深化執(zhí)法改革 改善營商環(huán)境

莫于川

要切實改善營商環(huán)境，激發(fā)市場主體活力，必須以推進(jìn)國家機構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點，優(yōu)化行政決策、行政執(zhí)行、行政組織、行政監(jiān)督體制；還必須健全部門協(xié)調(diào)配合機制，防止政出多門、政策效應(yīng)相互抵消

創(chuàng)新完善行政執(zhí)法體系，方能加快建設(shè)誠信政府、法治政府和服務(wù)型政府步伐，促進(jìn)實現(xiàn)法治國家、法治政府和法治社會一體化建設(shè)的宏大目標(biāo)，真正落實鼓勵、支持、引導(dǎo)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展，激發(fā)民營經(jīng)濟(jì)活力和創(chuàng)造力的憲法原則和國家政策

必須通過深化改革建設(shè)“三府”來依法破除“三門”，為民營經(jīng)濟(jì)營造穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期的良好環(huán)境；通過完善機制落實“三責(zé)”來挖平“三山”，為深度轉(zhuǎn)型發(fā)展新時期的民營經(jīng)濟(jì)行穩(wěn)致遠(yuǎn)提供更好的行政服務(wù)

黨的十九屆四中全會明確提出，要深入推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，深化行政審批制度改革，改善營商環(huán)境，激發(fā)各類市場主體活力。

2020年1月1日起《優(yōu)化營商環(huán)境條例》正式施行，這是依法推動營商環(huán)境改善、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的中國智慧和重大舉措。可以說，條例的頒布實施過程也是貫徹落實十九屆四中全會精神的過程。

落實四中全會精神不斷改善營商環(huán)境

在深入推進(jìn)改革開放和轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時期，黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱“十九屆四中全會決定”）作出新的戰(zhàn)略部署，提出新的使命要求，具體論述為14個“堅持和完善”。在第四個、第五個“堅持和完善”的要求中，黨中央明確提出要堅持有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán)，加大關(guān)系群眾切身利益的重點領(lǐng)域執(zhí)法力度；還要優(yōu)化政府職責(zé)體系，包括完善政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等五大職能，實行政府權(quán)責(zé)清單制度，厘清政府和市場、政府和社會的關(guān)系；其中專門強調(diào)提出，要深入推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，深化行政審批制度改革，改善營商環(huán)境，激發(fā)各類市場主體活力。

而要切實改善營商環(huán)境，激發(fā)市場主體活力，就必須以推進(jìn)國家機構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點，優(yōu)化行政決策、行政執(zhí)行、行政組織、行政監(jiān)督體制；還必須健全部門協(xié)調(diào)配合機制，防止政出多門、政策效應(yīng)相互抵消。為此，要深化行政執(zhí)法體制改革，包括最大限度減少不必要的行政執(zhí)法事項，進(jìn)一步整合行政執(zhí)法隊伍，繼續(xù)探索實行跨領(lǐng)域跨部門綜合執(zhí)法，推動執(zhí)法重心下移，提高行政執(zhí)法能力水平；還要落實行政執(zhí)法責(zé)任制和責(zé)任追究制度，創(chuàng)新行政管理和服務(wù)方式，加快推進(jìn)全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)，健全強有力的行政執(zhí)行系統(tǒng)，提高政府執(zhí)行力和公信力。這里的關(guān)鍵詞是深化執(zhí)法改革，創(chuàng)新行政方式，提高行政效能，優(yōu)化職責(zé)體系，改善營商環(huán)境，推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

可見，國務(wù)院頒行《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，乃是貫徹十九屆四中全會精神，完善行政執(zhí)法體系、提升政府治理水平、營造更好發(fā)展環(huán)境的重大舉措。在學(xué)習(xí)貫徹十九屆四中全會精神的大背景下來思考頒行這一條例的制度創(chuàng)新意義，顯然只有創(chuàng)新完善行政執(zhí)法體系，方能加快建設(shè)誠信政府、法治政府和服務(wù)型政府步伐，促進(jìn)實現(xiàn)法治國家、法治政府和法治社會一體化建設(shè)的宏大目標(biāo)，真正落實鼓勵、支持、引導(dǎo)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展，激發(fā)民營經(jīng)濟(jì)活力和創(chuàng)造力的憲法原則和國家政策。這也是堅持為人民服務(wù)、對人民負(fù)責(zé)、受人民監(jiān)督、建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的題中之義。

加強法治政府建設(shè)打造公平公正環(huán)境

改革開放41年來，我國民營經(jīng)濟(jì)從無到有、從小到大，從弱到強，在艱難曲折中頑強成長為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不可或缺的重要力量，特別是在技術(shù)創(chuàng)新、吸納就業(yè)、創(chuàng)造稅收、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)等方面發(fā)揮了生力軍作用。可以說，民營經(jīng)濟(jì)已是我國經(jīng)濟(jì)的“半壁江山”，在某些方面已是“大半邊天”，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演重要角色。

但是，民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路并非一帆風(fēng)順，多年來在營商環(huán)境構(gòu)建中仍有不少嚴(yán)重問題，困擾民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“三門”“三山”一直存在并產(chǎn)生諸多負(fù)面影響。長期困擾民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“三門”是指政府機關(guān)不依法行政、缺乏服務(wù)精神而導(dǎo)致企業(yè)進(jìn)退維谷、欲哭無淚、投訴無門的“玻璃門”“彈簧門”“旋轉(zhuǎn)門”現(xiàn)象；“三山”是指民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展中面臨的融資的高山、轉(zhuǎn)型的火山、市場的冰山等企業(yè)發(fā)展困難問題。因此，社會各界一直呼吁要采取強有力舉措，為民營經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健發(fā)展打造公平、公正的營商環(huán)境。而通過深化行政管理體制改革和行政法制革新，提升政府治理和依法行政水平，就成為社會關(guān)注的重點和熱點，成為新時代國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大命題。

鑒于此，黨中央、國務(wù)院高度重視優(yōu)化營商環(huán)境以促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健發(fā)展，并不斷針對新時代的新情況、新問題、新條件，推出可行有效的鼓勵、支持、引導(dǎo)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的改革舉措。

2016年3月，習(xí)近平總書記在針對非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)表重要講話時，提出了為民營經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健發(fā)展“搬山破門”的五大舉措，其中之一就是著力放開市場準(zhǔn)入：“凡是法律法規(guī)未明確禁入的行業(yè)和領(lǐng)域都應(yīng)該鼓勵民間資本進(jìn)入，凡是我國政府已向外資開放或承諾開放的領(lǐng)域都應(yīng)該向國內(nèi)民間資本開放。”隨后總書記又在十九大報告中專門就鼓勵支持民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出系列重要論述，為民營經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展指明了方向。

2018年12月，國家發(fā)改委、商務(wù)部發(fā)布《市場準(zhǔn)入負(fù)面清單（2018年版）》，通過全面實施市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度來具體落實“非禁即入”的行政指導(dǎo)措施，力圖在市場準(zhǔn)入、審批許可、經(jīng)營運行、招標(biāo)投標(biāo)等方面為民營經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健發(fā)展，打造更加規(guī)范、公平、公正、公開的市場競爭環(huán)境，通過持續(xù)深化“放管服”改革，進(jìn)一步減輕企業(yè)稅費負(fù)擔(dān)，不斷完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度等，為民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大增強信心、注入活力。

同時，在上一年度大幅減稅降費（幅度達(dá)1.3萬億元）的基礎(chǔ)上，2019年我國實施了更大規(guī)模的減稅和更加明顯的降費。財稅部門接連出臺10多個涉及減稅的政策細(xì)則和解讀文件，涵蓋小微企業(yè)普惠性所得稅、小規(guī)模納稅人免征增值稅、創(chuàng)投企業(yè)個人合伙人個稅優(yōu)惠、農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場房產(chǎn)稅等內(nèi)容，全年預(yù)計減輕企業(yè)稅收和社保繳費負(fù)擔(dān)超兩萬億元，這在全球主要經(jīng)濟(jì)體中可謂力度最大、成效最突出。

2019年10月31日通過的十九屆四中全會決定在第六個“堅持和完善”的要求中，明確提出要毫不動搖地鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)，毫不動搖地鼓勵、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，健全支持民營經(jīng)濟(jì)、外商投資企業(yè)發(fā)展的法治環(huán)境，完善構(gòu)建親清政商關(guān)系的政策體系，健全支持中小企業(yè)發(fā)展制度，促進(jìn)非公有制經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

作為具體貫徹十九屆四中全會精神的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》亦開宗明義指出：制定本條例旨在持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境，不斷解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力，加快建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，推動高質(zhì)量發(fā)展。而且條例提出國家的基本指導(dǎo)方針是：持續(xù)深化簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，最大限度減少政府對市場資源的直接配置，最大限度減少政府對市場活動的直接干預(yù)，加強和規(guī)范事中事后監(jiān)管，著力提升政務(wù)服務(wù)能力，切實降低制度性交易成本，激發(fā)市場活力、社會創(chuàng)造力和發(fā)展動力。

為此，必須通過深化改革建設(shè)“三府”（即努力打造誠信政府、法治政府、服務(wù)型政府）來依法破除前述“三門”，為民營經(jīng)濟(jì)營造穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期的良好環(huán)境；通過完善機制落實“三責(zé)”（即建立健全法律責(zé)任、政治責(zé)任、歷史責(zé)任等機制）來削平前述“三山”，為推動新時期民營經(jīng)濟(jì)行發(fā)展穩(wěn)致遠(yuǎn)提供更好的行政服務(wù)。

深化執(zhí)法體制改革優(yōu)化民營經(jīng)濟(jì)環(huán)境

貫徹落實十九屆四中全會精神，就要解放思想、提高站位、明晰使命、勇于擔(dān)當(dāng)，通過深化行政執(zhí)法體制改革，完善行政執(zhí)法體系，促進(jìn)政府治理現(xiàn)代化，為民營經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展?fàn)I造更優(yōu)環(huán)境。

首先，要重新認(rèn)識新時代中國特色行政執(zhí)法體系。新時代中國特色行政執(zhí)法體系，究竟需要具備哪些構(gòu)成要素，各要素之間是什么關(guān)系，如何統(tǒng)合行政執(zhí)法體系要素的協(xié)同發(fā)展，都值得深入研究。特別是在堅持、完善和發(fā)展中國特色社會主義國家制度與法律制度的大背景下，必須從堅持、完善和發(fā)展的角度對行政執(zhí)法體系和構(gòu)成要素及特點進(jìn)行全面、系統(tǒng)、科學(xué)的深入研究。

十九屆四中全會決定明確提出，要構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系，這為深化行政執(zhí)法改革指明了方向。按照深化行政執(zhí)法改革的要求，必須最大限度減少不必要的行政執(zhí)法事項，進(jìn)一步整合行政執(zhí)法隊伍，繼續(xù)探索實行跨領(lǐng)域跨部門綜合執(zhí)法，推動執(zhí)法重心下移，提高行政執(zhí)法能力水平，落實行政執(zhí)法責(zé)任制和責(zé)任追究制度。

其次，要對既往行政執(zhí)法改革舉措加以科學(xué)評估。十九屆四中全會決定明確提出，在堅持和完善中國特色社會主義行政體制的使命中，要正確認(rèn)知深化行政執(zhí)法改革與政府治理現(xiàn)代化的辯證關(guān)系，深化行政執(zhí)法改革，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系。從實際情況看，既往推出的諸多行政執(zhí)法改革舉措究竟取得哪些成效、存在哪些問題，學(xué)界和實務(wù)界缺乏系統(tǒng)、深入和細(xì)致的研究。

例如，進(jìn)入新時代，黨中央、國務(wù)院推出的各類改革至今已逾千項，這些重大改革舉措在實踐中落實得如何，還存在哪些問題，亟須系統(tǒng)深入研究。特別是在行政執(zhí)法領(lǐng)域，既往推出的“放管服”改革、行政執(zhí)法三項制度改革、信用體系和聯(lián)合懲戒制度建設(shè)、數(shù)字化政府、執(zhí)法重心下移、綜合執(zhí)法、網(wǎng)格化管理、公眾參與執(zhí)法、城市治理等重點改革舉措成效如何，亟須系統(tǒng)深入展開實證研究和定量分析，通過評估判明行政執(zhí)法舉措的實施效果，厘清其在實踐中存在的問題，明確立改廢釋的方向，提出具有針對性的對策建議。

第三，要創(chuàng)新完善行政執(zhí)法體制機制方法體系。體制機制是行政執(zhí)法體系的重要組成部分，深化行政執(zhí)法體制改革與創(chuàng)新完善行政執(zhí)法機制是聯(lián)系在一起的。在深化行政執(zhí)法體制的背景下，如何創(chuàng)新完善與之配套的行政執(zhí)法機制，完善哪些行政執(zhí)法機制，如何發(fā)揮行政執(zhí)法體制機制的功能效用，如何進(jìn)一步創(chuàng)新完善行政執(zhí)法體制機制，都值得深入研究。

深化行政執(zhí)法改革，還要創(chuàng)新完善行政方式，特別是創(chuàng)新完善行政執(zhí)法方法體系。從既往行政執(zhí)法實踐看，一些行政執(zhí)法機關(guān)及公務(wù)人員在行政執(zhí)法中沒能注重改進(jìn)執(zhí)法的方式方法，使得行政執(zhí)法效果大打折扣。例如，行政執(zhí)法中過多表現(xiàn)出行政機關(guān)的高度集權(quán)性，缺乏企業(yè)、公民與行政機關(guān)的有效互動以及企業(yè)、公民的有效參與，這顯然需要改進(jìn)。

第四，要完善行政監(jiān)管機制和責(zé)任追究體系。包括嚴(yán)格市場監(jiān)管、質(zhì)量監(jiān)管、安全監(jiān)管，加強違法懲戒，完善公共服務(wù)體系，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、可及性。為此，要建立健全運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段進(jìn)行行政管理的制度規(guī)則，推進(jìn)數(shù)字化政府建設(shè)，加強數(shù)據(jù)有序共享，依法保護(hù)個人信息。

各級黨委和政府應(yīng)加強對優(yōu)化營商環(huán)境工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，完善優(yōu)化營商環(huán)境的政策措施，建立健全統(tǒng)籌推進(jìn)、督促落實優(yōu)化營商環(huán)境工作機制，按照職責(zé)分工做好優(yōu)化營商環(huán)境工作，及時協(xié)調(diào)、解決優(yōu)化營商環(huán)境工作中的重大問題。

要建立和完善以市場主體和社會公眾滿意度為導(dǎo)向的營商環(huán)境評價體系及運行機制，發(fā)揮其對優(yōu)化營商環(huán)境的引領(lǐng)督促作用。特別是各級黨委和政府在制定實施涉企政策時，應(yīng)充分聽取相關(guān)企業(yè)意見建議，增強依法行政的民主性；還要建立政府失信責(zé)任追溯和承擔(dān)機制，對民營企業(yè)因國家利益、公共利益或其他法定事由需要改變政府承諾和合同約定受到的損失依法予以補償，這也是誠信政府建設(shè)的基本要求。

完善中國特色行政執(zhí)法體系，優(yōu)化民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，可謂使命宏大、任重道遠(yuǎn)，需增共識、更盼同心。相關(guān)機構(gòu)和部門要按照黨的十九屆四中全會精神，加強對法律實施的監(jiān)督，保證行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)得到依法正確行使，保證行政相對人的合法權(quán)益得到切實保障，特別是各級各類行政機關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭尊法學(xué)法守法用法，提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定、應(yīng)對風(fēng)險的能力，落實好行政執(zhí)法責(zé)任機制和法律救濟(jì)制度。

（摘自1月22日《法制日報》。作者為中國人民大學(xué)法學(xué)院教授）