國家治理現代化視域下的區域協同立法：問題、成因及路徑選擇

陳建平

摘 要：區域協同立法是實現區域協調發展的根本保證，但我國目前區域協同立法還處于起步階段，區域法律法規體系還不健全，區域協同立法推進艱難，以政府間合作協議、“紅頭文件”替代區域協同立法的現象明顯，已有的一些區域協同立法未能真正實現區域協調發展。這些問題產生的原因主要在于我國當前憲法法律對區域協同立法缺乏明確授權，地方政府合作立法動力激勵不足，以及區域協同立法經驗不足等。要實現區域協調發展，亟須在我國憲法法律中明確區域協同立法的地位，盡快制定“區域協同發展法”，構建區域立法激勵機制，發揮司法對區域協同立法的推動作用，以推進區域協調發展，實現國家治理現代化。

關鍵詞：治理現代化;區域協同立法;問題;成因;路徑

基金項目：重慶市教育委員會高校人文社會科學研究規劃項目“行政訴訟電子數據運用實證研究”（17SKG015）;重慶市教育委員會高校人文社會科學研究規劃項目“地方立法體制機制完善研究”（20SKGH016）。

[中圖分類號] DF31 [文章編號] 1673-0186（2020）012-0108-011

[文獻標識碼] A ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2020.012.009

一、問題的提出與研究述評

國家治理現代化要求國家立法體系現代化，區域協同立法作為國家立法體系的一個重要組成部分，是國家治理現代化的基礎和前提，因此，實現區域協同立法現代化也就成了國家治理現代化的題中應有之義。

（一）問題的提出

經過幾十年的區域發展，我國基本形成了以西部、中部、東部、東北四大板塊為基礎，各區域間相互融通發展的格局。在區域協同立法層面，較早的有東北三省法制部門圍繞促進東北老工業全面振興的主題，在促進科技進步、構建誠信社會、應對突發事件及維護社會穩定、食品安全、新農村建設、農民工權益保護等領域完成了幾十個立法項目。其后有2014年長三角三省一市開始就大氣污染防治進行協同立法，2020年京津冀三地協同制定《機動車和非道路移動機械排放污染防治條例》。

但一個令人尷尬的事實是，長期以來，我國有關區域協調發展理論研究與實踐探索主要注重經濟社會領域，對于區域協調發展的制度機制，尤其是立法方面，沒有給予足夠重視，雖然諸多區域簽訂了立法合作協議，但這些協議能夠具體落實到立法實踐的并不多見，立法所具有的區域引領、推動區域協調發展的功能沒有充分發揮，導致了區域協調發展的立法缺失與法律制度供給不足，進一步引致了區域發展失衡。為解決這一問題，黨的十九大明確提出了要實施區域協調發展戰略，建立更加有效的區域協調發展新機制。隨后，黨中央、國務院又對區域協調發展新機制提出了具體的建設思路，其中重要的一個方面就是建立健全區域協調發展法律法規體系。

（二）相關研究述評

近年來，隨著國家區域協調發展戰略的深入推進，區域協調發展立法相關的實踐和理論問題開始受到學界的高度關注，并產生了一些有影響的研究成果，主要表現為以下幾個方面。

一是軟法治理。石佑啟認為，軟法之治是解決目前區域經濟法治發展滯后問題和實現區域經濟有效治理的一種重要制度方案，其理由在于協議的簽訂簡便易行，沒有嚴格的要求[1]。黃茂欽指出區域經濟發展之所以倚重軟法之治，主要在于軟法具有特殊的功能，其以不同于硬法的調整方式規范區域經濟發展中的問題，既促進了區域經濟的協調發展，也豐富了區域經濟法治的內涵[2];但其不足在于軟法沒有約束力，協議的落實和執行全靠自覺和輿論等社會壓力，一旦牽涉到各自地方的利益，這些軟法很難落到實處。這也是當前區域合作協議多，具體立法行動少的根本原因。

二是行政立法。葉必豐認為，區域合作協議具有對締約主體實現約束的可能性，實現約束的機制是組織法機制和基于組織法的責任追究機制，動力在于公眾的推動。涉及公眾權利義務的區域合作協議，經立法程序或有利害關系的公眾同意，對公眾具有直接規制力。提出就行政協議專項展開立法，即制定“行政程序法”及“行政協議法”[3]。這種理論主要強調了地方政府對區域合作協議進行立法，賦予其強制執行力。但目前的區域合作協議大多數只具有宣言、綱領、方針性質，這些協議在轉變為地方行政法規時困難重重，而直接賦予其強制力更是沒有充分的法理依據。

三是全國人大及其常委會立法。孫浩康建議由中央制定我國的區域發展法律體系，即“區域發展法”;然后以它為基礎，制定“區域發展機構管理法”“區域規劃法”“區域分工與產業法”“區域發展協調促進法”“區域發展干預法”“區域生態保護法”等[4]。牛睿主張在我國制定“區域協調基本法”“區域開發法”等單行法律規范，并完善《地方組織法》《立法法》等相關法律，對經濟區域內的同級立法機關聯合制定跨行政區的區域性地方法規、規章，在主體資格、權限范圍、法律效力、立法和審批程序等方面做出實體上和程序上的明確規定，規范地方立法協調工作[5]。這種觀點的優點在于，由中央立法具有權威性，對區域合作能夠起到積極的引導、推動、規范和保障作用，不足在于不同區域在進行協調發展時會面對不同問題，因而由黨中央為區域制定一系列的區域協調發展法規難度相當大。

四是地方協調立法。即區域內各立法主體在地方自有立法權的基礎上，建立區域協調機構，統一協調立法。華國慶主張在地方自有立法權的基礎上，建立區域協調機構，統一協調立法。如成立由區域內各省（自治區、直轄市）人大常委會和政府分管立法的領導、法制工作機構負責人以及法律專家組成的區域立法協調委員會，全面領導和指導區域范圍內的立法合作和協調工作，研究制定區域立法的長遠規劃和近期規劃，協調處理區域立法中出現的問題[6]。還有主張在設立一個區域立法協調工作機構的基礎上，建立立法共同起草機制、征求意見機制和事后協調機制[7]。該主張的優點在于各區域明確各自的具體需求和具體利益，立法具有針對性和可操作性，其難點在于中央目前對區域協同立法沒有明確具體的授權，區域立法主體之間利益沖突難以協調，地方主政官員立法動力不足。

這些研究成果指明了立法在區域協調發展中的核心地位和意義，奠定了我國區域協調發展的基本法律制度框架，但是具體到區域協同立法滯后的問題、成因分析以及如何有針對性地推進建立和實施這一法律制度框架（立法），我國學者對此研究明顯不足。為此，本文試圖從黨的政策要求，國家現代化治理的需要出發，結合我國的區域發展具體實際，研究區域協同立法策略與實施路徑，以破除地區之間的利益藩籬和制度壁壘，最終形成統籌有力、競爭有序、綠色協調、共享共贏的區域協調發展新機制。

二、國家治理現代化要求區域協同立法體系現代化

國家治理體系和治理能力是一個國家制度及其執行能力的集中表現[8]，國家治理現代化也就成了現代國家的不懈追求。區域發展法律法規體系作為區域治理體系的核心，其構建和完善對國家區域治理體系和治理能力現代化具有舉足輕重的作用。就現代國家治理體系而言：一個國家最重要的制度體系是法律體系。國家通過立法，規定國家的發展方向和戰略目標，將國家的政治、社會、經濟和文化等基本制度法制化。

（一）國家治理體系現代化的核心是法治體系現代化

推進國家治理體系和治理能力現代化要求加強并創新國家制度建設。從新制度經濟學的觀點來看，理性的個人追逐自身利益的強大沖動力，既可能是經濟衰退的主要原因，也可能是經濟增長和繁榮的主要源泉，但其最終的結果指向卻取決于這個社會的制度結構和安排[9]。制度就像一個過濾器，它決定了決策者所能得到的機會。一個社會所面對的機會部分地由它的制度所決定，這是制度最重要的作用[10]。中國共產黨在長期的革命斗爭中，對制度在國家治理中發揮的作用有了越來越深刻的認識，強調好的制度可以防止壞人干壞事，而不好的制度不但會妨礙好人做好事，甚至“會走向反面”[11]。黨的十四大召開時，明確提出了黨的制度建設目標，即到建黨100周年時，在各方面形成一整套更加成熟更加定型的制度，此后，黨的十五大、十六大、十七大、十八大、十九大都圍繞國家制度建設進行了深刻闡述，將國家制度建設的內容具體化。

制度作為規范人們行為的規則，雖然有正式規則和非正式規則之分，但正式規則無疑主導著整個社會的發展。在正式規則中，其排位順序或者說其效力等級遵循從憲法、成文法、不成文法、明確的規則，最后到個別的契約[12]。可以說，法律乃是制度的核心，法治體系作為國家治理體系的骨干工程，是國家治理體系總攬全局、牽引各方的總抓手，“法治興則國家興，法治衰則國家亂”[8]。

（二）區域法治體系現代化要求區域協同立法體系現代化

區域治理的需要，既在于區域問題的治理需要區域主體的合作，也在于各區域自然資源的差異、政治經濟發展的不平衡。國家整體的發展要求各區域發揮比較優勢，實現區域優勢互補，在協調發展中拓展發展空間。各區域地方主體無論從政策還是從制度要求來看，都應該實行合作，實現區域協調發展，但這種理想建立在人性是利他主義的基礎上。曼瑟爾認為，這種利他主義應該被看作“一種例外”，從集體成員是理性的和會采取尋求自我利益的行為這一前提出發，推導出集體會從集體利益出發采取行動，這種觀念事實上是不正確的。除非一個集團中人數很少，或者除非存在強制或其他某些特殊手段以使個人按照他們的共同利益行事[13]，故區域治理需要區域法治。

國家治理現代化要求區域治理現代化，區域治理現代化要求區域法治現代化，而區域法治現代化的核心首在區域協同立法。作為“經濟人”的各區域主體及其主政者都有各自的利益偏好，也有自己的特殊利益訴求。當缺乏區域合作法律法規的規制時，公共資源的使用就極易陷入“囚徒困境”，最后走向“公地悲劇”。沒有法律法規的約束，區域合作也會走上“公地悲劇”。故我國區域主體之間進行橫向合作，要實現區域協調發展的目標，必須堅持區域立法先行，加快完善區域協調發展法律法規體系，為全面依法治域提供基本準則。這既是區域協調發展的需要，更是國家治理實現現代化的需要。

三、我國當前區域立法面臨的主要問題

經過幾十年發展，區域協同立法無論是在中央層面還是地方區域層面都取得了一些成績，但地方區域層面立法推進艱難，地方區域主體以政府間協議、“紅頭文件”等方式代替區域協同立法現象較為常見，區域協同立法功能發揮不足。當前，諸多地方區域協同立法還停留在調研走訪、經驗交流、理論協作、互相通報簡報、征求意見等層面，“還沒有一套系統化、規范化、制度化的機制”[14]。

（一）政府間合作協議替代區域合作立法

目前我國區域合作，除了中央通過立法對一部分事項進行明文規定外，地方政府間普遍采取區域合作協議等方式進行，區域合作協議機制已成為我國區域合作實踐中運用最廣泛的一種區域治理機制[15]。地方政府間合作協議對于高效推動區域發展合作具有明顯優勢，但是其存在的問題也非常明顯。

一是政府間的合作協議缺乏法律約束力。有學者認為，雖然這些合作協議在我國實定法上沒有明確規定，但憲法上的“法治國家”條款、單行法以及最高法院的案例公報都可以推導出政府負有誠實信用義務，意味著區域合作協議對區域締約主體具有約束力。但即使是該學者自己也承認，這些區域合作協議要產生強制力，必須通過立法程序。通過立法程序意味著區域合作協議已經變成具有規范效力的法律法規。強調區域合作協議具有約束力，實踐中既沒有得到社會的認可，也沒有得到司法機關的適用。到目前為止，沒有哪個區域內的行政主體因為這種區域合作協議得不到履行而提起訴訟或仲裁，其根本原因就在于沒有誰會認為這種合作協議具有法律效力。

二是政府間合作協議履行難。到目前為止，還沒有出現區域內的行政主體因為這種區域合作協議得不到履行而提起訴訟或仲裁的情形，其根本原因就在于大多數人認為這種合作協議不具有法律效力。根據軟法理論，這種政府間的合作協議是一種軟法，缺乏國家法的約束力，其執行主要依靠自愿。自愿的動力來自個人的理想信念、自律和社會輿論。在官員個人或地方的現實需要發生變化、眼前利益與長遠利益發生沖突的時候，這些人的理想信念、自律就難以起到約束的作用。與此同時，根據這些協議構建的制度，既有可能存在機制設計不合理、過于隨意的缺陷，也有可能存在理想化、確定性不夠，監督救濟乏力的問題。

（二）地方政府“紅頭文件”替代區域協同立法

地方政府在簽訂區域合作協議之后，往往采取“紅頭文件”的方式落實這些合作協議。“紅頭文件”在當代中國的政治生活和政府治理中扮演著極為重要的角色，它是政府治理的重要抓手，以至“大到中央，小到基層，紅頭文件幾乎統領了社會經濟生活的各個領域”[16]。以“紅頭文件”作為政府治理的依據，具有鮮明的中國特色，它是由“人治”向“法治”的轉變過程中，與中國政治生態相契合而衍生出的一種特殊產物。在我國區域合作發展中，既有全國人大、國務院等全國性國家機關制定的“紅頭文件”，也有地方政府制定的大量“紅頭文件”。

固然這些“紅頭文件”可以在區域內得到貫徹落實，只要相關行政機關能夠自律，能夠以區域協調發展為重。但這些執行“紅頭文件”的行政機關，卻并不是由區域來對它的工作進行考核，它首先要受到自己所在行政區域的人事、財政制約，在自己行政區域利益與整個區域利益相沖突時，它更愿保障的是自己行政區域的利益，而不是整個區域協調發展的利益，即使后者利益更大。除此之外，不同行政機關對文件的理解也會產生差異，當差異日積月累，最終由量變引起質變時，區域也就難以實現協調發展。

（三）區域立法功能發揮不足

自區域發展戰略確立以來，京津冀、長三角等區域已經就區域協同立法做了積極探索，也取得了一定的立法成果，但這些成果難以實現區域協同立法所要達成的目標。以長三角大氣污染防治為例，2014年5月，浙江省、江蘇省、安徽省、上海市人大常委會法制部門就立法協作達成共識，決定采取協調互補的立法協作模式。三省一市首先進行合作立法的是《大氣污染防治條例》，其立法目的在于建立區域大氣污染防治協作機制，秸稈禁燒，實現信息互通、共享與應急聯動，對流動污染源進行協同監管和建立跨界污染聯合執法機制，達成科研合作[17]。然而從三省一市各自制定的大氣污染防治條例來看，這些目標多數難以實現。

以禁止露天焚燒秸稈為例，協同立法的目的是確保區域的空氣質量，禁止在整個區域內焚燒秸稈。為此，三省一市均在法規中規定了對秸稈焚燒的禁令。上海市、江蘇省、浙江省均采取全面禁止的方式，而安徽省則是采取劃定區域禁止的方式。至于法律責任的大小和承擔方式，三省一市基本相同：上海、安徽、江蘇均采取責令改正和處以500元至2 000元內的罰款;浙江省規定了責令改正和對單位處一萬元以上十萬元以下的罰款，對個人處五百元以上二千元以下的罰款。但對于處罰條件，浙江省則規定得非常模糊，規定“露天焚燒瀝青、油氈、橡膠、塑料、皮革、垃圾以及其他產生有毒有害煙塵和惡臭氣體的物質”才進行行政處罰。當協調的結果仍是各行政區域各行其是時，區域立法也就失去了意義。

四、我國區域協同立法問題的成因分析

缺乏法律明確授權、立法動力不足、推動路徑依賴是當前區域協同立法問題的主要成因。

（一）法律成因：地方區域立法缺乏憲法法律的明確授權

立法權是國家最高權力，任何國家機關行使立法權時必須有憲法法律上的依據。我國目前存在的中央、省（自治區、直轄市）、設區的市三級立法權在《憲法》《立法法》中均有明確的規定，但對于地方政府區域間的立法關系沒有進行規定。雖然2003年中共中央在《關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中對跨省域事務有過要求，明確提出“跨省（自治區、直轄市）的事務，由中央管理，以保證國家法制統一、政令統一和市場統一”，但并未上升至法律層面，迄今我國憲法法律都未對跨省域范圍的立法權問題進行規定。

跨省域立法作為中央事權，只有全國人大及其常委會、國務院有權制定。目前在條款中規定有“合作”“協作”“協商”字樣的法律15件，21個條款;行政法規25件，32個條款[18]。但從其法律用語來看，是授權地方政府在發生跨界糾紛時，通過府際協商解決具體問題，而非授權立法。如《旅游法》第十七條第二款規定中的“協商”、第二十三條規定中“合作”，這里的“協商”與“合作”都是授權地方人民政府或者縣級以上人民政府通過行政手段解決問題，因為地方具有立法權的主體至少是設區的市級以上地方，縣級及以下鄉鎮人民政府并沒有立法權。

隨著區域協調發展加速推進，地方在既沒有憲法法律明確授權，也沒有更高層次立法的情況下，出于協調發展現實的需要，只有實行各區域間協作或協同立法。各地方政府囿于特殊利益的偏向，立法推進效果差強人意。當地方主體不知道自己是否有權進行區域合作立法，也不知道未經中央批準的區域合作協議是否具有法律效力的情況下，區域立法也就處于普遍的觀望狀態[19]。

（二）動力成因：地方政府對區域合作立法動力不足

我國中央與地方以及地方各級政府之間的“行政發包體制”[20]，使得地方政府對地方治理具有巨大的影響力和控制力。地方主要官員參與地方政府治理的動力來自中央對地方（或者上級對下級）的政治激勵機制和財政激勵機制。政治激勵機制的核心是同級政府間干部選拔任用的競爭，財政激勵機制表現為“地方政府圍繞財政收入展開的稅源競爭”[21]。而“以財政分權和政治集權為核心的制度安排塑造了中國地方政府間的經濟競爭行為”[22]，這種政府間的競爭促進了我國經濟總量在近幾十年的高速持續增長。但是實踐證明，這種“關系型治理”導致的經濟增長是難以持續的。隨著市場經濟的發展，“擴展的經濟交易越來越需要規則型治理”[23]。

政治與財政雙重激勵成為地方官員發展本地經濟的源動力，但對于區域整體的協調發展和規劃可能會產生惡性競爭，乃至產生地方保護主義，導致了單一行政區域無法解決社會治理問題。比如，長三角地區的上海、浙江、江蘇，為了在經濟發展競爭中取勝，各地紛紛以遠低于成本的土地價格招商，提供的稅收優惠政策突破了國家政策底線，地方保護主義是導致地方重復建設、產業發展同構的主要根源[24]。

（三）歷史成因：區域合作發展推動路徑依賴

從歷史維度來看，政治因素是區域一體化發展的主導因素之一。我國區域協同發展、區域一體化的實踐，大多數并不是直接來自市場的自發秩序，而是一種國家戰略，是“國家通過公權力強力推進的結果”[25]。我國在區域政策的制定和安排上，中央政府起著主導作用，其實施的方式從中央到地方主要是通過政策和行政命令進行的。

中華人民共和國成立后，針對各地經濟發展不平衡的現實狀況，我國實行了區域均衡發展戰略，實現地方經濟“同步發展和自成體系”。改革開放后，我國區域發展戰略由均衡發展向非均衡發展轉向，即加速發展東部，有重點地發展中部，準備開發西部。20世紀90年代，鑒于我國東中西部經濟發展差距的不斷擴大，區域發展戰略轉向“統籌規劃，合理分工，優勢互補，協調發展，利益兼顧，共同富裕”。2000年后，我國區域發展速度加快，2010年公布了《全國主體功能區規劃》，2015年頒布了《京津冀協同發展規劃綱要》，2016 年正式啟動區域協調發展戰略。2019年頒布了《粵港澳大灣區發展規劃綱要》和《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》，2020年《中共中央、國務院關于新時代推進西部大開發形成新格局的指導意見》頒布，我國區域協調發展格局基本形成。如前所述，區域協調發展的主要動力在于中央政策的推動。政策及其各種行政措施是我國區域發展格局構建的主要手段。而地方在落實中央的政策和行政措施時，自然也就習慣采用政策或行政手段，很少運用法治思維和立法方式來推動區域協調發展。

五、推進區域立法的路徑選擇

我國區域發展要想取得更大的進步，還需在區域協同立法方面進一步創新許多制度。

（一）在憲法法律中明確區域的立法地位

憲法作為一個國家人民的契約，集中體現了黨和人民的統一意志和共同愿望，是國家意志的最高表現形式，是一個國家的根本法，具有最高的法律效力和權威，不但對其他法律、法規、行政命令等具有規范作用，更具有對所有國家機關行為的指引功能。在改革與法治的關系上，習近平主席強調“凡屬重大改革都要于法有據”[26]，這里的法首先指的就是憲法。從世界各國的區域發展經驗來看，多數國家對于區域協同立法都在憲法中進行了明確規定。如阿根廷、巴西等國家甚至在憲法上列出專節用來規定區域合作。

從我國的具體國情看，區域協同立法意欲獲得較大的突破，首先要在《憲法》與《立法法》中對區域立法進行明確授權。這樣既免除了區域各立法主體對協同立法越權的擔憂，能發揮其主動性和積極性，同時也保障了國家法制的統一性。時機成熟時，根據《憲法》《立法法》進一步制定《區域協調發展法》，明確區域立法的主體范圍、權限范疇等內容。要求凡是涉及《立法法》中明確的中央專有立法事項，必須由中央進行立法;凡是省級地方主體之間的協調立法必須上報全國人大常委會批準同意。一省份行政區域內的不同立法主體之間協調立法報省級人大常委會批準同意，各省（自治區、直轄市）行政區域內的地方立法主體跨省域與其他立法主體協調立法，報各自省級人大常委會批準同意。明確區域立法的效力應高于區域內立法主體所制定的法規。

（二）建立區域協調發展立法激勵機制

美國心理學家艾瑞克·弗洛姆認為，理性的人對于他們生活與事業的發展有既定的信仰和基本的預測，一個人采取的行動取決于該行為會帶來什么結果[27]。道格拉斯·諾思曾經對激勵對社會的影響給予了高度評價，將它在制度經濟學中的地位等同價格理論在經濟學中的地位，并以激勵對海盜的影響為例進行了形象說明，強調“如果社會創造出了對海盜行為的激勵，海員就會變成海盜;如果社會創造出了對交易的激勵，海盜就會變成商人”[10]。

在我國政治體制中，“領導干部具體行使黨的執政權和國家立法權、行政權、監察權、司法權，是全面依法治國的關鍵，是黨和國家事業發展的‘關鍵少數”[28]，我們黨領導立法，主要是通過各級領導干部的具體行動和工作來體現和實現的，他們的信念、決心、行動，對全面推進區域法治具有十分重要的意義[8]。從區域合作來說，地方區域合作的成功取決于區域法治體系的完備;區域法治體系的完備又取決于區域地方主政官員這個“關鍵少數”，如果將區域合作的效果、區域合作的法律法規體系完備作為上級政府對下級政府“關鍵少數”的考核目標，區域協同立法就會獲得突破。要實現區域協調發展法律法規體系完備的目標，地方主政官員的考核評價機制要做到以下幾點。

一是考核評價機制法制化。目前我國政府官員的考核機制主要是內部考核，2010年國務院在《關于印發全國主體功能區規劃的通知》中明確要求“把有利于推進形成主體功能區的績效考核評價體系和中央組織部印發的《體現科學發展觀要求的地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價試行辦法》有機結合起來”，對地方黨政領導班子進行調整和領導干部選拔任用、獎勵懲戒時要將區域協調發展成效作為重要考核依據，但這種機制很容易隨著領導意志的變化而改變。而國家治理現代化視域下的區域發展要求區域治理制度化、法治化，這種制度化和法治化是一個連續不斷的過程，決定了考核機制內容的穩定性和長久性，因而考核機制法制化也就成為必然。

二是考核內容法制化。區域發展要求各區域根據國家制定的功能定位，發揮區域優勢，這種功能定位勢必涉及地方利益與國家利益、個人利益與集體利益之間的博弈，沒有法律法規的明確規定，這些利益沖突就難以協調。

三是加大地方政府區域法治化水平的考核權重。在地方競爭由經濟競爭向法治競爭轉變的時候，區域一體化不僅要求經濟一體化，而且要實現區域法治一體化。在考核指標體系中，不同的考核指標可能存在沖突，理性的經濟人在相互沖突的兩個指標中，選擇權重較大者成為必然。

（三）充分發揮司法對區域立法的推動作用

在判例法國家，可以說司法本身就是立法的一部分。美國聯邦最高法院的大法官沃倫在案件判決中公開宣稱：“司法部門的憲法解釋是我們國家的最高法律。”[29]德國原聯邦法院院長談及司法與立法的關系時，也認為法官并不想“攫取立法權”，但法官在適用法律時，仍然有很大的發揮空間，“共同參與法秩序的形成”[30]。這種“基于經驗理性的‘法律生成模式”，可以“彌補基于建構理性的立法模式之不足，使法律體系更貼近社會生活，使法律更具有實效”[32]。司法機關在我國法律體系的形成過程中同樣發揮了重要作用，如“在信息網絡傳播的規制方面，無論是司法個案確權，還是司法解釋普遍規制，司法先行立法一步”[31]。在區域立法方面，司法機關同樣能發揮其積極作用。

首先，加強區域協調發展各地方司法機關合作，是有效推動地方立法合作走向協調的重要方式。2016年最高人民法院為全面貫徹落實《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》和《京津冀協同發展規劃綱要》的戰略部署，為京津冀協同發展提供優質高效的司法服務和保障，建立了由其召集的京津冀三地法院聯席會議機制，研究和解決京津冀協同發展中的重大司法事項、司法需求、司法政策和重大疑難法律適用問題，保障司法裁判尺度的統一。各區域立法主體在協調立法時，應該積極借鑒最高人民法院的有益經驗，設置某一類案件的專門管轄法院或集中管轄，確保司法裁判尺度的統一，避免因司法裁判的尺度不同而引發區域內橫向各立法主體的矛盾，最終影響區域的協調發展。

其次，充分發揮指導性案例作用。根據最高人民法院發布的《〈關于案例指導工作的規定〉實施細則》要求，各級人民法院正在審理的案件，如果基本案情和法律適用與最高人民法院發布的指導性案例相類似的，應當將指導性案例作為裁判理由引述，并參照其裁判要點作出裁判。最高人民法院發布的指導性案例被稱之為“動態法典”“活的法律”，具有“統一法律適用尺度、規范自由裁量權”的功能[33]。司法機關要積極受理涉及區域協調發展的案件，支持區域立法的發展。在推薦、遴選、研究和編纂指導性案例時，向適用區域立法的案例進行傾斜。

最后，充分發揮司法解釋的作用。司法解釋發揮作用的方式主要是“細化和補充立法”：“細化”是對現有法律規范的應用性解釋，“補充”是在法律缺位的情況下，根據立法精神作出的創制性解釋[32]。在我國社會轉型時期，常常出現“補充”司法解釋先行，“立法機關隨后根據實踐而予以刪補確認”的現象，這已成為中國立法體制和立法實踐的一種特色[34]。

參考文獻

[1] ?石佑啟.論區域合作與軟法治理[J].學術研究，2011（6）：30-37.

[2] ?黃茂欽.論區域經濟發展中的軟法之治——以包容性發展為視角[J].法律科學（西北政法大學學報），2014（4）：59-68.

[3] ?葉必豐.區域合作協議的法律效力[J].法學家，2014（6）：1-11+176.

[4] ?孫浩康.我國區域政策法制化路徑選擇初探[J].中國行政管理，2013（2）：116-118.

[5] ?牛睿.加強區域立法協調構建東北老工業基地振興的法治環境[J].理論界，2007（8）：16-17+69.

[6] ?華國慶.我國區域立法協調研究[J].學術界，2009（2）：104-110.

[7] ?陳光.我國區域立法協調機制研究[D].濟南：山東大學，2011.

[8] ?中共中央宣傳部.習近平新時代中國特色社會主義思想學習綱要[M].北京：人民出版社，2019：86，96，100，107.

[9] ?思拉恩·埃格特森.新制度經濟學[M].吳經邦，李耀，朱寒松，等譯.北京：商務印書館，1996：1.

[10] ?科斯，諾思，威廉姆森，等.制度、契約與組織——從新制度經濟學角度的透視（第二輯）[M].劉剛，馮健，楊其靜，等譯.北京：經濟科學出版社，2003：82，110，326.

[11] ?鄧小平文選：第2卷[G].北京：人民出版社，1994：333.

[12] ?張衛東.新制度經濟學[M].大連：東北財經大學出版社，2010：6.

[13] ?曼瑟爾·奧爾森.集體行動的邏輯[M].陳郁，郭宇峰，李崇新，等譯.上海：上海人民出版社，1995：2.

[14] ?楊暉，賈海麗.京津冀協同立法存在的問題及對策思考——以環境立法為視角[J].河北法學，2017（7）：107-119.

[15] ?葉必豐.我國區域經濟一體化背景下的行政協議[J].法學研究，2006（2）：57-69.

[16] ?李林倬.基層政府的文件治理——以縣級政府為例[J].社會學研究，2013（4）：101-128+244.

[17] ?毛新民.上海立法協同引領長三角一體化的實踐與經驗[J].地方立法研究，2019（2）：50-59.

[18] ?葉必豐.區域合作的現有法律依據研究[J].現代法學，2016（2）：33-34.

[19] ?何淵.論區域法律治理中的地方自主權——以區域合作協議為例[J].現代法學，2016（1）：49-62.

[20] ?周黎安.行政發包制[J].社會，2014（6）：1-38.

[21] ?趙學兵.官員晉升與稅收分成：當代中國地方政府激勵機制研究[D].長春：吉林大學，2019.

[22] ?汪立鑫，閆笑.地方政府競爭對中國經濟增長的貢獻：FDI視角的分析[J].上海經濟研究，2018（2）：27-36.

[23] ?王永欽.發展的政治經濟學.一個東亞模式的理論框架[J].學術月刊，2015（4）：57-71.

[24] ?顏德如，岳強.中國府際關系的現狀及發展趨向[J].學習與探索，2012（4）：39-43.

[25] ?葉必豐.區域經濟一體化的法律治理[J].中國社會科學，2012（8）：107-130+205-206.

[26] ?中共中央組織部黨建研究所.黨的建設大事記[M].北京：黨建讀物出版社，2018：143.

[27] ?邁克·克萊爾頓.管理模型[M].國洪偉，譯.上海：上海交通大學出版社，2015：78.

[28] ?習近平.習近平談治國理政：第3卷[M].北京：外文出版社，2020：287，544.

[29] ?基斯·威廷頓.司法至上的政治基礎[M].牛悅，譯.北京：北京大學出版社，2010：5.

[30] ?拉倫茨.法學方法論[M].陳愛娥，譯.臺北：五南圖書出版有限公司，1997：280.

[31] ?王忠誠.化方為圓：著作權民事司法對立法的中國式演繹[A]//最高人民法院建設公平正義社會與刑事法律適用問題研究全國法院第24屆學術討論會獲獎論文集（上冊）[C].最高人民法院：國家法官學院科研部，2012：8.

[32] ?張卓明.完善法律體系的司法路徑[J].法學，2011（8）：29-32.

[33] ?江必新.司法對法律體系的完善[J].法學研究，2012（1）：88-95.

[34] ?郝鐵川.發揮司法對立法的積極作用[N].法制日報，2015-08-21（007）.

Abstract： The modernization of national governance need the complete laws and regulations system of the regional coordinated development， but regional ?legislation is still in the initial stage of our country and not perfect. The regional cooperation together legislation pushes hard. Cooperation agreement between the government， administrative normative documents taking the place of the regional legislation phenomenon are obvious. Some of the regional synergy legislation fail to really realize the coordination of regional development.These problems are mainly caused by the lack of explicit authorization for regional synergy legislation in our country's current constitution and laws， the lack of motivation and incentive for local governments to cooperate in legislation， and the lack of legislative experience.In order to realize coordinated regional synergy development， it is urgent to define the legislative status of coordinated regional development in our country's constitution and laws， formulate the Law on Coordinated Regional Development as soon as possible， establish the legislative incentive mechanism for coordinated regional synergy development， give play to the role of the judiciary in promoting regional legislation， and promote the modernization of coordinated regional development and national governance.

Key Words： Governance Modernization; Regional Synergy Legislation; problems; Causes of Formation; Path