要的是還肩負為全國制度改革積累經驗的重任，牽一發而動全身，在這個全新領域尚未試驗和試驗不到位的情況下，很難指望提前有一個完善的立法。在自貿試驗區改革試點過程中必然會出現這樣一個矛盾現象，中央要求各自貿試驗區大膽試驗、大膽創新，而由于自貿試驗區所擁有的制度設計權限缺乏法律支撐，行動上難免畏手畏腳，盡管自貿區短期內獲得快速發展，但由于缺乏相關立法保障，缺乏獨立性，區內的很多政策沒有足夠權威性，透明度和實施效力都不夠，自貿區進一步的改革甚至某些改進，都要報請中央部門批準才行，這就帶來了一系列問題。

例如，目前自由貿易試驗區只是形式上的“境內關外”，但實際上仍然是自由度有限的特殊海關監管區域。貨物到港，還是要向海關申報，仍然需要進境備案清單，國家十幾個部委對準入關的一些貨物，仍設置許可證管理。自貿區內人、貨物、資金等要素流動也不是完全自由，并未脫離“境內關內”的基本特征。

再如自貿區為吸引投資和人才等設立的稅收優惠政策，并不能像國外自貿區那樣通過區內立法設定，而是由國家所頒布的各個自貿試驗區《總體方案》，以及國家稅務總局、海關總署等部門發布的相關規章和規范性文件等予以規定，這樣形成的區內稅收優惠制度，表面看起來可能優于非自貿區，但實際效果未必就好，既有可能與國家基本稅法制度發生抵觸，各地方自貿區還有可能出于爭奪投資的考慮，出現惡性競爭，導致低效率資源配置。

第二是機構設置與行政管理問題。我國的自貿試驗區行政管理體制基本是四級管理，在中央層面副總理任召集人，商務部牽頭，會同30個部級單位設立部際聯席會議制度，統籌全國自貿試驗區試點工作。省市層面都有推進工作領導小組，由省市一把手任組長，負責與國家各部門及省市相關部門的溝通和協調，自貿區管委會負責具體事項的推進，一般也由省市主要領導任主任，另外各個片區都相應設置管委會或者辦事處。例如深圳前海自貿試驗區前海蛇口片區設置片區管委會（前海管理局），內設10個處室、3家直屬企業和前海e站通服務中心。

這樣的行政管理體制有其優點，可以高效率啟動和運轉，但是其缺陷也明顯，由于自貿試驗區在原開發區或行政區屬地建立，其行政組織架構也基本依附于開發區或行政區，自貿試驗區及下屬各片區基本是“兩塊牌子一套人馬”，沒有正式列入行政機構設置序列，缺乏法定行政資格，行政權威性不足，導致制度創新缺乏動力。作為自貿試驗區最高決策組織，推進工作領導小組成員是非專職的，其工作職能和工作范圍都不能制度化，在具體工作中還要協調各中央垂管部門，例如海關、工商、人民銀行等部門，垂管部門配合自貿試驗區開展工作時，需要先由其當地派出機構對各類需求匯總并形成工作意見上報，垂管部門高層研究配合方案，再與自貿試驗區溝通并開展配合工作，這樣的流程自然降低了自貿區的影響力和行政效率。

第三是各自貿區功能定位和負面清單管理問題。我國各個自由貿易試驗區的功能定位沒有明顯的差異化，容易導致雷同建設，從形式上看，廣東的對外重點在港澳臺，天津的重點在津京冀，福建的著眼點在海峽兩岸，山東則是中日韓，在產業結構上也有了一定側重點的劃分，這只是解決了區位分工和產業發展的定位，而沒有解決各自由貿易試驗區在制度創新方面的功能錯位問題。

目前，全世界采用負面清單管理模式的國家大約有80個，由于負面清單管理是投資自由化等國際新規則的核心內容之一，今后實施“負面清單”管理的國家數目還會增加。上海自貿試驗區從掛牌起就開始了負面清單管理的試點，而且其清單項目幾乎每年都進行調整和修改，從2013年版190項逐步減少到2019版的37項，但在目前世界上仍屬于負面清單最長的，距離“高度開放”還有壓縮空間。目前，上海自貿試驗區制定的負面清單事實上成為全國各自貿區的標準，其他所有自貿試驗區都執行2019年版37項負面清單管理，但各自貿試驗區情況不盡相同，劃一的負面清單管理模式有可能妨礙其他自貿試驗區創新性舉措。

第四是稅收優惠問題。我國自貿區現行稅收優惠政策還缺乏足夠吸引力，不利于吸引國際優質資源。進口環節的關稅和增值稅減免范圍和減免幅度，與國際自貿區通行做法相比都還偏小。例如，上海自貿試驗區內目前只對生產企業和生產性服務業企業進口所需的機器、設備等貨物予以免稅，在區內生產、加工銷往內地的貨物進口環節的增值稅、消費稅沒有優惠。

所得稅稅率在2019年有較大幅度的減低，在上海、廣東、福建三個自貿試驗區包括上海臨港新片區所得稅稅率減低為15%，兌現了上海自貿試驗區設區之初設計的稅率標準，這是一個較大的進展，不過這個較低的稅率主要針對高新技術等鼓勵類企業，且只在特定片區。盡管我國自貿試驗區并不致力于成為稅收洼地，但通過進一步壓縮自貿試驗區的行政成本等，還是有減稅空間和減稅潛力的。

此外，與國際成熟自貿區相比，我國目前自貿試驗區內的基礎設施尤其是軟件建設，例如海關監管效率、信息及數據共享性、投資及金融自由化程度、第三方中介服務水平等方面，還存在比較大的差距。

對標國際自貿區先進經驗

目前，全球價值鏈分工更加細化、要素跨境流動更加頻繁，國際經貿規則必然適應性地隨之向高標準和高度自由化的方向發展，未雨綢繆，對標國際自貿區先進經驗，實際上就是盡快完成對高標準規則的壓力測試和適應，以便在下一輪國際經濟競爭中搶占一個有利位置，在全球經濟治理方面爭取和自身實力相匹配的話語權，維護國家經濟安全。

根據中央的戰略部署，我國自由貿易試驗區最終建設目標是要達到世界最高開放水平，最具國際競爭力，進而推動高質量發展、建成現代化經濟體系和實現治理能力現代化，形成更多可復制可推廣的制度創新成果。這就要求即便在現階段自貿試驗區建設中，也要有前瞻性，積極主動對標國際上的自由貿易區先進經驗，但對標國外自貿區先進經驗不等于盲目大干快上，應遵循自由貿易區建設規律，結合中國現代化建設的實際和各地具體需求，循序漸進，不斷試驗、不斷創新，在此基礎上總結經驗，逐步向更加開放邁進，走出具有中國特色的自由貿易區發展道路。同時，各地的自貿試驗區區位不同、稟賦條件不同、功能定位不同，各自對標也不應追求一個速率，更不能追求一個模式，應形成一個錯位發展和相互補充的自由貿易區格局。

對標國際自貿區先進經驗，應該根據我國自貿區建設的實際情況和未來發展目標，瞄準具有重大戰略意義和重大引領作用的方面重點突破。

第一，對標法治建設的國際經驗。國際自由貿易區和自由港一般都有專門立法，從立法上明確自由貿易區和自由港的法律地位和管理權限，在貿易、投資、金融及人員從業等方面的管理都以相應的法律規章進行，而且這些法律規章還會根據變化了的條件適時地進行修改和完善。經過六年的探索，條件逐步成熟，我國自由貿易區（港）立法已經提上日程。目前，海南自由貿易港法已經進入起草階段，這意味著中國特色的自由貿易區（港）在國家層面的根本性法律保障將在不久的將來實現。在立法內容方面，建議除了堅持黨的領導和側重制度創新外，其他方面盡量對標國際通行做法。

借鑒國際經驗，仿照經濟特區享有的地方立法權，由全國人大授權，自貿試驗區內的地方人大應該盡快享有制定自貿區法規的權限，制定僅限自貿區內有效的地方性法規。這方面可以先從上海臨港新片區試點，模仿深圳特區的成功經驗，賦予新片區自主發展、自主改革和自主創新的權利，使新片區率先實現更深層次和更高水平的開放。

在民商事爭議解決機制方面，我國自貿試驗區目前在與國際對標中已經獲得一個重大突破，即上海臨港新片區已允許境外知名仲裁及爭議解決機構在新片區內設立業務機構，在接受中國法律管轄和監管的條件下，就國際商事、海事、投資等領域發生的民商事爭議開展仲裁業務，這在自貿區法制建設方面具有里程碑的意義。依照國際慣例和國際規則解決民商事糾紛，一定會增強上海對外國投資者及其他要素所有者的吸引力。

第二，對標高效率行政管理架構和體制。國外發達自貿區行政管理層級基本是二級制扁平化管理，其共同特征是簡化、靈活、高效。例如，美國是世界上設立自由貿易區最多的國家，其對自貿區的管理體制也是簡單、靈活和高效率的。在國家層面設有對外貿易區委員會，由商務部部長、財政部長等組成，負責統一管理全國的對外貿易區，制定所有自由貿易區的管理制度，委員會設專職執行秘書作為主要官員主持日常工作，具有相當高的權威性。在自由貿易區層面，政府委托由受讓人、經營者和使用者三者構成的管理機構依照法律規定負責自由貿易區的內部管理和日常經營，這種管理模式的特點是管理機構并非純粹的行政管理部門，而是由各方參與的、與園區內的企業高度關聯的專業化混合式管理，貼近市場，直面一線需求，可以快速高效率處理園區內的問題。美國海關作為國家垂管部門，在對外貿易區履行特殊監管職責，其監管重點放在“二線”也就是通向國內市場的關境上，在園區內只派駐很少的人員以審計和現場抽查的方式進行監管，大多數情況下則直接委托園區經營者進行監管，所有的檢查活動都在不影響企業正常運作的情況下完成，監管手段充分利用現代信息技術。

新加坡自貿區從1996年起就實行政企分離，將自貿區的管理直接交給企業，樟宜機場集團、PSA國際港務集團和裕廊海港私人有限公司三家企業分別經營管理所有7個自貿區。各企業定期向政府相關部門匯報管理工作，但不隸屬于政府，更不是政府的派出機構。政府的主要職能在于制定自貿區政策，實行必要的監管。在政府與企業之間專設法定的享有高度自主權的協調機構，該協調機構由議員、政府官員、企業家和專家組成董事會，以充分民主的方式對各方利益進行有效協調。

迪拜杰貝·阿里自由區（JAFZA）管理局則是由港口、海關和自由區組成的一個聯合體，是自貿區唯一具有政府性質的管理服務機構，承擔全部的招商、服務和管理工作。

巴拿馬科隆自貿區的管理由專設理事會負責，理事會有自貿區管理的決策權，理事會的成員既有政府官員，也有大量的企業人士，能夠及時了解市場動向，可以針對一線需求高效率決策。

對標國際高效率做法，我國自貿區的機構設置應該向簡化、專業化方向轉變。這方面其實我們已經在深圳特區探索試點，并取得了不錯的效果。深圳自貿區前海蛇口片區管委會脫胎于前海管理局，而前海管理局是深圳市直屬派出機構，2011年由深圳市人大行使特區立法權賦予其法定權威，確認其法定機構管理模式為實行企業化管理、市場化運作。我國自貿試驗區未來的機構設置原則和管理模式應該朝著這個方向轉變。

對標自貿區行政管理的目標，應該以提升自貿區便利化和自由化程度為旨歸，借鑒美國、迪拜和科隆自貿區的經驗，提高專業化和自由化水平，比如進一步簡化審批流程，對商事主體設立登記從實質審查走向形式審查，不再實行許可審批，從事前監管逐步過渡到事中事后監管。在監管方面可借鑒新加坡經驗，在口岸風險有效管控的前提下，依托現代化信息監控手段，取消或最大程度簡化入區貨物的通關和貿易管制措施，使海關的單批貨物通關手續即時性完成。

第三，對標稅收優惠措施。關稅減免是國際自貿區的普遍做法。例如，我國香港地區全面零關稅及貿易不設限制，所有進出香港的貨物除了少量受管制的特殊商品，如酒類、煙草、碳氫油類及甲醇外，都是零關稅，也沒有附加稅。

美國麥卡倫自貿區采取進出口免征關稅政策，從自貿區出口的商品不需要繳納關稅;進口到自貿區并最終在區內消費、報廢和銷毀的貨物也免征關稅;區對區的轉移關稅延遲征收。自貿區之間可以運輸產品，商品僅在最終進入美國境內時才需要繳納關稅，生產性設備的關稅繳納可以延遲到企業能夠正常運營并投入生產。

在所得稅方面，新加坡所得稅率雖為17%，但貨物由國內進入自貿區還可以享受出口退稅政策。迪拜自貿區規定50年免征企業所得稅，沒有個人所得稅，進口完全免稅。愛爾蘭香農自貿區規定，區內的外商投資企業享受12.5%的所得稅優惠。巴西瑪瑙斯自貿區規定，區內企業從開始盈利年度起10年內免繳所得稅，此優惠政策直到2073年一直有效。印度諾依達自貿區前五年免征所得稅，之后兩年減半征收，再之后三年對于企業利潤再投資部分的50%免征其所得稅。

對入區企業實行補貼政策也是重要的稅收優惠政策，如愛爾蘭香農自貿區在稅收優惠方面除了一般的稅收減免政策外，還為區內企業提供多種財稅補貼，如政府規定，凡在區內的外商投資，政府提供補助資金以及對區內的工廠、建筑及制造設備提供折舊補貼;對就業、研發、培訓也有相應補貼。

稅收優惠政策的直接結果是為企業節省成本，間接效果可以起到吸引境外資本以及優秀人才的作用，助推自貿區經濟繁榮發展。如前所述，我國自貿試驗區稅收優惠還有潛力可挖，應該統籌謀劃，制訂更有吸引力和國際競爭力的稅收政策。

第四，對標負面清單管理。全球價值鏈分工的內在要求趨勢是標準和規則的跨國界執行，我國經濟發展不可能游離在國際標準和規則之外，只會參與其中，因此，要及早在自貿區對標高標準和高度自由化規則，不應有任何遲疑。建議參照TPP等高標準貿易投資協定，創新試驗開放水平更高、具有國際領先水平的新版負面清單，進一步放寬外商投資準入（目前上海自貿試驗區在比較敏感的農業、采礦、文化和增值電信四大領域采取更為開放的措施是一個明顯的推進），在跨境服務貿易、金融服務業以及在“一線放開”監管模式方面也可以試驗開放水平更高的負面清單管理。

相信經過不懈努力，我國自貿區建設前景一定是：與高水平國際投資、貿易通行規則相銜接，貿易、投資、資金、運輸、人員等自由流動、規則開放透明、監管公平高效、營商環境一流的國際高標準自由貿易區。如此，我國在新一輪國際經濟競爭中就會立于不敗之地。

注釋

[1]FIAS， "Special Economic Zones： Performance， Lessons Learned and Implications for Zone Development"， The World Bank， Washington DC， E3， 2008， pp. 3-5.

[2]習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，新華社，2017年10月27日。

[3]李克強：《政府工作報告——2019年3月5日在第十三屆全國人民代表大會第二次會議上》，《光明日報》，2019年3月17日。

[4]汪洋：《推動形成全面開放新格局》，《人民日報》，2017年11月10日，第4版。

[5]商務部：《自貿試驗區累計202項制度創新成果得以復制推廣》，央廣網，2019年7月23日。

參考文獻

商務部國際貿易經濟合作研究院課題組，2014，《中國（上海）自由貿易試驗區與中國香港、新加坡自由港政策比較及借鑒研究》，《科學發展》，第九期。

王冠鳳、郭羽誕，2014，《促進上海自貿區貿易自由化和貿易便利化發展的對策》，《經濟縱橫》，第2期。

羅培新、常江，2019，《對標世界最強自貿區力促制度創新——〈中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區管理辦法〉解讀》，《經濟參考報》，9月4日，第7版。

責 編∕張 曉