論新時代人民代表大會制度的堅持和完善

程美東，王舒婷

（北京大學(xué)馬克思主義學(xué)院，北京100089）

人民代表大會制度是中國人民的必然選擇。從歷史的角度看，中國政治制度曾經(jīng)出現(xiàn)兩次大變局，其一是封建改而郡縣，其二是專制改而共和。由封建制向郡縣制的轉(zhuǎn)變是比較成功的，但是在新中國成立之前，由專制制度向共和制度的轉(zhuǎn)變很難說是成功的。［1］16事實證明，“不觸動舊的社會根基的自強(qiáng)運(yùn)動……照搬西方政治制度模式的各種方案，都不能完成中華民族救亡圖存和反帝反封建的歷史任務(wù)，都不能讓中國的政局和社會穩(wěn)定下來，也都談不上為中國實現(xiàn)國家富強(qiáng)、人民幸福提供制度保障”。［2］只有以實現(xiàn)中國人民當(dāng)家作主和中華民族偉大復(fù)興為己任的中國共產(chǎn)黨人，才在革命實踐和理論思考中找到了答案。

一、人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是中國人民在世界政治史上的偉大創(chuàng)造

（一）議行合一——一種新的權(quán)力分配方式

現(xiàn)代國家大都采用代議制度作為實現(xiàn)人民主權(quán)的制度安排，但是不同的國體在選擇代議制度的具體形式上有很大的區(qū)別，其本質(zhì)則是一國之中權(quán)力的歸屬問題，即人民主權(quán)能否得到貫徹落實的問題。在馬克思主義理論中，國體是指一國之中哪一階級占據(jù)統(tǒng)治地位，統(tǒng)治階級對外主張國家主權(quán)，對內(nèi)行使國家權(quán)力。政體是統(tǒng)治階級組織政權(quán)機(jī)關(guān)的方式，［3］677是統(tǒng)治階級行使國家權(quán)力的制度安排。國體與政體兩者之間是互證和共存的關(guān)系。我國是人民民主專政國家，國家的一切權(quán)力屬于人民。人民代表大會制度是我國的政體，而議行合一就是人民代表大會制度所采用的權(quán)力分配方式。人民通過直接選舉和間接選舉相結(jié)合的方式選擇代表，通過代表在人民代表大會行使自己的一切權(quán)力。正是人民代表大會本身所具有的匯集國家權(quán)力于一身的“合”的特點(diǎn)，才保障我國人民行使國家權(quán)力的充分性和完整性。否則，如果人民代表大會僅具有國外議會制度下立法機(jī)關(guān)的職權(quán)，而將其他國家權(quán)力讓渡給不同的機(jī)構(gòu)，那么“一切權(quán)力屬于人民”將成為一句空談，而我國的人民民主專政的國體也將失去保障。改革開放以來，逐漸有聲音質(zhì)疑我國人民代表大會制度的議行合一原則，否定議行合一在我國人大制度中的根本地位。這種說法是站不住腳的。人大雖然與其他國家權(quán)力機(jī)關(guān)存在著分工，表面上看與西方三權(quán)分立原則有相似之處，但兩者之間有著本質(zhì)的區(qū)別。人民代表大會具有政治上的優(yōu)越地位，高于其他一切國家權(quán)力機(jī)關(guān)，其他權(quán)力機(jī)關(guān)由它產(chǎn)生、對它負(fù)責(zé)、受它監(jiān)督。這些權(quán)力是國外議會沒有的。在實行三權(quán)分立的國家之中，立法、行政和司法機(jī)構(gòu)的地位是平等的，不存在一個高于其他機(jī)關(guān)的總的權(quán)力機(jī)構(gòu)。

無論是議行合一還是三權(quán)分立，它們都受到了分權(quán)學(xué)說的影響，將國家權(quán)力劃分為立法、行政和司法三種。這種認(rèn)識過程中的由整體而部分的步驟是符合人類認(rèn)識世界的基本規(guī)律的。將整體劃分為具有不同特征和作用的各部分，能夠幫助人類更清楚地了解事物的本質(zhì)和規(guī)律。但是這并不意味著在實踐中任何一個整體都可以被割裂為完全不相關(guān)的各個部分，而且人類對于事物的認(rèn)識也不會止步于此。西方發(fā)達(dá)資本主義國家一般選擇三權(quán)分立的原則，美國被認(rèn)為是最典型的采取三權(quán)分立原則的國家。然而，隨著實踐經(jīng)驗的積累與理解程度的加深，西方理論界對于分權(quán)學(xué)說的局限性逐漸有了更加深入的認(rèn)識。安德魯·海伍德認(rèn)為分權(quán)學(xué)說本身就存在著不合理之處，有嚴(yán)重的誤導(dǎo)性。［4］230事實上，按照分權(quán)學(xué)說建構(gòu)起來的各個權(quán)力機(jī)關(guān)，很少能夠壟斷理論上屬于自己的權(quán)力。最明顯的例子就是，西方發(fā)達(dá)資本主義國家中的行政機(jī)構(gòu)也可以掌握一定的立法權(quán)，反倒是立法機(jī)構(gòu)很少能夠獨(dú)立壟斷立法權(quán)，而立法機(jī)構(gòu)本身除了行使立法權(quán)以外也需要完成一些其他的工作。卡爾·施米特則認(rèn)為，雖然立法、行政、司法三種權(quán)力可以在一定程度上進(jìn)行分離，但是彼此之間仍然有滲透，想要將國家權(quán)力完全分為三個相互隔離、互不影響的部分是不可能的。在實踐的過程中，各個權(quán)力之間必然再次建立起聯(lián)系、相互作用、相互平衡。如果執(zhí)行嚴(yán)格的分離原則，將導(dǎo)致不同權(quán)力之間出現(xiàn)嚴(yán)重的不相容性。即便是被視為典型的三權(quán)分立國家的美國，也在憲法中避免了這種將不同權(quán)力相互隔離的政府形式。［5］197-208三權(quán)分立和議行合一都是理論模式的名稱。無論是“分”還是“合”，其建構(gòu)的目的都是為了說明政權(quán)的組織原則，而并非是一種在任何地方都從一切細(xì)節(jié)上得到了實施的帶有歷史具體性的組織形式。［5］197-208如果說，忽略人民代表大會特殊的政治地位，以我國的權(quán)力在不同權(quán)力機(jī)關(guān)中進(jìn)行了分工，沒有執(zhí)行純粹的議行合一的理論模式為原因，而質(zhì)疑我國的權(quán)力分配方式不是議行合一。那么按照這種邏輯，西方資本主義國家的權(quán)力機(jī)關(guān)對彼此之間的聯(lián)系和滲透也不算是純粹的三權(quán)分立的原則，那么他們的權(quán)力分配方式也不能算作是三權(quán)分立了。如果認(rèn)可了三權(quán)分立權(quán)力分配模式之下的權(quán)力機(jī)關(guān)的彼此滲透和聯(lián)系是正常的、可以接受的，那么我國的權(quán)力分配模式就仍然可以認(rèn)定是議行合一。

人類對于世界的認(rèn)識總是不斷深化著的，我們對于國家權(quán)力的認(rèn)識也有一個由淺入深的過程。從一開始的混沌一體，到分權(quán)學(xué)說的出現(xiàn)，再到我國現(xiàn)行的議行合一原則是一個否定之否定的過程。我國現(xiàn)行的議行合一原則體現(xiàn)了我國對于國家權(quán)力整體與部分的辯證認(rèn)識，既符合議行合一根本特征，又適應(yīng)我國國情，是相較于三權(quán)分立而言更加科學(xué)的政權(quán)組織原則。

（二）“利”與“力”的統(tǒng)一——對資本主義民主的超越

“民主”一詞可以追溯到古希臘時期，原意為人民統(tǒng)治。現(xiàn)代意義的民主隨著資產(chǎn)階級的發(fā)展而興盛，是資產(chǎn)階級反抗封建制度的有力武器。其核心特征之一就是政治平等原則，也就是說政府應(yīng)該盡可能的廣泛、平均地分配政治權(quán)力。當(dāng)今主要資本主義國家的民主模式一般被稱為自由主義民主。英美法學(xué)界通常將權(quán)利與權(quán)力這兩個范疇歸結(jié)為不同的主體，即權(quán)利屬于私人領(lǐng)域，權(quán)力屬于國家這個公共領(lǐng)域。無論是法律還是民主制度的根本目的都是以私人領(lǐng)域的個人權(quán)利制約公共領(lǐng)域的國家權(quán)力，這也是自由主義理論將市民社會與國家對立起來的必然結(jié)果。［6］29-35所以，自由主義民主模式以市民社會中孤立的個人為出發(fā)點(diǎn)，以權(quán)力制約為本位，關(guān)注的主要問題就是如何保證個人的自由領(lǐng)域不受到國家權(quán)力的侵犯。這個邏輯契合了自由資本主義時期，資產(chǎn)階級反對國家干涉、謀求自身自由發(fā)展的需求。

從個體的角度來說，這種民主所提供的政治平等僅僅是法律意義上的平等，現(xiàn)實中最直接的表現(xiàn)為選舉權(quán)的平等。在選舉以外，市民社會所存在的等級制度必然給人民參與行使國家權(quán)力造成障礙，處于經(jīng)濟(jì)和政治地位劣勢的階級將被排除在行使國家權(quán)力的體系之外。從公共或者國家的角度來講，從維護(hù)個人權(quán)利出發(fā)的自由主義民主容易忽視市民社會與政治國家之間的辯證關(guān)系，強(qiáng)化兩者的矛盾沖突，從而導(dǎo)致個人自由與個人權(quán)利的無限擴(kuò)張，這將會直接損害公共利益。人作為社會動物，只有在社會中才能夠獨(dú)立，公共利益被損害的后果遲早會反映在個體的私人領(lǐng)域，最終也將損害每個個體的權(quán)利。所以，健全的民主，必須基于人的現(xiàn)實存在的雙重性——個體性與社會性，既要考慮個人的自由發(fā)展，同時也要考慮人民整體利益，并最大限度地平衡兩者之間的關(guān)系。［7］22

我國所采取的民主模式是人民民主，人民代表大會制度是其主要的實現(xiàn)形式。相較于西方代議機(jī)構(gòu)而言，人民代表大會以制度的方式擴(kuò)大了民主的程度和范圍，并且避免某一特定利益團(tuán)體掌控國家權(quán)力、謀求私利。另一方面，人民代表大會制度貫徹了馬克思關(guān)于權(quán)利主體與權(quán)力主體，即市民社會與政治國家內(nèi)在一致性的思想——經(jīng)過民主選舉的、具有廣泛代表性的人大代表在人大的各項活動和會議中，代替選民履行職權(quán)、行使國家權(quán)力，人民權(quán)利經(jīng)由人民代表大會貫徹到了國家機(jī)構(gòu)和各項法規(guī)制度當(dāng)中，個人的發(fā)展與國家的進(jìn)步通過人民代表大會緊緊聯(lián)系在一起，實現(xiàn)了權(quán)利與權(quán)力的平衡和統(tǒng)一。

二、人民代表大會制度的特色與優(yōu)勢

（一）黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國三者的有機(jī)統(tǒng)一

人民代表大會制度是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一的根本政治制度安排。人民代表大會制度的這一特色與我國近代以來的發(fā)展之路息息相關(guān)。我國的現(xiàn)代化道路是中華民族在列強(qiáng)入侵、山河零落的存亡之際做出的必然反映。這就注定了我們的發(fā)展歷程與西方發(fā)達(dá)資本主義國家內(nèi)生性的發(fā)展之路有很大的不同。

西方發(fā)達(dá)資本主義國家的發(fā)展步驟是先法制而后民主，先有立法機(jī)構(gòu)后有選舉制度，他們的代議制機(jī)構(gòu)最早可以追溯至封建時期的等級會議。選舉制度的出現(xiàn)和推廣促成了現(xiàn)代意義上的政黨的產(chǎn)生。［4］166各政黨在議會中互相競爭，爭取席位，為自己團(tuán)體的利益代言。中國的發(fā)展恰恰相反，呈現(xiàn)為先有民主訴求，然后建立現(xiàn)代國家，最后進(jìn)行法治建設(shè)的發(fā)展順序。第一，我國的民主制度是在外部勢力的入侵中被動發(fā)展起來的，其關(guān)鍵在于解決國家權(quán)力的實際歸屬問題。孫中山先生和中國共產(chǎn)黨人在革命失敗的教訓(xùn)中產(chǎn)生了共識——中國的國家權(quán)力必須牢牢掌握在人民手中，只有這樣才能夠?qū)崿F(xiàn)國家獨(dú)立和民族解放。［8］59這就是人民民主的理論雛形。第二，新中國成立后，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，擁有憲法授予的長期執(zhí)政的地位。黨的領(lǐng)導(dǎo)相較于西方發(fā)達(dá)國家的執(zhí)政黨來說涉及的范圍更廣，是對全部的國家政權(quán)機(jī)關(guān)、社會政治組織以及社會生活實行領(lǐng)導(dǎo)，其中一個比較重要方面就是對人民代表大會的領(lǐng)導(dǎo)。［9］黨的領(lǐng)導(dǎo)對于人民代表大會來說，既來源于憲法賦予黨的執(zhí)政黨地位，同時又帶有監(jiān)督的作用。我國憲法賦予人民代表大會非常優(yōu)越的地位——除了各級人大代表要接受選民的監(jiān)督以外，人大機(jī)構(gòu)作為一個整體幾乎沒有任何政治機(jī)構(gòu)或者政治主體可以對它行使監(jiān)督權(quán)。在這種情況下，黨的領(lǐng)導(dǎo)就成為了對人民代表大會的一個不可或缺的監(jiān)督和規(guī)范的力量。第三，在我國，人民代表大會制度是人民民主的制度保障，黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民民主的政治保障，人民民主則是黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民代表大會的合法性基礎(chǔ)。第四，現(xiàn)代國家中的民主離不開法治的支撐和保障。尤其是在我國推行國家治理現(xiàn)代化的當(dāng)下，法治建設(shè)更處于一個重中之重的位置。依法治國是鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)的合法性、實現(xiàn)人民民主進(jìn)一步發(fā)展完善、保障人民代表大會制度的思想戰(zhàn)略。黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國就這樣有機(jī)地結(jié)合在一起，共同反映于人民代表大會制度當(dāng)中。

（二）民主集中制維護(hù)并鞏固了人民代表大會的政治優(yōu)越性地位

民主集中制是我黨的根本組織原則和國家機(jī)構(gòu)原則，為新中國的成立以及社會主義建設(shè)提供了根本原則和遵循。從民主集中制發(fā)展的脈絡(luò)來看，它首先是作為無產(chǎn)階級政黨的根本組織原則而出現(xiàn)的，在執(zhí)政以后又將其用于國家組織和國家機(jī)構(gòu)的構(gòu)建與運(yùn)行之中。在國家組織問題上，中國和蘇聯(lián)以民主集中制為根本原則，結(jié)合本國實際，分別建立了蘇維埃聯(lián)邦制和以民族區(qū)域自治為基礎(chǔ)的單一制國家。［7］207在國家機(jī)構(gòu)的構(gòu)建與運(yùn)行的問題上，我黨以民主集中制為根本原則建構(gòu)的人民代表大會制度，凸顯了我國權(quán)力分配與西方資本主義國家三權(quán)分立分配方式的根本區(qū)別。

西方發(fā)達(dá)資本主義國家以市民社會與國家的對立為邏輯出發(fā)點(diǎn)，主張自由主義民主理論，用分權(quán)、制衡的方法來限制國家權(quán)力對公民私人領(lǐng)域的侵犯，以保障并擴(kuò)大公民個人的權(quán)利，其本質(zhì)是保障資產(chǎn)階級經(jīng)濟(jì)不受政府干涉地自由發(fā)展。我國則是在馬克思主義理論的指導(dǎo)下，基于一種覆蓋范圍更加廣泛的民主模式——人民民主，運(yùn)用唯物主義辯證法和唯物史觀，以民主集中制為原則建構(gòu)了人民代表大會制度。我國憲法第三條規(guī)定：“中華人民共和國的國家機(jī)構(gòu)實行民主集中制的原則。全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。國家行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢查機(jī)關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。中央和地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則。”［10］74-75

其中的第一款內(nèi)容規(guī)定了各級人民代表大會與人民之間的關(guān)系，人民作為一個整體，其政治地位高于人民代表大會。這里體現(xiàn)的是人民代表大會制度中的“民主”，即一切權(quán)力屬于人民，人民通過民主選舉選出自己的代表組成人民代表大會，行使國家權(quán)力。人民代表大會制度是人民民主的實踐，為“人民主權(quán)”提供了制度和法律保障。這是在人民的內(nèi)部實行民主的體現(xiàn)。第二款內(nèi)容規(guī)定了人民代表大會與其他國家權(quán)力機(jī)關(guān)的關(guān)系，人民代表大會的政治地位高于其他國家權(quán)力機(jī)關(guān)，人民代表大會產(chǎn)生并監(jiān)督其他權(quán)力機(jī)關(guān)，體現(xiàn)了權(quán)力的“集中”。人民代表大會制度是以人民主權(quán)的“集中”來保障“人民民主”。

人民代表大會制度中的民主集中制原則是對國家權(quán)力的整體與部分之間關(guān)系的精準(zhǔn)把握，是議行合一的權(quán)力分配原則在國家機(jī)構(gòu)中的落實和體現(xiàn)。民主集中制維護(hù)并鞏固了人民代表大會在我國的政治生活中的優(yōu)越性地位，讓“一切權(quán)力屬于人民”的主張能夠完整地落實到現(xiàn)實的政治生活之中。民主集中制對于我國的國體和政體都具有根本性、決定性的意義。

三、人民代表大會制度在日增月益地自我革新之中仍需進(jìn)一步完善

人民代表大會制度經(jīng)歷了65年的發(fā)展，取得了舉世矚目的成就。尤其是改革開放40年以來，人民代表大會制度在宏觀和微觀的兩個方面都實現(xiàn)了完善和發(fā)展。第一，人民代表大會制度為世界提供了一個不同于資本主義國家的代議制度，一種新的國家機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力分配方式。尤其是改革開放以來，人民代表大會制度經(jīng)過多次的改革和完善，在一切權(quán)力屬于人民的基礎(chǔ)之上，形成了更加合理的分工合作的國家機(jī)構(gòu)體系，既保障我國實行最廣泛的人民民主模式，又向全世界提供了一個落后國家實行政治現(xiàn)代化道路的全新范本。第二，改革了與人民代表大會相關(guān)的法律和制度，保證各級人民代表大會以及人大代表依法履行職權(quán)；擴(kuò)大了全國人大常委會的職權(quán)；健全地方各級人大的組織體系，賦予省級機(jī)關(guān)以及省會城市、較大城市的人大及其常委會以一定的立法權(quán)；制定工作制度，完善國家權(quán)力機(jī)關(guān)的運(yùn)行機(jī)制；建立健全了人大常委會的辦事機(jī)構(gòu)；加快立法進(jìn)程，加強(qiáng)各級人大的監(jiān)督職能等等。［11］198-203人民代表大會制度的完善反映出了中國特色社會主義制度的優(yōu)越性，本質(zhì)上是中國特色社會主義理論符合人類社會發(fā)展規(guī)律和未來發(fā)展趨勢的體現(xiàn)。但是，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，人民對于政治現(xiàn)代化的要求也將進(jìn)一步加深，人民代表大會制度需要緊跟人民的要求不斷前進(jìn)、自我完善。

（一）關(guān)于人大職權(quán)的行使問題

1.與黨的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系

黨的領(lǐng)導(dǎo)與人大之間的關(guān)系既有普遍性又有特殊性。普遍性是因為兩者的關(guān)系不是孤立存在的，而是屬于我國權(quán)力監(jiān)督制約體系中的一部分；特殊性是因為人民代表大會是人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)，是人民主權(quán)的體現(xiàn)，黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民代表大會兩者都具有政治上的優(yōu)越性地位。

黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，統(tǒng)領(lǐng)我國社會生活的各個領(lǐng)域。人大作為我國權(quán)力機(jī)關(guān)，也要服從黨的領(lǐng)導(dǎo)。同時，人大作為人民行使權(quán)力的國家機(jī)關(guān)，又具有與眾不同的政治地位，在服從黨的領(lǐng)導(dǎo)的同時，黨和人大兩者之間又可以互相制約、互相監(jiān)督。黨作為統(tǒng)領(lǐng)一切的政治力量，從方向上、思想上、組織上領(lǐng)導(dǎo)人大工作，保證其能夠真正地維護(hù)人民民主；人大作為人民民主的制度保障，可以通過制度程序?qū)ξ尹h的實體權(quán)力進(jìn)行制約。當(dāng)我黨對于國家發(fā)展或者人事任命有所主張的時候，需要按照相關(guān)的法律程序，通過人民代表大會的各項規(guī)章制度成為人民決議，才能發(fā)生作用。

黨和人大主要掌握決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)和任免權(quán)等權(quán)力。當(dāng)前在這些權(quán)力的行使中存在著黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力突出，人大權(quán)力弱化的現(xiàn)象。第一，忽視決定權(quán)。黨委有本地區(qū)國家事務(wù)主張時，不按程序向人大提交決定議案，而是經(jīng)常繞開人大直接與政府、兩院進(jìn)行接觸。第二，代行監(jiān)督權(quán)。黨組織代替人大監(jiān)督并管理政府和兩院的違法違規(guī)問題。第三，干涉人事任免權(quán)。黨管干部原則和人大的人事任免權(quán)不能很好地溝通合作，更多的時候黨委獨(dú)自行使人事任免，不能充分尊重人大的職權(quán)。

黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民代表大會之間出現(xiàn)問題的原因，首先就在于這兩者都被憲法賦予了高于其他國家權(quán)力機(jī)關(guān)的政治地位，但是又沒有明確規(guī)定兩者的權(quán)力的界限以及在具體工作中的互動規(guī)則。仔細(xì)分析憲法相關(guān)內(nèi)容①與黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民代表大會相關(guān)的憲法內(nèi)容包括總綱第一、二、三條，第五十七條至七十八條，第九十五條至第一百零四條。參見《中華人民共和國憲法》，人民出版社2018年版，第74-75、86-94、99-102頁。就會發(fā)現(xiàn)，“黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義制度的根本特征”的表述帶有黨統(tǒng)領(lǐng)國家一切領(lǐng)域一切工作的意思，也就是說政治上黨既能領(lǐng)導(dǎo)人大也能領(lǐng)導(dǎo)“一府兩院”，而在國家的其他事務(wù)中黨同樣處于領(lǐng)導(dǎo)地位。相比之下，憲法中人民代表大會的優(yōu)越地位僅僅在國家權(quán)力機(jī)構(gòu)中得到凸顯。從“一府兩院”的角度來看，黨的領(lǐng)導(dǎo)力量顯然高出了人民代表大會的職權(quán)。其次，我黨是在近代中國風(fēng)雨飄搖的情況下成立的。黨的權(quán)威從革命戰(zhàn)爭年代就開始積累。新中國成立后，黨領(lǐng)導(dǎo)全國人民白手起家、艱難前行。對于中國人民和各黨政機(jī)關(guān)來說，黨的權(quán)威是一種心理上的認(rèn)可和依賴，尤其我國目前的相關(guān)法治建設(shè)還不完善的情況下，這種情感和心理上的權(quán)威會具有更大的影響性。最后，人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)的自覺性不強(qiáng)，不能主動參與到自己權(quán)責(zé)相關(guān)的工作之中，主動性差。

解決黨的領(lǐng)導(dǎo)與人大之間關(guān)系問題，首先在于加快建立或完善相關(guān)法律法規(guī)，明確黨的領(lǐng)導(dǎo)和人大兩者權(quán)力的范圍和邊界，讓人大行使職權(quán)有法可依；其次，要注重對國家機(jī)構(gòu)中，尤其是黨組織和人大的相關(guān)工作人員的培訓(xùn)輪訓(xùn)，加深對尊重人大法律地位和支持人大依法行使職權(quán)的重要性和緊迫性的認(rèn)識，提高人大對于自身履職的自覺性，強(qiáng)化相關(guān)工作人員的科學(xué)執(zhí)政、依法執(zhí)政的能力，主動發(fā)揮自身代議機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢，自覺地行使職權(quán)。

2.人大的監(jiān)督罷免權(quán)問題

罷免權(quán)是任免權(quán)中的一部分，是我國憲法賦予各級人大及其常委會代表的一項權(quán)力，監(jiān)督權(quán)是《監(jiān)督法》賦予全國與地方各級人大常委會在本級人大閉會期間對“一府兩院”的各項監(jiān)督權(quán)。人大在履行監(jiān)督任免權(quán)之前同樣要得到黨委的同意。

第一，質(zhì)詢權(quán)的行使不足。從1978年憲法恢復(fù)了人大代表的質(zhì)詢權(quán)到2008年之間，全國人大只發(fā)生過兩件質(zhì)詢案，即1980年“寶鋼質(zhì)詢案”和2000年的“煙臺11.24特大海難事故質(zhì)詢案”，而且兩次都沒有列入會議日程。更多情況下，一些政府機(jī)關(guān)不希望被人大質(zhì)詢，出現(xiàn)問題以后與人大私下溝通，免去質(zhì)詢過程。［12］2009年到目前，質(zhì)詢逐漸增多，也僅在百余次左右。相較于我國龐大的各級代表人數(shù)，百次左右的質(zhì)詢實在是太少了。［13］369第二，人大對于兩院的法律監(jiān)督缺少相關(guān)的比較成熟的經(jīng)驗，如何在充分保障兩院獨(dú)立行使自身職權(quán)的同時，完善人大對其監(jiān)督的程序和方式等相關(guān)工作正處于試探性階段。第三，對于財政的監(jiān)督缺乏全面性。因為審計大量的財政預(yù)算細(xì)節(jié)需要很長時間，然而由于我國各級人大每年的會期很短，所以留給人大的財政審計工作時間遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。很多地方只是把一部分預(yù)算的內(nèi)容交給人大審計。這就導(dǎo)致審計工作流于形式化，不夠全面。十八大報告中已經(jīng)提出了這個問題，并著手推動解決。例如，將社會保險基金首次納入財政預(yù)算報告就是這方面的一個較大的進(jìn)展。［13］211-212第四，在任免權(quán)的使用上體現(xiàn)的是人大與黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。筆者咨詢了長期從事人大工作的工作人員，這個問題中存在著人大的任免權(quán)和黨管干部原則之間的沖突和矛盾。一般情況下，在干部的任用上面，黨的領(lǐng)導(dǎo)是主要權(quán)威，人大的任免職權(quán)流于虛設(shè)。例如2003年岳陽市人大五屆一次會議第三次會議上選舉岳陽市市長，然而唯一的候選人羅碧升第一次并沒有當(dāng)選，當(dāng)?shù)厝舜蟮倪x擇是進(jìn)行了二次選舉。這也可以看作是人大人事任免權(quán)方面一次不成功的實踐。說明地方人大對于自身的權(quán)責(zé)認(rèn)識的不明確，不清楚自己的職權(quán)所在，沒有履職盡職的自覺性和主動性。第五，公民參與人大監(jiān)督的渠道和領(lǐng)域有待進(jìn)一步暢通和拓展。

人民代表大會作為人民行使權(quán)力的國家機(jī)構(gòu)，一方面要向人民負(fù)責(zé)，一方面要服從黨的領(lǐng)導(dǎo)。如何在這兩方面之間取得一個積極的動態(tài)性平衡，是我國各級人大在未來幾年內(nèi)需要解決的最重要的問題之一。近年來，無論是全國人大還是地方各級人大都積極探索能夠提升人大效率和能力的工作方法，創(chuàng)新工作模式、工作思路，并在履行職權(quán)上取得了一定的成績。

（二）關(guān)于人大代表的幾個問題

1.代表人數(shù)的合適性問題

1954年，第一屆全國人民代表大會共有代表1226人，到第十三屆時已擁有代表2980人（表1）。過于龐大的代表規(guī)模對于全國人大充分發(fā)揮自身功能，有效行使職權(quán)都會造成一定的影響。

我國每年召開全國人大會議的時間并不長，大概在兩周左右。除去休息日，按照每天8小時工作時間，真正的會議時間大概是80小時，即4800分鐘。即使不計算開閉幕式的時間以及聽取報告的時間，2980位代表每人也只能分配到1.6分鐘的時間。代表們很難在如此短的時間中充分行使自己的權(quán)利，這也不符合我國建立人民代表大會的初衷，適當(dāng)減少全國代表大會代表的人數(shù)勢在必行。針對這一問題，理論界也提出了很多有價值的建議。學(xué)者朱應(yīng)平認(rèn)為全國人大代表人數(shù)的標(biāo)準(zhǔn)可以適當(dāng)借鑒“議會規(guī)模立方根法則”［14］，將最理想的全國人大代表數(shù)量定為1090人。學(xué)者謝宇認(rèn)為在減少全國人大代表、注重全國人大會議的效率的同時，也不應(yīng)該忽略全國人大代表的廣泛性、會議的民主性等原則。按照這些標(biāo)準(zhǔn)確定出的代表人數(shù)為948至1170人，且應(yīng)盡量接近948人為合適。［15］總的來說，全國人大代表最合適的人數(shù)應(yīng)該定為800至1000人左右較為合適。但是，在這一過程中應(yīng)該注意人大代表數(shù)量問題應(yīng)該屬于我國人大制度這個整體之中的一個部分。需要在與其他部分相互配合相互作用的過程中調(diào)整，如果不考慮代表結(jié)構(gòu)、會程設(shè)置等問題，而僅就代表人數(shù)一項進(jìn)行變動，是起不到完善人大制度的作用的。

表1 中國人大歷屆代表名額一覽表① 資料來源：高秉雄，蘇祖勤：《中外代議制度比較》，商務(wù)印書館2014年版，第122頁；《第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會代表資格審查委員會關(guān)于第十三屆全國人民代表大會代表的代表資格的審查報告》，http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/201802/8f477b23eebf4520a5ad9f90808b485c html.

2.人大代表的專職化問題

專職代表是指那些當(dāng)選為代議機(jī)構(gòu)代表以后，不再擔(dān)任除代表以外的其他職務(wù)的代議機(jī)構(gòu)代表。他們將專門作為代議機(jī)關(guān)的組成人員行使職權(quán)。目前，我國已經(jīng)基本形成了以直接選舉與間接選舉相結(jié)合、兼職代表制和常委會體制為特征的中國人民代表大會制度。其中，專職化代表約占全國代表總數(shù)的5%，兼職代表人數(shù)約占95%左右。全國人大常委會中的專職代表約占常委會人數(shù)的50%以上。在各省的人大常委會中，專職委員人數(shù)占比最高的是山東省（69%），最低為江蘇省（23.3%）。各省人大常委會以及設(shè)區(qū)的市、自治州的專職化代表占比約在20%到50%之間，區(qū)級一般不超過50%。［16］從以上數(shù)據(jù)可以看出，我國人大代表的專職化程度非常低，只是在各級人大常委會委員中專職委員的占比才有所提升。近年來，理論界對于人大代表是否要實行專職化的問題進(jìn)行了廣泛探討，提出了很多有價值的觀點(diǎn)。目前比較主流的意見是將我國規(guī)模龐大的代表群體全部專職化是不現(xiàn)實的，比較折中的辦法是各級人大常委和專門委員會委員的專職化。第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會委員共有156人，常委會組成人員共172人，［17］八個專門委員會共有委員190人。［18］地方人大常委會中，北京市人大常委會共有委員57人，常委會組成人員共65人，市人大代表751人［19］；遼寧省人大常委會共有委員55人，常委會組成人員共63人，省人大代表610人［20-21］；四川省人大常委會共有委員73人，常委會組成人員共82人，省人大代表877人［22-23］，等等，同時各省也按照自身發(fā)展需要設(shè)置了專門委員會。各級人大常務(wù)委員會委員和專門委員會委員，規(guī)模適度，可以經(jīng)常召開會議，就重大問題進(jìn)行議事討論。同時，常委會和專門委員會委員學(xué)歷水平較高、有豐富的工作經(jīng)驗、專門的學(xué)科知識儲備，這些條件比較適合專職代表的工作要求。

另外，代表專職化的同時也不能忽視代表的廣泛性和民主性問題。目前各級人大常委會委員和專門委員會委員之間是有相當(dāng)部分的重疊的，兩者數(shù)量相加人數(shù)占本地人大代表比例也很小。為了解決這個問題，可以適當(dāng)增加各級人大常務(wù)委員會和專門委員會委員人數(shù)，以提高專職代表群體的廣泛性與合法性基礎(chǔ)，增強(qiáng)高素質(zhì)代表的履職能力，提高人大的工作效率和工作水平。

3.代表產(chǎn)生的規(guī)則

這一方面的問題大多集中反映在我國現(xiàn)有的與人大代表選舉相關(guān)的法律法規(guī)之中。例如，《選舉法》第三十一條規(guī)定：如果所提代表候選人數(shù)超過法定最高差額比例，首先進(jìn)行的程序是由選舉委員會交給該選區(qū)的選民小組討論，若意見不一致才會進(jìn)行預(yù)選。在這里，選民小組的組成，憲法沒有給出明確規(guī)定，這種候選人的確定方式的民主性和合法性也無法保證。

我國《選舉法》第三十三條規(guī)定：選舉委員會根據(jù)選民的要求，應(yīng)當(dāng)組織代表候選人與選民見面。這一內(nèi)容涉及到選舉過程中一個重要環(huán)節(jié)——代表候選人與選民見面的環(huán)節(jié)。但是，法律在此表意不清，不同執(zhí)行人根據(jù)自己的理解執(zhí)行時會產(chǎn)生不同的效果。首先，見面活動是不是必須組織，法律沒有明確說明。可以依據(jù)的原則是“依據(jù)選民的要求”。但是見面活動對于選民考察候選人是一個非常好的機(jī)會，是不是選民不要求就可以不組織；又或者組織了之后，進(jìn)行哪些環(huán)節(jié)來促進(jìn)見面活動的作用。這些雖然都是細(xì)節(jié)，但是對于規(guī)范候選人與選民的見面活動，對于提高我國選舉制度的民主化程度都至關(guān)重要。

另外，關(guān)于選區(qū)的劃分問題。《選舉法》中規(guī)定選區(qū)可以按照生產(chǎn)單位、事業(yè)單位或者工作單位劃分，也可以按照居住地劃分。一般城市的選區(qū)都是按照工作單位來劃分。這樣劃分的優(yōu)勢在于選民對于候選人比較了解，但是又有可能產(chǎn)生一種情況，就是因為候選人是選民的領(lǐng)導(dǎo)，所以選民的意愿表達(dá)未必完全真實。同時，在城市之中，選民的居住地點(diǎn)與其個人經(jīng)濟(jì)狀況和所在階層有緊密的聯(lián)系。如果忽略這方面的情況，僅僅以工作單位劃分選區(qū)恐怕難以將選民的意愿真實反映在選舉結(jié)果之中。

在人大代表選舉相關(guān)的法律中，類似的情況還有很多，我國需要盡快加強(qiáng)選舉制度的法律建設(shè)，鞏固我國社會主義民主政治的不斷發(fā)展。

4.代表產(chǎn)生的程序

選舉制度是衡量一個國家民主化程度的重要標(biāo)志，科學(xué)有效的選舉制度是維護(hù)并鞏固我國人民代表大會制度的重要基礎(chǔ)之一。我國的選舉法自1979年通過以來，先后經(jīng)歷了六次修改，體現(xiàn)出了黨和人民對于人民代表大會代表選舉工作的重視。但是在我國目前的人大代表選舉工作中仍然有很多問題。其原因主要在于法律法規(guī)的不完善，也與相關(guān)單位和個人的執(zhí)政能力、執(zhí)政習(xí)慣有待改進(jìn)提高有關(guān)。這方面的學(xué)術(shù)論述有很多，不再贅言。下面，筆者通過一個選舉情況的社會調(diào)查報告談?wù)勥@方面的問題。

（1）選舉過程中形式化傾向明顯

基于2016年浙江省杭州市西湖區(qū)第十五屆人大代表選舉的觀察可以對我國的基層直接選舉有一個更加直觀的認(rèn)識，直接選舉的過程是一種形式上的民主，人民群眾政治權(quán)利沒有得到很好的體現(xiàn)。［24］269-290第一，選舉之前，大多數(shù)選民對于代表不了解，包括其能力與對待選民的忠誠度。第二，候選人之間缺少應(yīng)有的競爭，差額選舉、競爭機(jī)制流于形式。而且，候選人基本是內(nèi)定的，采取聯(lián)名推薦出來的候選人大多會被以結(jié)構(gòu)、代表性等理由，在醞釀協(xié)商的過程中被否決掉。第三，投票率高、實際參與度較低。有很多人請其他選民代為投票；基層社區(qū)干部大多將投票選舉當(dāng)作一項政治任務(wù)，想方設(shè)法必須完成。上述的情況并非個例，在我國廣大基層的選舉過程當(dāng)中廣泛地存在著。例如，我國現(xiàn)行選舉制度為差額選舉，但是在實際操作中極易受到人為控制。正式候選人名單中往往會出現(xiàn)明顯會被差額掉的候選人。選民的自主選擇權(quán)受到制約，代表的素質(zhì)和履職能力也很難保證。［25］281一項調(diào)查顯示，在選民與本地人大代表接觸聯(lián)系的頻率中，經(jīng)常聯(lián)系的僅達(dá)到0.5%，找過幾次的占2.2%，從未找過的占96%。［25］282代表選舉過程公正性的缺失嚴(yán)重?fù)p害了人大制度和人大代表的公信力，直接導(dǎo)致選民的政治參與熱情降低。

我國人大代表基層選舉過程目前還停留在程序民主的階段。程序民主固然有其價值，但是這也體現(xiàn)出人大相關(guān)工作的組織者還沒有充分尊重并自覺運(yùn)用人民代表大會制度中蘊(yùn)含的民主精髓。我國的選舉制度還有很大的發(fā)展完善空間。

（2）“描述性”代表的悖論

“描述性”代表是指代表與被代表者是一樣的人，這些代表的出身背景反映了其在經(jīng)歷和外部特征上歸屬于某一群體，并且是這一社會群體中的典型。但是在西方理論界，對于這一現(xiàn)象的研究和調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“描述性”代表對于自己究竟代表誰的問題上與公眾的認(rèn)知存在著差距。例如，在一個研究女性議員行為的調(diào)查活動中，艾琳·戴爾蒙德發(fā)現(xiàn)，由于“不太自信以及對政治職業(yè)無甚興趣”，很多新罕布什爾州的女性議員并不認(rèn)為自己是女性利益的代表。［26］272、274由此可見，“描述性”代表本身的代表意愿與公眾認(rèn)為他們所代表的群體之間未必具有一致性。所以確定代表人選的首要標(biāo)準(zhǔn)是“通過協(xié)商和聚合來代表被代表者的實質(zhì)利益”［26］272、274，而非簡單地根據(jù)其出身和經(jīng)歷進(jìn)行推斷。

我國人大代表的選擇很大程度上處于對于“描述性”代表的認(rèn)可階段，實則是根本上忽視了他們擔(dān)任代表的能力以及自身所具有的代表意識。我國《選舉法》雖然賦予了我國人民廣泛的選舉權(quán)與被選舉權(quán)，但是由于選舉過程中競爭性不足，代表內(nèi)定的幾率比較大，這就導(dǎo)致被選舉出的代表大多數(shù)是行業(yè)領(lǐng)袖、榮譽(yù)稱號獲得者、勞模或者是體育文藝界明星。表面看來，這些代表來自各行各業(yè)，具有了廣泛性。但是身為人大代表需要具備相應(yīng)的能力、專業(yè)素質(zhì)以及投身于公共利益和政治活動的決心。同時，當(dāng)今社會中個人的財產(chǎn)來源更加多樣化，即使某些人具有相似的經(jīng)歷背景和職業(yè)，也不能確保他們處于社會中的同一階層，再考慮到每個人的社會角色的多樣化等情況，這些因素需要候選人在選舉的各個程序中充分地體現(xiàn)，并不斷被選民比較和選擇，最終才有可能選定最合適的代表人選。僅僅從候選人公開的信息出發(fā)，簡單地將其歸入某一群體是比較草率的。

5.代表意見的表達(dá)問題

代表的參政議政能力直接影響人大制度能否有效地發(fā)揮作用，也關(guān)系到人大未來的發(fā)展。十二屆人大以來，代表通過提出建議的方式依法履職、參與管理國家事務(wù)的積極性很高。十二屆全國人大四次會議期間，全國人大代表提出議案462件、建議609件，為歷屆歷次會議最多，相比2015年增加了370件，增幅達(dá)到4.5%。［27］但是，在人大制度增量優(yōu)化的同時，在代表意見表達(dá)方面仍然存在一些比較突出的問題。以地方人大為例，目前通行的作法是，人大將代表對于具體事項的書面意見作為代表建議或議案，責(zé)成相關(guān)部門辦理。但對于代表有關(guān)宏觀的、長遠(yuǎn)的或程序性的意見建議則幾乎沒有什么回應(yīng)。而代表們也很少關(guān)心關(guān)注這類問題，這也反映出代表素質(zhì)的欠缺和議事制度本身的缺陷。①東北某市人大工作負(fù)責(zé)人員口述，由筆者整理。

代表在執(zhí)行參政議政的權(quán)利時，需要注意以下三個問題，即代表履職的深度問題、寬度問題和高度問題。［13］524-532從掌握的資料和相關(guān)負(fù)責(zé)人員的談話中可以肯定的是，我國各級代表的整體素質(zhì)有所提升，對待一些具體的問題也能夠采取比較科學(xué)的方式進(jìn)行實地走訪調(diào)查，讓自己的建議或議案既有準(zhǔn)確性又有可行性。目前存在問題的，主要在于建議的寬度和高度這兩方面。席文啟先生認(rèn)為，建議的寬度在于涉獵范圍廣泛，不局限于一己的專業(yè)知識之中；高度在于提出的建議能夠高瞻遠(yuǎn)矚，把出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)放在有利于整個地區(qū)的長期發(fā)展之上。但是，想要做到這兩點(diǎn)并不容易。對于代表個人來說，需要勤學(xué)習(xí)、廣涉獵；對于各級人大來說，需要創(chuàng)新一系列的體制機(jī)制，還需要提升工作人員的個人能力和素質(zhì)。做到代表提得出，人大接得住，同時還有長期跟進(jìn)機(jī)制保證有價值的建議議案不落空。