英國社會組織參與政府發展援助的管理體系及其啟示

宋天琪

[摘要]該文主要探討英國政府對社會組織參與政府發展援助的主要支持方式、管理模式、資助策略以及監管模式等，對英國社會組織參與政府發展援助的支持與監管經驗進行了歸納總結，在此基礎上提出了發揮社會組織在政府發展援助中的作用、成立專門的部門負責社會組織對外發展援助事務、多維度扶持和強化監測評估等政策建議。

[關鍵詞]社會組織 政府發展援助 英國 監管經驗

[中圖分類號]D83/87 [文獻標識碼]A [文章編號]10019596（2020）020005-07

近年來，隨著中國經濟的發展和國際地位的提升，中國政府不斷增加對外援助力度，以適應新的國際角色所賦予的大國責任。2016年《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發展的意見》首次提出發揮社會組織在民間外交中的作用[1]，社會組織參與對外援助作為國家參與全球治理以及展示國家軟實力和國際影響力的重要手段已成為國際趨勢。英國作為經合組織發展援助委員會主要成員國和第三大官方發展援助貢獻國[2]，在這方面具有非常豐富的經驗。本文以英國為主要研究對象，對其社會組織參與政府發展援助的支持與監管政策進行分析，以期為我國對外援助工作提供一些借鑒。一、英國社會組織參與政府發展援助概況

英國第三部門發展歷史悠久，國際發展類社會組織相對發達。目前英國共有16.7萬家社會組織，年經濟貢獻值約為171億英鎊，占英國GDP的0.85%，國際發展類社會組織雖然數量僅占英國社會組織總數的4%，年收入卻占英國社會組織年總收入的11%[3]。其中，政府和個人捐贈是國際發展類社會組織最大的兩個收入來源[4]。

1997年，英國成立了一個獨立的內閣部門——國際發展署（The Department for International Development，DFID），專門負責管理英國海外援助事務，是社會組織參與政府發展援助（Official Development Aid， ODA）的主要政府支持和監管機構。英國在對外援助中非常重視社會組織的作用，DFID下設公民社會工作組（Civil Society Team，CST），目前有全職雇員17人，專門負責管理社會組織相關事務。DFID認為社會組織工作在援助第一線，已在全世界發展中國家取得了卓越成效[5]。DFID年度預算中約有15%的雙邊經費由社會組織執行[6]。

二、英國社會組織參與政府發展援助的支持體系

英國政府支持社會組織參與對外援助主要以資金支持為主，管理上越來越多地采用了服務外包的方式。

（一）政府資助社會組織參與對外援助的主要方式

英國對社會組織參與政府發展援助的資助項目眾多，資助規模不一，統一使用“英國援助”（UK AID）標識。政府提供的常規資金支持項目主要有三類。

1.英國直接援助項目（UK AID DIRECT）。該類項目是DFID資助社會組織參與ODA的最主要途徑，其以中小型社會組織為主要對象，以實現持續減貧和可持續發展為目標。該項目于2010年啟動，為期15年，總預算約2.86億英鎊，2018年資助超過1583萬英鎊[7]。截至2018年2月，累計資助147個社會組織項目，在31個發展中國家服務300多萬貧困、弱勢和邊緣群體[8]。該基金下設三個子項目，多為短期項目，資助對象規模不同，資助金額差異較大。

2.英國配資援助項目（UK AID MATCH）。本類項目為社會組織籌得的公眾個人捐贈提供“一配一”的配對資金，200萬英鎊封頂，以支持社會組織在海外欠發達地區開展發展援助項目。項目一期于2013—2016年執行，資助22個發展中國家的62個社會組織項目，總資助額360萬英鎊;第二期于2016—2020年執行，總預算1.57億英鎊[9]。

該項目與UK AID DIRECT主要區別在于，首先，該項目只資助英國注冊的社會組織，而UK AID DIRECT除英國社會組織外，還可資助在聯合國人類發展指數（HDI）排名最低的50個國家之一，或在DFID認為脆弱程度中高等國家注冊的社會組織。其次，UK AID DIRECT是競爭性基金項目， DFID確定項目需求，公開招標，競爭程度高，而本項目是由社會組織確定其項目計劃和籌款目標，向DFID申請配套資金。這種模式給予社會組織一定的項目自主權，為公眾提供一個參與國際發展議題和對部分援助預算如何使用發表意見的機會。

3.英國聯合援助項目（UK AID CONNECT）。本項目旨在通過聯盟與合作的方式，匯集思想、技能和資源，為最復雜的社會問題提供具有創新性的解決方案，以期對貧困人群的生活帶來真正改變。該項目分為兩個階段，第一階段議題主要包括生育健康、殘疾人包容性、全球安全與穩定、公民社會效益;第二階段的優先議題為社會開放性、童工和現代奴隸問題、同性戀、宗教信仰自由等。項目于2017年12月啟動，計劃于2022年12月結束，總預算1.38億英鎊。2018年度預算約1千萬英鎊，實際資助僅495萬英鎊[10]。

4.其他支持手段。DFID公民社會工作組是主要負責社會組織相關事務的專門部門，但并非DFID內部唯一與社會組織合作的部門。原則上DFID各個部門根據需要都可以選擇與社會組織合作。公民社會工作組的職責不僅包括資金支持，還具有其他方面的支持，包括通過與其他部門溝通協作，協助其了解社會組織工作特點，影響其采用更優的制度來規范管理社會組織，從DFID內部需求端為社會組織更好地參與ODA工作創造更有利的政策環境。

（二）政府資助社會組織參與對外援助的管理模式

英國在對社會組織的支持項目中越來越多地采用了“服務外包”的間接管理模式[11]，即雇傭第三方專業機構對項目進行全流程管理，這些第三方公司多是在國際發展領域有較多經驗和專業能力的權威咨詢公司，被稱為“基金管理人”（Fund Manager）。政府通過市場招標選拔符合要求的“基金管理人”，與其簽訂商業合同，在合同服務期內基金管理人根據DFID的要求和標準為其提供基金管理服務，通常包括組織專業團隊，編寫和發布項目招標信息，接收申請材料并完成申請審查與遴選工作，將入選名單交由DFID決定最終資助名單，之后與獲選的社會組織在項目執行期保持密切聯系和互動，推進資金支持類項目的后續運作和管理。一個“基金管理人”可同時管理多個資金資助項目，但該基金管理人不可參與其管理項目的獨立評估活動。