預算績效管理在行政事業單位的應用探討

劉艷華

摘要：自2018年7月我國政府全面深化改革委員會全面通過第三次會議審議《關于全面實施預算績效管理的意見》，“意見”要求行政事業單位要不斷完善預算績效管理，突出績效導向的全方位性、全過程性和全面覆蓋性，形成全面預算管理與預算績效管理之間的聯結，從而提升財政資金使用的有效性。預算績效管理是一種新型的管理模式，在全面預算管理的基礎上對預算實施效果進行評價和分析，充分反映單位組織內財政使用狀況，從而不斷調整和改進預算管理體系。當前國家依據市場變化對財稅制度進行大力整改，行政事業單位所處的經營環境也更加復雜，如何正確利用預算績效管理減少國有資產流失、提高單位組織的社會效益和經濟效益是現階段行政事業單位必須考慮的問題。本文就以預算績效管理在行政事業單位中的應用為探討核心，分析優化預算績效管理的有效途徑。

關鍵詞：預算績效管理;行政事業單位;應用

一、行政事業單位預算績效管理基本概述

（一）預算績效管理的內涵及重要性

預算績效管理是全面預算管理的重要組成部分，以戰略目標為導向，以成本價值為衡量標準，將資源分配的增加與績效提高緊密結合，并通過對業績評估實現預算管理的成果和效率。可以說預算績效就是預算資金投入和產出的結果[1]。行政事業單位實施預算績效要經過設置績效目標、跟蹤績效管理流程、參與績效評價結果等一系列活動，提高政府資金配置的經濟價值性，是一種以評價結果導向預算管理的模式。政府十六屆三中全會上提出“建立預算績效評價體系”，在十七屆二中全會上曾提出“推行政府績效管理和問責制度”，截止2018年7月，《關于全面實施預算績效管理的意見》也正式應用到行政事業單位的預算管理中[2]。顯然預算績效管理可以提升預算資金的使用效益和政府的工作效率，對加快經濟發展、建立高效透明的政府，以及推動行政事業單位的運作和發展具有重大意義[3]。

（二）預算績效管理在行政事業單位的應用現狀

我國行政事業單位一般都是由政府財政撥款開展各項業務活動，但隨著經濟社會的不斷發展，行政事業單位逐漸暴露出貪污腐敗等重大事件，嚴重影響了行政事業單位的社會形象。而我國目前尚處于社會主義初級階段，還缺乏比較完善的制度體系和基礎設施建設，即使當前國家出臺政策要求行政事業單位建立預算績效管理制度，但不得不承認，我國行政事業單位預算績效管理理論與實踐在糅合的過程中存在諸多矛盾，例如對預算績效管理的重要性認識不足、各職能部門參與程度低、等，使政府對行政事業單位的管理工作難以落到實處[4]。此外，我國行政事業單位的預算績效管理應用的考量標準還不夠明確，也沒有與當前行政事業單位的發展實況進行結合，對行政事業單位預算績效管理工作的順利進行形成阻礙。

（三）行政事業單位實施預算績效管理的意義

行政事業單位實施預算績效管理的意義主要表現在以下幾個方面：1）使全面預算管理更加科學。預算績效管理是全面預算管理體系中的重要環節，通過預算績效管理可以及時發現預算管理執行過程中存在的問題，可以有效提高單位的預算管理水平;2）確保預算管理規范執行。預算管理主要包括預算編制、預算執行和預算監督這三個方面，在執行過程中需要一定的規章制度控制執行效果。預算績效管理相當于控制預算執行的手段，通過引導、監督和后期評價等工作確保預算管理順利開展;3）提高資金的使用效率。事業單位每年都需要編制部門預算，向上級申報預算審批，并根據預算統籌財政資金。但很多行政事業單位并沒有按照預算標準配置資金，內部專項資金占用現象依舊存在，影響資金的利用率[5]。而預算績效管理是基于預算管理調整預算資金使用情況和投資方向，提高財政資金的使用效益。

二、預算績效管理應用中存在的主要問題

（一）對預算績效管理缺乏重視

預算單位在編制單位下一年度的預算時需要按照國務院預算編制的整體要求和財政部的具體部署，依據外部社會經濟環境的發展和內部各個部門職能規劃合理的預測資金需求，設置好預算績效目標。績效目標是建立預算績效管理體系的前提和基礎，其編制過程涉及到行政事業單位的方方面面，需要多個部門配合共同完成。而我國對預算績效管理引入時間相對較短，在執行過程中難免因缺乏經驗而產生諸多不適應性，預算績效管理費時費力，導致行政事業單位的管理層對預算績效管理還存在很多偏見，預算績效目標編制隨意性較大，與單位實際情況存在差異，整體應用水平較低[6]。

（二）未全面考慮公共財產支出的公平性

預算績效指標設計是基于行政事業單位開展預算工作的標準和規范等因素，制定出能夠滿足行政事業單位應用需求的預算支出計劃。但對行政事業單位來說，預算績效指標及方案的設計都必須考慮到公共財產支出的均衡性，做到合理統籌支出。但目前行政事業單位還沒有針對預算績效管理建立一套完善的目標管理體系，單位組織在進行預算編制時缺乏戰略目標的指導，也無法對內部的財政管理情況進行量化的評價分析，甚至惡化了行政事業單位與政府財政部門之間的關系。

（三）績效運行跟蹤力度不足

預算績效運行跟蹤監控是預算績效發揮控制作用的保障，但在實際運行中很多行政事業單位只看重績效目標的設計和下達，沒有對預算績效運行進行全過程監督。單位內對預算支出控制力度不足，財政資金支出程序混亂，甚至一些單位為了謀取不正當利益直接抹殺預算績效監督職能，使績效評價環節較為薄弱，影響了全面預算管理的順利開展。

（四）項目經費使用過程不夠明確

事實上很多行政事業單位并沒有設立完善的經費報銷制度，也沒有對預算經費的使用設置明確的范圍和目標，導致項目經費的使用無法做到專款專用，甚至還可能導致項目破產。此外，行政事業單位在對項目經費進行預算和規劃時沒有對預算經費進行有效配置，不能突出項目實施的工作重點，也不利于項目的后續發展。

（五）評價與反饋體系不夠完善

目前行政事業單位預算績效管理體系的應用過程存在著諸多不順，在行政事業單位內部對預算績效管理不夠重視，且部門參與程度較低的情況下，單位內還未建構與實際符合的預算績效管理體系。預算績效管理與員工的切身利益缺乏聯動性，使預算績效的激勵作用不夠明顯。依據法律規定，我國財政部門并沒有干涉和評價行政事業單位工作業績的權力，使我國行政事業單位預算評價和績效反饋體系的建立沒有相應的制約機構監督，績效評價結果沒有應用到預算管理的實際工作中，反而造成預算績效管理流于形式。

三、行政事業單位預算績效中的難點分析

（一）預算績效管理應用與理論存在矛盾

目前我國行政事業單位對預算績效管理體系的知識結構認識存在誤區，盡管財政部早在2011年和2012年就分別對預算績效工作提出了詳細的指導意見和工作規劃，但預算績效管理在實際的應用過程中還是存在著一些問題。預算績效管理是在預算管理的框架體系內不斷充實預算管理的內容，將預算管理的概念和方法納入到預算管理執行過程中，通過預算績效管理可以強化各個部門財務預算支出和控制職能，提高財政資金的使用價值。但預算績效管理在行政事業單位的實際應用中沒有完全依據預算績效管理的理論支持實踐工作，財政部門在原有的審查工作上再增加預算績效管理的工作內容，可能給財政部門的工作帶來壓力，造成預算績效管理實施困難。

（二）績效指標選取不科學

行政事業單位在設置績效指標時必須遵循科學性原則，注重預算績效行使過程中的可操作性。但當前行政事業單位在預算績效指標設置方面存在一定的局限性，無法滿足預算績效考評的需求。此外，現階段的行政事業單位預算績效管理還存在著設計不科學、相關性較差的問題，內部工作人員沒有發揮預算績效管理模式的優勢，在設計預算績效管理的預算指標時只考慮到其獨立性，忽略了各個指標之間的關聯性，最終導致考核評價體系僵化，行政事業單位整體的管理水平也難以提升。

（三）考評周期缺乏嚴謹性

通常情況下，我國大部分行政事業單位基本都是以一個會計周期為單位對內部的員工進行預算績效考核。這種考核方法是為了降低相關工作人員的工作量，但考核周期跨度過長，使考核控制松弛，員工難免產生懈怠情緒，預算績效管理的作用發揮也就不夠明顯。甚至一些行政事業單位完全將預算績效考核作為一個走過場的形式實施，進而影響了預算管理的控制力度。同時，考核周期過長也會使考核內容增大，無形中增加了考核工作量，造成績效考評效率低，且滯后于單位組織的實際發展狀態。

（四）信息化建設有待加強

行政事業單位受到傳統體制的影響，對信息化建設工作缺乏重視。一部分行政事業單位的信息化管理體系建設進程速度緩慢，不利于內部信息的更新與傳遞，也阻礙了預算績效管理體系的發展。此外，單位內對信息平臺沒有做好及時優化處理，信息渠道的應用與開發工作滯后，嚴重影響了財務信息的共享性和時效性，無法保證財務信息的準確性，不能滿足行政事業單位預算績效管理工作實施的需求。

四、完善行政事業單位預算績效管理應用的具體措施

（一）優化預算績效管理標準

在進行預算績效管理實施過程中，科學的預算績效管理標準和管理目標能夠預算績效管理體系的應用能力。通常情況下，行政事業單位的績效管理標準是依照單位本年度的績效報告設置出相對應的管理辦法。但考核數據一般是由被考核部門提供的，無法保證考核數據的準確性，因此其績效考核標準也就存在不科學的問題。因此，行政事業單位在進行預算績效考核時可以充分利用外部會計事務機構，依據內部預算績效管理執行情況優化預算績效標準，還可以借鑒一些成功經驗，確保預算績效管理標準設計的有效性和客觀性。

（二）建立健全預算績效管理體系

預算績效管理的有效實施離不開相應的制度保障，從制度層面出發，行政事業單位要建立健全預算績效管理相關制度，對預算績效管理的各個環節和流程進行梳理、規范，并將管理責任與義務落實到每個崗位上。行政事業單位的預算績效管理體系可以以全面預算管理的框架為基礎，首先，按照國家財政部門的要求以及單位組織自身的職能對各個部門運行過程中所需要的資金進行合理預測，編制科學的績效管理目標;其次，在確定好績效目標后，對預算績效管理的執行情況進行全過程監督，跟蹤績效目標的實施進度，建立有效的監理機制，對預算資金的支出和產出進行對比和評價;最后，依據預算績效評價結果可以完善全面預算管理制度和成本控制體系，調整內部的管理手段，強化員工的責任意識，提高財政資金的使用價值。2012年，經相關數據統計，北京市財政局收入達到了3314.9億元，但僅是市本級的財政支出就達到了1657.8億元，預算績效控制力度不足。為了打破這一困局，北京市財政局以網絡化管理體系成就預算績效管理的四大突破點。首先，實施第三方績效評價，邀請外部專家全程參與，在工作程序上主要采取自我評價、現場調研評價和專家綜合評價的程序，由第三方評價機構認定項目資金評價和績效評價的等級得分，運用更民主的方式避免中介機構的主觀裁量;其次，預算績效管理要全面覆蓋市級預算部門，特別加強了對“大額專項資金”的評價;再次，預算績效評價由項目支出評價逐漸擴展到部門基本支出綜合評價，評價指標也細化為部門績效目標、預算決策程序、預算編制、預算執行、重點支出保障、績效管理、資產管理、三公經費以及服務滿意度等;最后，加強事前績效評估、事中績效監督和事后績效反饋這三者之間的聯系，形成有效的閉環機制。在這些措施的共同作用下，北京市財政局破解了“固化利益”的掣肘，推動了預算績效管理的發展。

（三）劃分工作職責，落實問責制度

明確工作職責、落實問責制度是預算績效管理工作中的重要內容，當前我國行政事業單位預算績效管理各個環節，包括預算編制、預算執行、預算監督和結果反饋等環節目前還沒有形成一個有機整體，預算績效管理內容較為分散，難以對全面預算管理形成客觀的評價分析。為了優化行政事業單位預算績效管理在執行方面存在的不足，單位內要平衡好前期資金預算編制和投入環節與后期預算執行和資金使用結果反饋環節之間的關系，將資源合理配置落實到各個方面。同時，行政事業單位還要加強內部人力資源管理，劃分各個部門與崗位的職能和權限，要求各部門嚴格按照預算績效管理相關的各項規章制度完成工作，更好地面向社會，服務于社會經濟發展。

（四）保證預算項目編制的科學性

在預算編制過程中，行政事業單位的預算管理組織機構應積極參與其中，遵循統籌兼顧、收支平衡等原則對預算編制過程進行監督。通常情況下，財政部門要求每個行政事業單位每年要對兩個以上的項目進行預算績效評價，但出于資金匱乏的原因，很多行政預算管理部門的預算項目較少，沒有新項目可供評價。針對這種情況可以將預算編制分為基本支出預算編制和項目支出預算編制，基本支出預算編制主要應對無項目可評價的問題;而項目支出的編制則需要通過靜態分析與動態分析相結合的方式設置預算績效管理目標，重點考慮項目的經濟效益、社會效益、環境效益、可持續影響、服務對象滿意度等因素，保證項目投資的可行性，從而也可以為預算編制提供信息支持。

（五）強化項目經費預算配置

首先，針對不同的預算項目應建立具體的項目預算使用標準，細化預算支出內容，在項目預算申報中不但要對具體標準進行設計，還要明確預算依據，合理規劃項目實施各個流程的費用支出，從而實現項目經費的優化配置;其次，針對項目經費建立有效的監督機制，把握好定性標準和定量標準的靈活性，針對不同的項目要采取不同的考評方式;最后，建立以計算機技術為支撐的精細化管理模式，保證財務數據的真實性，優化經費預算配置更加科學合理。

（六）實施結轉和結余資金績效評價管理原則

結余資金是對某一年預算安排支出的資金項目在近兩年內未使用，或近三年內沒有消耗完就視為結余資金。按照規定，結余資金在應用于未來年度部門預算編制前不能隨意挪用，但特殊情況下可以申報相關部門。在這一過程中對基本支出結轉資金結轉，下一年繼續使用，且按照規定應用于人員經費和日常辦公經費支出中，項目支出資金結轉在下一年度按照原來的用途繼續使用。

（七）充分應用績效評價結果和反饋

績效評價機構在對預算支出進行評價分析后需要按照規定出具績效評價結果，及時向預算執行單位反映情況。行政事業單位要依據績效評價結果完善內部管理制度，降低成本支出，對超預算、無預算的部門進行處罰和整改，并將預算績效評價結果作為下一年度預算編制平整，優化內部資源管理和調配。對一些指出了問題但沒有及時整改，或評價較差的部門進行通報批評，做好預算增減工作，實現監督控制的作用。當然行政預算單位也要加強廉政建設，嚴格稽查內部貪污腐敗、私自挪用公共財產等行為，以法律的手段保護國有資產，提高單位整體的管理水平。

五、結束語

綜上所述，我國行政事業單位要想符合政府改革要求、順應時代經濟的發展，在完善全面預算管理制度的基礎上必須重視預算績效管理，設置科學的預算績效管理標準，建立健全預算績效管理體系，加強對日常支出預算和項目支出預算的全過程評價、分析和控制，并將預算績效評價結果應用到后期的預算編制中，促進行政事業單位長效發展。

參考文獻：

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