路政統(tǒng)一視野下的近代鐵路負(fù)責(zé)運(yùn)輸制度及其績(jī)效＊

李 強(qiáng)

（阜陽師范大學(xué)歷史文化與旅游學(xué)院，安徽 阜陽 236037）

鐵路最重要的責(zé)任是為社會(huì)提供完善的運(yùn)輸業(yè)務(wù)，包括提供足夠車輛裝載貨物，以及能迅速且安全地將貨物運(yùn)抵目的地。同時(shí)，鐵路貨運(yùn)是一個(gè)負(fù)責(zé)運(yùn)輸?shù)倪^程，這是指由于鐵路的過失而發(fā)生貨物滅失、損壞，由鐵路負(fù)賠償責(zé)任的制度。鐵路運(yùn)輸貨物，凡由當(dāng)事人疏忽或不盡職守而發(fā)生遺失或損壞，依照公法或習(xí)慣，均應(yīng)負(fù)賠償責(zé)任，此即英美所謂公法上之責(zé)任（Common Law Duty）。［1］275負(fù)責(zé)運(yùn)輸是指鐵路對(duì)于貨商所托運(yùn)的貨物，自收到貨物開始至將貨物運(yùn)抵目的地交付收貨人止，在這段時(shí)間內(nèi)，鐵路要擔(dān)負(fù)保管、安全運(yùn)輸以及損害賠償?shù)呢?zé)任。歐美各國的鐵路貨物運(yùn)輸均實(shí)行負(fù)責(zé)運(yùn)輸。他們通過制定運(yùn)送法律（Law of Communication）規(guī)定鐵路必須實(shí)行負(fù)責(zé)運(yùn)輸，包括肥料、煤炭等比較污賤的貨物，從而樹立起鐵路和民眾對(duì)鐵路負(fù)責(zé)運(yùn)輸?shù)囊庾R(shí)。［2］24

近代以來，列強(qiáng)向中國資本輸出修筑鐵路，但負(fù)責(zé)運(yùn)輸?shù)墓芾砟Ｊ經(jīng)]有被同步轉(zhuǎn)移。我國鐵路營(yíng)運(yùn)初期，并沒有形成一個(gè)能夠統(tǒng)籌整個(gè)鐵路行業(yè)，適應(yīng)鐵路發(fā)展的行業(yè)性垂直管理體制，［3］2路政管理分散，各線路各自為政。加上貨運(yùn)設(shè)備簡(jiǎn)陋，運(yùn)輸制度不完善，貨商自負(fù)貨運(yùn)安全責(zé)任。這種制度在中國鐵路早期貨運(yùn)中普遍實(shí)行，滋生諸多弊端。無論北洋政府交通部還是南京政府鐵道部，均將路政統(tǒng)一作為努力目標(biāo)，而作為國際通用運(yùn)輸規(guī)則的負(fù)責(zé)運(yùn)輸制度能否在各鐵路局施行，以推進(jìn)鐵路運(yùn)輸業(yè)務(wù)發(fā)展，是實(shí)現(xiàn)路政統(tǒng)一的重要標(biāo)志。目前，學(xué)界對(duì)于民國時(shí)期鐵路負(fù)責(zé)運(yùn)輸?shù)难芯恳延兴婕埃倌壳皩W(xué)界涉及民國時(shí)期鐵路負(fù)責(zé)運(yùn)輸?shù)难芯恐饕悬S華平的《國民政府鐵道部研究》，合肥工業(yè)大學(xué)出版社2011年版；高紅霞、尹茜：《鐵路運(yùn)輸與近代上海轉(zhuǎn)運(yùn)業(yè)的盛衰》，《城市史研究》（第32輯），社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2015年版；李長(zhǎng)玲：《南京國民政府時(shí)期的鐵路政策研究》，山東師范大學(xué)2008年碩士學(xué)位論文等。但尚無專文系統(tǒng)研究。本文擬結(jié)合路政統(tǒng)一的歷程，通過考察鐵路負(fù)責(zé)運(yùn)輸制度實(shí)施經(jīng)過，分析當(dāng)時(shí)鐵路貨運(yùn)存在的諸多弊端，在此基礎(chǔ)上，評(píng)述不同時(shí)期鐵路部門推行負(fù)責(zé)運(yùn)輸制度的努力及其績(jī)效。

一、早期路政管理權(quán)分散與負(fù)責(zé)運(yùn)輸制度的缺失

近代中國鐵路由于受借款合同的束縛，大多是在帝國主義列強(qiáng)不同程度的控制影響下經(jīng)營(yíng)的。［4］346這使當(dāng)時(shí)中國鐵路運(yùn)營(yíng)制度十分混亂，“英資創(chuàng)辦之滬杭甬、京滬及北寧三路與津浦南段一部，一切制度，悉以英制為依歸，而法款之平漢、隴海、正太皆以法制為標(biāo)準(zhǔn)；膠濟(jì)與津浦北段悉以德制為循規(guī)”。［5］31中國鐵路從開始就采取分線設(shè)局的管理體制，不論路線之長(zhǎng)短，運(yùn)輸之繁簡(jiǎn)，各路均設(shè)管理局，直屬于交通部。各路局往往各行其是，造成路政管理權(quán)分散，運(yùn)輸效率低下。這種局面的形成，使近代中國鐵路在運(yùn)營(yíng)和管理上處于各自為政的狀態(tài)，既不利于各地區(qū)間的物資運(yùn)送和經(jīng)濟(jì)交流，也在一定程度上阻礙了鐵路運(yùn)輸業(yè)務(wù)的發(fā)展。于是，實(shí)現(xiàn)鐵路運(yùn)營(yíng)管理制度的統(tǒng)一，便成為晚清、民國時(shí)期政府努力的方向之一。［6］

貨物負(fù)責(zé)運(yùn)輸是鐵路運(yùn)輸?shù)母驹瓌t。［7］4我國鐵路運(yùn)營(yíng)之初，就有官員提出實(shí)行負(fù)責(zé)運(yùn)輸?shù)慕ㄗh。光緒三十三年（1907）6月，御史葉芾棠援引歐美鐵路負(fù)責(zé)運(yùn)輸制度，奏請(qǐng)改良我國鐵路運(yùn)輸辦法，請(qǐng)求籌備負(fù)責(zé)運(yùn)輸。［8］1此建議沒有被采納。既然歐美各國鐵路運(yùn)輸都實(shí)行負(fù)責(zé)運(yùn)輸制度，為何西方列強(qiáng)“支持”修筑并派員管理的中國鐵路沒有采用國際規(guī)則，實(shí)行負(fù)責(zé)運(yùn)輸呢？我國鐵路實(shí)行貨運(yùn)不負(fù)責(zé)制度，除了鐵路規(guī)章不完備、鐵路運(yùn)輸無長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃以及管理人才缺乏等自身原因外，也與外國管理人員貪圖省事，因陋就簡(jiǎn)有一定關(guān)系。當(dāng)時(shí)任職北洋政府交通部、曾經(jīng)留美博士許傳音就此指出：“當(dāng)鐵路開運(yùn)時(shí)，所用之人員可分為二部份，一部份為中國官僚，一部份為外國人員。鐵路管理全權(quán)，均在此外國人員部份手中，然此部份人員，如其謂為鐵路專家，不如謂為債權(quán)者之代表人及外洋鐵路材料廠家之介紹人，不但對(duì)于鐵路管理，不能真切執(zhí)行，即應(yīng)辦應(yīng)管之事務(wù)，亦多放棄。以外人來管理鐵路，自不能真正為國民為社會(huì)謀幸福，為鐵路謀利益。外人以能省事自以省事為主旨，所以鐵路應(yīng)辦之負(fù)責(zé)運(yùn)輸，亦置之不辦，一切因陋就簡(jiǎn)，只求有一條鐵路通車行車而已”。［2］25

因負(fù)責(zé)運(yùn)輸制度缺失，我國鐵路營(yíng)運(yùn)沒有真正按照商業(yè)化運(yùn)作，去積極招徠貨商，擴(kuò)大貨源，而是自居于壟斷地位，往往通過行政化手段開展業(yè)務(wù)，鐵路員工官僚習(xí)氣嚴(yán)重，服務(wù)意識(shí)淡薄，在貨商與鐵路之間沒有建立起一種良好的運(yùn)輸業(yè)務(wù)關(guān)系，存在著明顯的隔閡。轉(zhuǎn)運(yùn)公司，“居于鐵路與客商之間，承攬客商之貨物，而委托鐵路運(yùn)輸之商號(hào)”。［9］168其業(yè)務(wù)能夠快速發(fā)展有以下五點(diǎn)原因：（1）鐵路組織機(jī)構(gòu)不完備，鐵路員工有官僚習(xí)氣，不愿招徠客商，致使客商難以直接報(bào)運(yùn)。轉(zhuǎn)運(yùn)公司則派人到處接洽兜攬生意，討好于客商與鐵路之間，很受歡迎；（2）鐵路貨運(yùn)手續(xù)繁多，普通客商不熟悉辦理過程，容易出錯(cuò)，導(dǎo)致運(yùn)輸稽延。轉(zhuǎn)運(yùn)公司專辦此事，辦理熟練快捷，客商委托轉(zhuǎn)運(yùn)公司代理，可以避免不肖路員的勒索與刁難；（3）民國稅制紊亂，鐵路所經(jīng)之地，厘卡林立，鐵路不為客商代辦貨捐，且征收人員，往往額外勒索，普通客商苦于應(yīng)付，情愿委托轉(zhuǎn)運(yùn)公司代為辦理；（4）鐵路沿線戰(zhàn)爭(zhēng)頻仍，盜匪猖獗，客商運(yùn)貨倘有遺失損壞，鐵路卻概不賠償。轉(zhuǎn)運(yùn)公司則派人押運(yùn)，如有遺失損壞，則參照同行公議規(guī)章賠償，能夠獲得客商信任；（5）鐵路規(guī)章繁復(fù)，各項(xiàng)表格文字多為洋文，非一般客商所能準(zhǔn)確填寫。轉(zhuǎn)運(yùn)公司結(jié)識(shí)路員，熟悉相關(guān)程序，辦理較為便利。［10］47-48

1908年，滬寧鐵路運(yùn)營(yíng)后，洪少圃率先成立大通轉(zhuǎn)運(yùn)銀洋公司，此為中國轉(zhuǎn)運(yùn)業(yè)之濫觴。②《上海之轉(zhuǎn)運(yùn)業(yè)》，《社會(huì)月刊》1929年第1卷第12號(hào)，第2頁。1912年，津浦鐵路全線通車后，沿線主要城市轉(zhuǎn)運(yùn)公司如雨后春筍般地出現(xiàn)。當(dāng)時(shí)貨多車少，轉(zhuǎn)運(yùn)公司業(yè)務(wù)供不應(yīng)求，營(yíng)業(yè)獲利豐厚。到20世紀(jì)30年代，上海轉(zhuǎn)運(yùn)公司就有70余家，［11］轉(zhuǎn)運(yùn)公司承運(yùn)貨物量逐年上升，居于壟斷地位。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1919-1928年，轉(zhuǎn)運(yùn)公司在滬寧鐵路貨運(yùn)中保持絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，平均比重達(dá)到91%，只有9%的貨物運(yùn)輸是貨商直接向鐵路報(bào)運(yùn)的。［10］67-68

上海的轉(zhuǎn)運(yùn)公司壟斷鐵路貨運(yùn)是當(dāng)時(shí)全國鐵路貨運(yùn)的一個(gè)縮影。轉(zhuǎn)運(yùn)公司依附于鐵路，服務(wù)于鐵路和貨商，卻由于鐵路負(fù)責(zé)運(yùn)輸制度缺失，運(yùn)輸服務(wù)存在明顯缺陷，拱手將許多業(yè)務(wù)利潤(rùn)讓于轉(zhuǎn)運(yùn)公司。轉(zhuǎn)運(yùn)公司得以把持鐵路貨運(yùn)，獲得暴利，滋生諸多弊端。首先，巧立名目，勒索運(yùn)費(fèi)。由于鐵路貨運(yùn)不負(fù)責(zé)任，對(duì)于運(yùn)輸貨場(chǎng)、岔道、倉庫、篷布等設(shè)施極不重視，多由轉(zhuǎn)運(yùn)公司經(jīng)營(yíng)，他們對(duì)客商收取存貨費(fèi)、看護(hù)費(fèi)、裝卸費(fèi)等。如果客商急于運(yùn)貨，且車輛又少，轉(zhuǎn)運(yùn)公司就大幅提高運(yùn)費(fèi)，客商所付運(yùn)費(fèi)比鐵路運(yùn)費(fèi)多出四成或十成以上。①《鐵道部對(duì)雜糧公會(huì)等解釋負(fù)責(zé)運(yùn)輸意義》，《津浦鐵路月刊》1932年第2卷第8期（運(yùn)輸專號(hào)），第98頁。其次，串通舞弊，攫取厚利。當(dāng)時(shí)，鐵路零擔(dān)貨物運(yùn)價(jià)與整車運(yùn)價(jià)差別很大。轉(zhuǎn)運(yùn)公司收集零擔(dān)貨物，按零擔(dān)價(jià)格向客商收費(fèi)，轉(zhuǎn)向鐵路按整車報(bào)運(yùn)付費(fèi)，坐享零擔(dān)與整車運(yùn)輸差價(jià)。“在貨商則以零擔(dān)運(yùn)費(fèi)付諸轉(zhuǎn)運(yùn)公司，并多付如此巨額之經(jīng)手費(fèi)，而轉(zhuǎn)運(yùn)公司僅以整車運(yùn)費(fèi)付給鐵路，是轉(zhuǎn)運(yùn)公司一轉(zhuǎn)移間已獲巨利，惟貨物因化零為整，不免延擱，貨商無形中又受損失。”②《實(shí)行貨物負(fù)責(zé)運(yùn)輸簡(jiǎn)略說明》，《鐵道公報(bào)》1932年第336期，第16頁。轉(zhuǎn)運(yùn)公司勾結(jié)路員，以多報(bào)少，以高報(bào)低，從中獲利。再次，路員腐敗，中飽私囊。轉(zhuǎn)運(yùn)公司的經(jīng)營(yíng)行為大都依賴人事關(guān)系和交際應(yīng)酬，包括為了拉攏更多貨物而與貨商之間的交際，以及為了更方便快捷運(yùn)輸而與鐵路職員之間的交際。普通鐵路職員，薪水不高，難以維持生活，他們經(jīng)常向轉(zhuǎn)運(yùn)公司索取錢財(cái)，以至養(yǎng)成習(xí)慣。“聞某站有每車貨物之運(yùn)出，站長(zhǎng)私人須取費(fèi)五元之說，是以在一站中，上自站長(zhǎng)，下自工役，都依賴于此。”［12］92

因鐵路貨運(yùn)出現(xiàn)的諸多弊端，轉(zhuǎn)運(yùn)公司的存廢問題成為當(dāng)時(shí)討論的熱點(diǎn)。主張廢除者認(rèn)為轉(zhuǎn)運(yùn)公司“對(duì)于路局則實(shí)一種寄生蟲耳，溯自轉(zhuǎn)運(yùn)公司制度創(chuàng)設(shè)以來，歷二十年習(xí)慣既久，積弊發(fā)生，其公司中人之干涉路局，阻礙行政，實(shí)超出根本能之外，而對(duì)于客商運(yùn)送貨物壟斷操縱，非特路局受其害，即商民亦受其害也”。［12］86反對(duì)廢除者則認(rèn)為“轉(zhuǎn)運(yùn)公司之存在，既有二十年，則在社會(huì)上有相當(dāng)之地位，廢除之談何容易。現(xiàn)下情形，路局之貨運(yùn)收入，既操之轉(zhuǎn)運(yùn)公司之手，而轉(zhuǎn)運(yùn)公司又可壟斷客商，其于供求二者方面皆有一部分之勢(shì)力，則除之實(shí)難也”。［12］92

轉(zhuǎn)運(yùn)公司是路政管理權(quán)分散和負(fù)責(zé)運(yùn)輸制度缺失而滋長(zhǎng)的中介機(jī)構(gòu)，隨著轉(zhuǎn)運(yùn)公司的快速發(fā)展，它又成為路政統(tǒng)一和負(fù)責(zé)運(yùn)輸制度推行的重要阻力，鐵路部門也在尋求改革甚至取締轉(zhuǎn)運(yùn)公司的辦法。在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，鐵路部門普遍采用要求轉(zhuǎn)運(yùn)公司在鐵路局備案登記，并交納保證金的辦法，以此淘汰那些無資金、徒有虛名以及投機(jī)取巧的公司。有的路局則根據(jù)自身經(jīng)營(yíng)狀況限制轉(zhuǎn)運(yùn)公司發(fā)展，“民國二三年間，北寧、平漢、平綏各路，即取消運(yùn)費(fèi)回傭辦法。十八年京滬滬杭甬兩路，不惜取消記賬運(yùn)費(fèi)辦法，均所以減除轉(zhuǎn)運(yùn)公司之利源，實(shí)寓取締之意”。［9］174也有路局增設(shè)新的招商機(jī)構(gòu)，以取代轉(zhuǎn)運(yùn)公司，“北寧京滬兩路，先后添設(shè)商務(wù)科，一面調(diào)查沿路之商業(yè)，以謀發(fā)展及推廣營(yíng)業(yè)，一面招徠客商，預(yù)取轉(zhuǎn)運(yùn)公司而代之”。［10］46但鐵路部門只是有限度地調(diào)整政策，以限制轉(zhuǎn)運(yùn)公司，其效果并不理想。

由于負(fù)責(zé)運(yùn)輸制度缺失和轉(zhuǎn)運(yùn)公司舞弊，在鐵路和貨商之間形成一種惡性循環(huán)的現(xiàn)象：鐵路“對(duì)于商貨無論運(yùn)送之快慢，裝車之損壞與否，均漫不經(jīng)心，毫不負(fù)責(zé)，因之商人視鐵路運(yùn)輸為極不安全、極不可靠之委托，影響所及，使貨運(yùn)日漸減少，商業(yè)日漸凋敝。鐵路因之收入不旺，無法償清債務(wù)，長(zhǎng)此以往，鐵路前途何堪設(shè)想”。［13］71所以，整頓運(yùn)輸業(yè)務(wù)，加強(qiáng)路政統(tǒng)一，提高鐵路收入，推行鐵路負(fù)責(zé)運(yùn)輸制度勢(shì)在必行。

二、北洋政府交通部推行負(fù)責(zé)運(yùn)輸制度的努力

北洋政府時(shí)期，交通部雖將主要鐵路收歸國有，但各路局在管理體制、運(yùn)營(yíng)方式上仍然各自為政。“創(chuàng)辦之初，因人而動(dòng)，未嘗有通籌之規(guī)劃。路成以后，各自為謀，未嘗有統(tǒng)合之計(jì)議。鼎革以來，始于全國路線稍稍籌備，已成之路亦思有聯(lián)合而統(tǒng)一之”。［14］17基于此，交通部在路政管理、運(yùn)輸秩序等方面進(jìn)行整頓，推行負(fù)責(zé)運(yùn)輸制度，以謀求路政管理上的統(tǒng)一，但收效甚微。

民國初年，英國洋商會(huì)通過外交部直隸交涉使王克敏就京奉路局貨運(yùn)不負(fù)責(zé)任請(qǐng)咨交通部，認(rèn)為：“京奉路局載運(yùn)貨物向來不擔(dān)責(zé)任，由各貨主派人押送，免致被盜或此外事故發(fā)生損害。此等慣例不合鐵道營(yíng)業(yè)之通則，不待敘明，各國亦無此辦法，內(nèi)外商人因之受虧不少。天津商業(yè)現(xiàn)雖發(fā)達(dá)，然非今日力除此弊，將來情形不堪設(shè)想”。①直隸交涉使王克敏呈件，準(zhǔn)英領(lǐng)節(jié)略以京奉路局運(yùn)貨不擔(dān)責(zé)任抄錄譯稿請(qǐng)咨交通部核示由，臺(tái)北“中央研究院”近代史所檔案館，館藏號(hào)：03-05-003-01-001。交通部就此致函外交部：“查各路運(yùn)輸貨物，從前因設(shè)備未全，規(guī)章未備，未能代貨主擔(dān)負(fù)保管之責(zé)任，此不獨(dú)京奉一路為然。客商既不無困難，路務(wù)亦多受影響。本部成立以后，率先注意于此，分別籌備進(jìn)行補(bǔ)救從前之弱點(diǎn)，利便運(yùn)輸即以發(fā)達(dá)商務(wù)”。②交通部函復(fù)外交部，駐津領(lǐng)事以京奉運(yùn)貨不擔(dān)責(zé)任事可否飭該司查照各節(jié)摘要函復(fù)由，臺(tái)北“中央研究院”近代史所檔案館，館藏號(hào)：03-05-003-01-003。這應(yīng)是交通部著手整頓路政，實(shí)行負(fù)責(zé)運(yùn)輸?shù)钠瘘c(diǎn)。1913年2月，交通部路政司致函京漢、京奉、京張、津浦四路，要求四路籌議實(shí)行裝運(yùn)貨物負(fù)擔(dān)責(zé)任辦法。4月，京奉路復(fù)電路政司，認(rèn)為“辦理此事手續(xù)最繁，如建貨棧等類，均屬必要，斷非倉促所能興辦，若行李通票，雖負(fù)責(zé)成然只一部分，較之普通運(yùn)輸辦法為簡(jiǎn)約，尚可約期舉辦”［15］2020。7月，在路政司的催促下，京漢等四路車務(wù)人員在前門火車站開會(huì)，研究決定將行李、包裹等實(shí)行負(fù)責(zé)運(yùn)輸。這與路政司要求辦理貨運(yùn)負(fù)責(zé)之間的距離相差太遠(yuǎn)。

1915年1月，交通部飭令京漢、京張、津浦、京奉四路籌擬鐵路負(fù)責(zé)保管貨物辦法。4月，津浦路復(fù)函表示，鐵路負(fù)責(zé)保管貨物須在各大車站多建貨棧，添置篷車、篷布、貨磅等，“惟現(xiàn)在款項(xiàng)支絀，一時(shí)尚難兼顧從速興辦”。京張、張綏路擬訂負(fù)責(zé)保管貨物辦法九條。6月，交通部電催京漢、京奉兩路局?jǐn)M訂負(fù)責(zé)保管貨物辦法，“旋京漢、京奉路以此項(xiàng)擔(dān)負(fù)保管手續(xù)至繁，現(xiàn)甫議有眉目，少遲即將大概辦法陳明”。［15］20257月，京奉路就此復(fù)函，報(bào)告負(fù)責(zé)保管分年籌備辦法清單以及籌備款項(xiàng)大致為350萬元。1916年12月，在交通部召開的交通會(huì)議上，王潤(rùn)貞等提交運(yùn)輸貨物宜負(fù)損失賠償之責(zé)建議案，會(huì)議認(rèn)為不可草率審議通過，建議召開各路車務(wù)人員共同討論決定。

1918年6月，交通部召開第一次全國鐵路運(yùn)輸會(huì)議，③1918年6月-1935年5月，交通部、鐵道部先后召開9次全國鐵路運(yùn)輸會(huì)議，“由部揭示議題，并令各路提出議案，召集各路員司富于運(yùn)輸經(jīng)驗(yàn)者，會(huì)同討論，分別實(shí)行”。會(huì)議對(duì)推進(jìn)全國鐵路運(yùn)輸，統(tǒng)一運(yùn)輸業(yè)務(wù)起到一定作用。交通部編：《全國鐵路運(yùn)輸會(huì)議記錄（一）》民國二十五年六月重印，載江沛主編《中國近代鐵路史資料選輯》（第26輯），鳳凰出版社2015年版，第11-13頁。會(huì)議上，由交通部向會(huì)議提交《籌備各路運(yùn)貨實(shí)行負(fù)責(zé)案》，吉長(zhǎng)路局提出《鐵路承運(yùn)貨物宜負(fù)責(zé)任案》，積極推動(dòng)實(shí)行鐵路貨運(yùn)負(fù)責(zé)制，但當(dāng)時(shí)會(huì)議上的反對(duì)聲音很高。參加此次會(huì)議的許傳音就此指出：“此項(xiàng)重要議案，雖經(jīng)部長(zhǎng)交議，表面上雖敷衍，然實(shí)際上會(huì)場(chǎng)內(nèi)空氣均一直認(rèn)為不可行，尤以外籍車務(wù)處長(zhǎng)反對(duì)最烈，我國處長(zhǎng)、局長(zhǎng)隨聲附和之。雖經(jīng)葉部長(zhǎng)親自囑人疏通，親自授意，囑在會(huì)場(chǎng)多說話贊助之……然經(jīng)數(shù)次會(huì)議之結(jié)果，長(zhǎng)時(shí)間之爭(zhēng)論，對(duì)于該案之可以成立與否，尚費(fèi)許多喉舌，始勉強(qiáng)將該議案通過成立，以敷衍部交會(huì)議之面子。該時(shí)阻力及反對(duì)之偉大，可想而知”。［2］26經(jīng)過兩次會(huì)議審查，最終形成6點(diǎn)決議：（1）分三年籌備；（2）籌建倉庫；（3）各路籌辦相互保險(xiǎn)辦法；（4）法規(guī)會(huì)制定各項(xiàng)章程；（5）調(diào)查并翻譯各國關(guān)于負(fù)責(zé)運(yùn)輸法規(guī)及案例以供參考；（6）請(qǐng)交通部咨財(cái)政部對(duì)于貨物裝車后卸車前厘金稅卡不得稽查。［16］69

第一次運(yùn)輸會(huì)議結(jié)束后，交通部電令各路局將1918年8月1日作為各路著手籌辦負(fù)責(zé)運(yùn)輸?shù)拈_始時(shí)間。同時(shí)要求各路局不得以款項(xiàng)難籌而推遲延期。1920年9月，路政司司長(zhǎng)鄭洪年就貨運(yùn)負(fù)責(zé)分期籌辦情形呈文交通總長(zhǎng)，將貨運(yùn)負(fù)責(zé)分三期進(jìn)行，第一、二期時(shí)間為6個(gè)月，第三期時(shí)間為1年（具體情況見表1）。成立以劉景山為主任，魏武英、余垿為副主任的籌備處，公布籌備處工作章程。1920年11月24日，交通部頒布《國有鐵路貨車運(yùn)輸負(fù)責(zé)通則》，定于1921年1月1日全面實(shí)行。

表1 分期籌備貨運(yùn)負(fù)責(zé)辦法一覽表

1921年5月，第三次全國運(yùn)輸會(huì)議召開，會(huì)議仍將負(fù)責(zé)運(yùn)輸作為重要議題，目的在于進(jìn)一步完善負(fù)責(zé)運(yùn)輸相關(guān)規(guī)章制度。會(huì)上，交通部、京漢路、滬杭甬路分別提出《擬減輕貨運(yùn)負(fù)責(zé)之加價(jià)案》《擬實(shí)行鐵路代運(yùn)貨人墊繳厘金關(guān)稅案》《統(tǒng)一運(yùn)貨負(fù)責(zé)辦事細(xì)則案》等，交由大會(huì)討論。對(duì)于負(fù)責(zé)運(yùn)輸運(yùn)費(fèi)加價(jià)一成，一直遭受多方質(zhì)疑，認(rèn)為有失公允，會(huì)降低貨商直接報(bào)運(yùn)的積極性，減少貨源。會(huì)議研究決定，再試行6個(gè)月，各路報(bào)告具體情形，由下屆會(huì)議決定是否取消。鐵路貨捐的存在是阻止客商直接向鐵路報(bào)運(yùn)的主要原因之一。“查各路自本年（1921年）一月實(shí)行運(yùn)貨負(fù)責(zé)以來，客商頗稱便利，惟仍未見此項(xiàng)運(yùn)輸發(fā)達(dá)，究其原因，蓋以驗(yàn)關(guān)納稅，須貨人親自照料一層，實(shí)為主因”。［14］93對(duì)此，會(huì)議認(rèn)為應(yīng)該由交通部與厘金局磋商確定一定的納捐標(biāo)準(zhǔn)，但會(huì)議并未就此形成決議，而是指定津浦路局車務(wù)處長(zhǎng)等人審查此案，兩月內(nèi)報(bào)告。對(duì)于統(tǒng)一貨運(yùn)負(fù)責(zé)辦事細(xì)則，因“當(dāng)時(shí)急于厘訂，或有未能詳盡之處”，可以參照滬寧杭甬貨運(yùn)負(fù)責(zé)辦事細(xì)則，再行修訂。到1921年底，鐵路貨物負(fù)責(zé)運(yùn)輸已實(shí)行近一年，除津浦路外，其他各路收效甚微（具體見表2）。

表2 1921年各鐵路貨物負(fù)責(zé)運(yùn)輸情況表

1925年9月，第六次全國運(yùn)輸會(huì)議召開，交通部就貨物負(fù)責(zé)運(yùn)輸實(shí)施以來，成效不顯著，再次提出《提出貨運(yùn)負(fù)責(zé)案》。從會(huì)議記錄來看，與會(huì)人員對(duì)負(fù)責(zé)運(yùn)輸運(yùn)價(jià)、貨棧建設(shè)、貨運(yùn)保險(xiǎn)、宣傳辦法等進(jìn)行較為深入的討論，形成三點(diǎn)決議：（1）請(qǐng)部中委派富有經(jīng)驗(yàn)人員，根據(jù)保險(xiǎn)之原則，研究各保險(xiǎn)公司核收保險(xiǎn)費(fèi)之成數(shù)，及各鐵路對(duì)于鐵路負(fù)責(zé)運(yùn)輸應(yīng)加之價(jià)，所有保險(xiǎn)上附屬之法則（如準(zhǔn)備金等），并應(yīng)注意；（2）暫時(shí)仍續(xù)用鐵路負(fù)責(zé)運(yùn)輸通則，惟對(duì)于負(fù)責(zé)之運(yùn)價(jià)應(yīng)妥為修改；（3）此暫行之鐵路負(fù)責(zé)運(yùn)價(jià)容俟來年修訂時(shí)討論。［14］541這些決議對(duì)于推動(dòng)負(fù)責(zé)運(yùn)輸實(shí)施并沒有實(shí)質(zhì)性的作用。

民國初期鐵路施行貨物負(fù)責(zé)運(yùn)輸，交通部雖然作出較大努力，但僅有四洮鐵路、吉長(zhǎng)鐵路、膠濟(jì)鐵路等實(shí)行負(fù)責(zé)運(yùn)輸。①四洮鐵路因受日本控制，于1917年底實(shí)行負(fù)責(zé)運(yùn)輸；1918年11月，吉長(zhǎng)鐵路實(shí)行貨運(yùn)負(fù)責(zé)；1923年1月1日，日本正式向中國交接膠濟(jì)鐵路，該路仍沿用既有制度，實(shí)行負(fù)責(zé)運(yùn)輸；北寧鐵路，因與東北關(guān)外鐵路聯(lián)運(yùn)需要，于1930年11月1日實(shí)行負(fù)責(zé)運(yùn)輸。當(dāng)時(shí)推行鐵路貨物負(fù)責(zé)運(yùn)輸制度可謂舉步維艱，收效甚微，究其原因，主要有如下三點(diǎn)：一是北洋時(shí)期時(shí)局動(dòng)蕩，內(nèi)戰(zhàn)頻繁，鐵路運(yùn)輸時(shí)常中斷，施行負(fù)責(zé)運(yùn)輸制度缺乏相對(duì)穩(wěn)定的政治環(huán)境；二是鐵路貨捐的存在，使客商直接向鐵路報(bào)運(yùn)貨物的可能性減小，只能依靠轉(zhuǎn)運(yùn)公司代辦。當(dāng)時(shí)的北寧鐵路部門也嘗試與山海關(guān)厘金局商量解決辦法，“惟厘金人員不受協(xié)商，裁撤山海關(guān)厘金事，對(duì)方要求每年三十萬兩之代價(jià)，為數(shù)過巨，未能辦到”。［14］539換言之，無論中央交通行政主管部門，還是財(cái)政部門，均難以將鐵路貨捐從厘金體系中剝離出去，更無力對(duì)鐵路貨捐做整體性的改革或者廢除。［17］三是路政管理權(quán)不統(tǒng)一，跨路運(yùn)輸存在諸多不便，遑論貨物的安全。交通部深知負(fù)責(zé)運(yùn)輸對(duì)于鐵路事業(yè)發(fā)展的重要性，推行負(fù)責(zé)運(yùn)輸制度較為努力，但因路政管理權(quán)分散，難收其效。路政司關(guān)于負(fù)責(zé)運(yùn)輸?shù)臎Q議，各路局總以各種理由推脫或敷衍，致使成為一紙空文。

三、南京國民政府鐵道部切實(shí)推行負(fù)責(zé)運(yùn)輸制度與路政統(tǒng)一的進(jìn)展

1928年10月，南京國民政府成立鐵道部。這是中國鐵路史上第一次設(shè)置中央集權(quán)的、適應(yīng)鐵路專業(yè)化網(wǎng)絡(luò)化需要的、實(shí)施集中統(tǒng)一指揮的鐵路行業(yè)專門管理機(jī)構(gòu)，［3］3旨在進(jìn)一步強(qiáng)化和提高北洋政府時(shí)期鐵路管理體制，并對(duì)當(dāng)時(shí)鐵路行業(yè)的行政體制、運(yùn)營(yíng)體制及運(yùn)輸體制實(shí)施系統(tǒng)規(guī)劃，努力實(shí)現(xiàn)路政管理統(tǒng)一。

1932年3月，顧孟余出任鐵道部部長(zhǎng)，針對(duì)鐵路因不負(fù)責(zé)運(yùn)輸引發(fā)的諸多弊端，決心推行鐵路負(fù)責(zé)運(yùn)輸。“本部為完成鐵路應(yīng)負(fù)之使命計(jì)，為解除商民之痛苦計(jì)，為發(fā)展國家社會(huì)之經(jīng)濟(jì)計(jì)，毅然排除一切困難，下最大決心，實(shí)行改革不負(fù)責(zé)運(yùn)輸為負(fù)責(zé)運(yùn)輸”。①《箋函上海市雜糧油餅業(yè)同業(yè)公會(huì)等》，《鐵道公報(bào)》1932年第347期，第4頁。為全面施行負(fù)責(zé)運(yùn)輸，鐵道部在部?jī)?nèi)成立負(fù)責(zé)貨物運(yùn)輸委員會(huì)，由業(yè)務(wù)司司長(zhǎng)俞棪主持工作，幫辦譚耀宗具體負(fù)責(zé)。在該會(huì)的努力下，在短期內(nèi)制訂各種章則10種，即《貨車負(fù)責(zé)運(yùn)輸通則》47條、《貨車負(fù)責(zé)運(yùn)輸辦事細(xì)則》151條、《各種書單簿據(jù)格式》47種、《提貨單章程》20條、《提貨單附貨商須知》16條、《提貨單處理細(xì)則》19條、《提貨單格式》12條、《篷布繩索使用方法》、《零擔(dān)車處理方法》、《路警押運(yùn)貨車辦法》等。這些規(guī)章制度于1932年7月13日公布，于9月1日施行。此后又繼續(xù)擬訂《承辦裝卸貨物腳行規(guī)則》《雇傭裝卸夫裝卸貨物服務(wù)規(guī)則》《運(yùn)費(fèi)計(jì)算方法》《車輛支配辦法》以及《負(fù)責(zé)運(yùn)輸監(jiān)督辦法》等。［18］13

鐵道部此次推行負(fù)責(zé)運(yùn)輸制度，并沒有立即全面啟動(dòng)，而是先在6月中旬選定津浦、京滬、滬杭甬三路進(jìn)行試點(diǎn)。負(fù)責(zé)貨物運(yùn)輸委員會(huì)要求三路根據(jù)各站貨運(yùn)多少及貨棧或倉庫情況，進(jìn)行詳細(xì)調(diào)查，決定津浦路暫時(shí)在徐州至浦口段各站實(shí)行，京滬、滬杭甬路選定南京江邊、下關(guān)、麥根路、上海北站、南站、新龍華、閘口、南星橋等8站實(shí)行。8月19-22日，各站遴派貨運(yùn)負(fù)責(zé)人員到鐵道部開會(huì)，針對(duì)負(fù)責(zé)運(yùn)輸各項(xiàng)規(guī)章制度以及辦理手續(xù)進(jìn)行培訓(xùn)，受訓(xùn)人員回去再對(duì)各站人員進(jìn)行指導(dǎo)。本次推行鐵路負(fù)責(zé)運(yùn)輸，鐵道部吸取以往教訓(xùn)，認(rèn)為“一半也許是人民不明瞭負(fù)責(zé)運(yùn)輸?shù)睦妫话肼肪址矫嬉驗(yàn)榉N種困難，沒有切實(shí)去辦”。［19］1業(yè)務(wù)司司長(zhǎng)俞棪在培訓(xùn)會(huì)上指出：“因?yàn)椴回?fù)責(zé)任的關(guān)系，鐵路的設(shè)備上得將就就將就，鐵路人員辦事上得敷衍就敷衍，久而久之，員司養(yǎng)成一種官僚惡習(xí)，鐵路失卻營(yíng)業(yè)本質(zhì)，貨商托由鐵路運(yùn)送的貨物，不但是毫無安全保障，并且感受種種不便”，［7］5為了安全起見，貨商委托轉(zhuǎn)運(yùn)公司報(bào)運(yùn)，“轉(zhuǎn)運(yùn)公司因利益所在，遂乘機(jī)壟斷，任意居奇，甚或勾結(jié)車站不肖員司上下其手，一般貨商大受剝削”。［7］5要求鐵路員司消除以往工作中的積弊，認(rèn)真辦理負(fù)責(zé)運(yùn)輸。負(fù)責(zé)運(yùn)輸委員會(huì)成員還就負(fù)責(zé)運(yùn)輸?shù)南嚓P(guān)規(guī)章制度進(jìn)行全面的解釋。

為保障負(fù)責(zé)運(yùn)輸順利實(shí)施，8月23日，鐵道部派業(yè)務(wù)司副司長(zhǎng)陳清文率領(lǐng)業(yè)務(wù)人員和各分段長(zhǎng)分赴津浦路浦徐段沿站進(jìn)行指導(dǎo)與培訓(xùn)。“9月1日率領(lǐng)課員葉在鋌、丁善舉等會(huì)同工程司沿路整理貨場(chǎng)及設(shè)備，并切實(shí)指導(dǎo)各站員司妥慎負(fù)責(zé)辦理”。［20］301932年9月1日，京滬、滬杭甬兩路事先選定的8站與津浦路徐州至浦口段實(shí)行整車負(fù)責(zé)運(yùn)輸。9月10日，京滬、滬杭甬兩路再加入杭州站、艮山門站、拱宸橋站，9月15日，吳淞、昆山、常州、丹陽、鎮(zhèn)江、江邊、龍?zhí)丁⑺山⒓紊啤⒓闻d、硤石、長(zhǎng)安等14站加入。9月20日，上述25站不滿整車貨物也實(shí)行負(fù)責(zé)運(yùn)輸。10月1日，京滬、滬杭甬兩路全線大小各站一律辦理負(fù)責(zé)運(yùn)輸。［21］1-2津浦鐵路于11月1日全線實(shí)行負(fù)責(zé)運(yùn)輸，平漢、南潯、隴海各路相繼實(shí)行貨物負(fù)責(zé)運(yùn)輸。（具體情況見表3）

要考核負(fù)責(zé)運(yùn)輸制度施行績(jī)效，一方面看貨物運(yùn)量和運(yùn)費(fèi)收入是否增加，另一方面考查負(fù)責(zé)運(yùn)輸損失賠償數(shù)額的大小。津浦路是最初實(shí)行負(fù)責(zé)運(yùn)輸三條鐵路之一。從實(shí)行負(fù)責(zé)運(yùn)輸最初20天的每天運(yùn)量來看，由最初的每天300多噸，很快上升到1000多噸，其中最多的一天多達(dá)1790噸。這充分反映出負(fù)責(zé)運(yùn)輸蒸蒸日上的態(tài)勢(shì)。①《本路辦理負(fù)責(zé)運(yùn)貨辦理情形及其成績(jī)》，《津浦鐵路月刊》1932年第2卷第8期（運(yùn)輸專號(hào)），第93-94頁。到11月1日，津浦鐵路全線實(shí)行負(fù)責(zé)運(yùn)輸，到11月中旬，每日收入由6萬元增至8萬元，到11月底，已達(dá)10萬元。與1931年同期相比，1931年11月上旬平均為619078.4元，1932年為747588.49元，增加128510.09元；1931年中旬為489201.22元，1932年為713261.15元，增加224059.93元。同時(shí)，往年津浦路客運(yùn)較貨運(yùn)為盛，1932年貨運(yùn)則倍于客運(yùn)。［22］17京滬、滬杭甬兩路貨物運(yùn)量大，但也是轉(zhuǎn)運(yùn)業(yè)與鐵路負(fù)責(zé)運(yùn)輸競(jìng)爭(zhēng)最激烈的線路。1921年底，兩路已實(shí)行負(fù)責(zé)運(yùn)輸近1年，負(fù)責(zé)運(yùn)輸?shù)倪\(yùn)量為660噸，運(yùn)費(fèi)為944元（見表2），這與兩路充裕的貨運(yùn)量相比，真是微乎其微。1933年8月底，是此次負(fù)責(zé)運(yùn)輸實(shí)行1周年之際，統(tǒng)計(jì)顯示兩路負(fù)責(zé)運(yùn)輸?shù)倪\(yùn)量超過83萬噸，運(yùn)費(fèi)為227萬多元，負(fù)責(zé)運(yùn)輸在運(yùn)量和運(yùn)費(fèi)收入上均居于絕對(duì)優(yōu)勢(shì)（見表4）。

表3 民國時(shí)期主要國有鐵路施行貨物負(fù)責(zé)運(yùn)輸情況一覽表

表4 京滬滬杭甬實(shí)行負(fù)責(zé)運(yùn)輸統(tǒng)計(jì)表（1932年9月1日—1933年8月31日）

貨物損失賠償是推行負(fù)責(zé)運(yùn)輸制度之前討論較多的話題。在實(shí)施負(fù)責(zé)運(yùn)輸前的培訓(xùn)會(huì)上，鐵道部特意安排已經(jīng)開展貨運(yùn)負(fù)責(zé)的膠濟(jì)鐵路代表到會(huì)就損失賠償情況進(jìn)行說明，［23］41以消除與會(huì)代表的顧慮。到1933年8月底，京滬、滬杭甬兩路作出相關(guān)統(tǒng)計(jì)，共計(jì)賠償1867.33元（具體見表5），只占表4中負(fù)責(zé)運(yùn)輸運(yùn)費(fèi)總收入227萬元的0.08%。運(yùn)量和運(yùn)費(fèi)收入的明顯增加，損失賠償數(shù)額較小，足以反映出此次推行負(fù)責(zé)運(yùn)輸制度所取得的顯著成效。

表5 京滬、滬杭甬兩路負(fù)責(zé)運(yùn)輸損失賠償統(tǒng)計(jì)（1932年9月—1933年8月底）

在鐵路負(fù)責(zé)運(yùn)輸取得良好績(jī)效的同時(shí)，鐵道部也努力推進(jìn)運(yùn)輸規(guī)章制度的建設(shè)，以鞏固路政統(tǒng)一進(jìn)展成果。1932年7月，南京政府鐵道部公布《貨車運(yùn)輸負(fù)責(zé)運(yùn)輸通則》等10種規(guī)章制度，于9月1日實(shí)行貨運(yùn)負(fù)責(zé)制。1935年5月，鐵道部召開第九次全國運(yùn)輸會(huì)議。會(huì)議認(rèn)為“負(fù)責(zé)運(yùn)輸實(shí)行有年，成效卓著，所有托運(yùn)貨物，出因本身物質(zhì)上鐵路不能負(fù)責(zé)外，已一律由鐵路負(fù)責(zé)運(yùn)輸，是鐵路運(yùn)輸已轉(zhuǎn)以鐵路負(fù)責(zé)者為主體，以前頒行以鐵路不負(fù)責(zé)為主體之運(yùn)輸通則，已不適用，實(shí)有徹底修訂之必要，決定合并貨車運(yùn)輸通則與貨車運(yùn)輸負(fù)責(zé)通則為一種通則，且以年來頒行之提貨單章程及代收貨價(jià)章程，均為貨車運(yùn)輸中之重要規(guī)章，亦應(yīng)歸并于通則之內(nèi)，遂成最近頒行之鐵路貨物運(yùn)輸通則”。第九次運(yùn)輸會(huì)議審議通過了《國有鐵路貨物運(yùn)輸通則》，于1935年10月1日實(shí)行。“種種商業(yè)化、科學(xué)化、紀(jì)律化的新辦法，實(shí)足推進(jìn)各路業(yè)務(wù)最大的動(dòng)力，這是代表業(yè)務(wù)革命史上第二階段的開始。”［24］46

在負(fù)責(zé)運(yùn)輸制度順利實(shí)施同時(shí)，鐵道部開始謀求進(jìn)一步的路政統(tǒng)一，即恢復(fù)因戰(zhàn)亂中斷的鐵路聯(lián)運(yùn)制度。如果說負(fù)責(zé)運(yùn)輸制度有助于實(shí)現(xiàn)貨商向鐵路直接報(bào)運(yùn)，提高鐵路運(yùn)輸效率，發(fā)揮鐵路服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展功能的話，鐵路聯(lián)運(yùn)則是消除不同鐵路之間的運(yùn)輸壁壘，達(dá)到物流暢通的目的。實(shí)現(xiàn)二者的有機(jī)結(jié)合，是鐵道部努力推進(jìn)路政統(tǒng)一乃至路網(wǎng)一體化的目標(biāo)追求。建立有負(fù)責(zé)運(yùn)輸基礎(chǔ)上的聯(lián)運(yùn)制度有助于各自為政的中國鐵路運(yùn)營(yíng)制度，成立起統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的國有鐵路的運(yùn)輸體制。

1932年10月，鐵道部在負(fù)責(zé)運(yùn)輸實(shí)行一個(gè)月后，立即推動(dòng)津浦、京滬、滬杭甬三路舉辦貨物負(fù)責(zé)聯(lián)運(yùn)。1933年11月，鐵道部要求全國各路均實(shí)行貨物負(fù)責(zé)聯(lián)運(yùn)。為了鼓勵(lì)貨物遠(yuǎn)銷，鐵道部制定《貨物運(yùn)輸遞遠(yuǎn)遞減辦法》，規(guī)定凡貨物運(yùn)輸里程超過500公里的，每100公里減收運(yùn)費(fèi)1%，以減輕客商成本，使貨物遠(yuǎn)銷無阻。［25］11同時(shí)，鐵道部還飭令各路與招商局辦理水陸負(fù)責(zé)聯(lián)運(yùn)，并與各公路也辦理負(fù)責(zé)聯(lián)運(yùn)。“因是各地之貨物，其平時(shí)有求過于供者，或供過于求者，得以調(diào)節(jié)其需要，而各地之貨物乃獲得四通八達(dá)暢銷全國之機(jī)會(huì)。同時(shí)因鐵路負(fù)責(zé)之關(guān)系，商人更不用再行派人押車，往時(shí)一切困難，由此遂告一段落”。［25］10鐵路聯(lián)運(yùn)因鐵道部推行負(fù)責(zé)運(yùn)輸制度，乘勢(shì)恢復(fù)，成效顯著。從當(dāng)時(shí)的貨物聯(lián)運(yùn)收入來看，1932年11月進(jìn)款為666593.48元，1933年6月為1148094.72元，其間除了2月份舊歷過年，貨運(yùn)進(jìn)款減少外，其他月份進(jìn)款一直保持增長(zhǎng)。［25］11這是負(fù)責(zé)運(yùn)輸制度對(duì)鐵路聯(lián)運(yùn)支持的結(jié)果，也是負(fù)責(zé)運(yùn)輸制度與鐵路聯(lián)運(yùn)初步結(jié)合所發(fā)揮出來的優(yōu)勢(shì)。

四、余 論

綜觀民國時(shí)期鐵路推行負(fù)責(zé)運(yùn)輸制度的歷程，鐵路負(fù)責(zé)運(yùn)輸對(duì)于近代路政統(tǒng)一以及鐵路商業(yè)化運(yùn)營(yíng)均有有著積極影響，也成為路政統(tǒng)一的重要體現(xiàn)。中國鐵路運(yùn)營(yíng)初期，負(fù)責(zé)運(yùn)輸制度的缺失，實(shí)際上映射出國有鐵路體制上渙散，交通主管部分對(duì)鐵路權(quán)的掌握是有限度的。“自初即不負(fù)貨運(yùn)責(zé)任，以堂堂國家運(yùn)輸機(jī)關(guān)，而對(duì)于國民委托代運(yùn)之貨物，只知收費(fèi)，而不負(fù)損失之賠償，于國民經(jīng)濟(jì)之損失，其為害良非淺鮮。”［26］45雖然推行負(fù)責(zé)運(yùn)輸?shù)倪M(jìn)程較為遲緩，但負(fù)責(zé)運(yùn)輸制度實(shí)行，有利于維護(hù)客商利益，同時(shí)對(duì)于一般民眾生活，乃至經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生重要影響。“至其利于一般民眾之處，如貨暢其流則需供適合，交易得所則物價(jià)平衡，國內(nèi)之實(shí)業(yè)發(fā)達(dá)，則國外之貿(mào)易亦暢，由是而產(chǎn)業(yè)增殖，經(jīng)濟(jì)寬裕，胥于負(fù)責(zé)貨運(yùn)乎是賴。”［26］49負(fù)責(zé)運(yùn)輸制度與聯(lián)運(yùn)制度結(jié)合后，鐵路貨運(yùn)效率提高，路政統(tǒng)一的優(yōu)勢(shì)進(jìn)一步發(fā)揮。“自實(shí)行負(fù)責(zé)運(yùn)輸后，漸次推及于聯(lián)運(yùn)，昔日轉(zhuǎn)運(yùn)公司，雖一路尚不能運(yùn)到者，自鐵路負(fù)責(zé)聯(lián)運(yùn)后，凡屬接軌之鐵路，無不可使貨物互相流通，直接運(yùn)到，而又免除轉(zhuǎn)運(yùn)公司之一再剝削，故聯(lián)運(yùn)之貨物陡然增加。”［26］3

北洋時(shí)期，軍閥割據(jù)，“內(nèi)戰(zhàn)頻仍，破壞鐵路建設(shè)，且記賬扣車，為鐵路上常見之現(xiàn)象”。［13］71交通部在路政統(tǒng)一方面難有作為，負(fù)責(zé)運(yùn)輸制度在執(zhí)行中大打折扣。進(jìn)入20世紀(jì)30年代以后，隨著國民黨統(tǒng)治趨于統(tǒng)一和穩(wěn)定，并且成立鐵道部對(duì)鐵路實(shí)行專部制管理，整頓路政工作明顯有起色。在此基礎(chǔ)上，推行包括負(fù)責(zé)運(yùn)輸在內(nèi)的路政改革在實(shí)現(xiàn)路政管理的統(tǒng)一。鐵道部還著手整理軍事運(yùn)輸，禁止軍人對(duì)鐵路權(quán)力的干涉；整合部權(quán)，加強(qiáng)對(duì)國有鐵路行政管理；設(shè)立路警管理局，增強(qiáng)鐵路安全力量，［28］188-193發(fā)揮出較好的執(zhí)行效能，有力推進(jìn)負(fù)責(zé)運(yùn)輸制度實(shí)施和路政統(tǒng)一的進(jìn)展。