基層政府應急物資供應管理優(yōu)化路徑分析

阮曉華，孫德梅

（廣東工商職業(yè)技術(shù)大學，廣東 肇慶 526020）

1 引言

2019年12 月在武漢爆發(fā)了新型冠狀病毒引發(fā)的肺炎疫情，隨著春運高峰期人流的轉(zhuǎn)移，引發(fā)了全國性的疫情。根據(jù)疫情的高傳染性和危害性，各地政府嚴防死守，積極面對，全國多個省份發(fā)布了疫情的一級響應機制。而根據(jù)疫情防治的需要，部分的醫(yī)療物資、防護物資需求量突然大增，部分的生活物資需求量也超出日常的數(shù)倍，從而造成了上述物資短缺的現(xiàn)象，既嚴重影響了醫(yī)護人員和市民百姓的防護能力，也影響了人民群眾的生活秩序，甚至造成了一定的恐慌。在突發(fā)而來的危機事件影響下，非常考驗各級政府部門，特別是基層政府的行政管理能力，一方面，基層政府需要避免過量的管控措施，將對人民群眾的正常生活影響降到最低；另一方面，基層政府也需要科學決策，未雨綢繆，提高行政服務能力，提升應急服務水平。

為提升各級政府的應急管理能力，國家和相關省市出臺了多個政策和法律。2007 年，中國人大通過了《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》，從國家法律的角度以頂層設計的方式，規(guī)范了突發(fā)事件的處理機制。2017 年6 月國家工信部發(fā)布了《應急產(chǎn)業(yè)培育與發(fā)展行動計劃（2017-2019 年）》，將應急物流納入到十三類標志性應急產(chǎn)品和服務的社會化應急救援服務范疇，同時也對應急物資生產(chǎn)能力儲備基地的發(fā)展進行了規(guī)劃。廣東省經(jīng)信委也在2017 年7 月發(fā)布了《應急產(chǎn)業(yè)培育與發(fā)展三年行動計劃》，重點提升應急產(chǎn)業(yè)的供給水平和創(chuàng)新能力。

突發(fā)事件具有偶然性、突發(fā)性、非常規(guī)性和高影響性的特征，政府主管部門在進行決策時也面臨著信息不完全而影響決策的準確性，決策結(jié)果對其職業(yè)生涯具有重要的影響作用，而且其在日常過程中難以完全模擬各種決策場景。本文將以武漢疫情為研究背景，以應急物資的供應為研究對象，以提升基層政府在緊急社會事件影響下提升公共服務能力為目標，完善我國基層政府應急管理體系。

2 研究基礎

應急物資管理一直以來都是政府和學界高度關注的學術(shù)領域，在知網(wǎng)搜索應急物流相關的內(nèi)容，總共有2 117 條信息。在應急管理方面，彭賢都認為應急是非常態(tài)的、局部的、階段性的，管理是常態(tài)的、系統(tǒng)的、全過程的，因此應急管理是統(tǒng)一體，需要相互結(jié)合，共同發(fā)展才能形成合力作用[1]。在重大災害事故應急處置中，李一行分析了領導者面臨著決策緊急性與正確性的困境，信息需求與信息供給不匹配的困境，提出需要提升信息質(zhì)量，提高領導的決策能力，加強協(xié)調(diào)各方的利益關系[2]；彭賢都在比對中國與世界主要國家在應急管理的工作時，提出需要踐行軍民深度融合戰(zhàn)略，增強全民應急意識，鼓勵和引導社會力量參與應急管理，強化應急指揮制度建設，實現(xiàn)前后方高效互動[3]。在應急物資供應管理中，游倩如提出應該建立國家、軍隊、地方、市場、家庭“五位一體”的應急物資儲備體系，在實際救援過程中，采用多式聯(lián)運、供應鏈管理等措施，使應急物流的基礎設施能整體發(fā)揮最大化作用[4]；霍炬比較了中國與世界主要國家軍民融合的應急物流一體化建設的經(jīng)驗，提出了需要強化法律法規(guī)保障，重視應急物流軍民一體化建設的組織體制構(gòu)筑，深化軍民應急物流設施設備融合應用的體制和機制，提高現(xiàn)代信息技術(shù)的引進，提升應急物流管理水平[5]。凌斌濤認為我國應急物資管理需要充分利用大數(shù)據(jù)的技術(shù)優(yōu)勢，搭建應急物流信息平臺，統(tǒng)籌和提升信息價值，輔助行政決策能力，合理布局儲備節(jié)點，合理控制庫存，建立主體多元化的供應模式，形成跨行政區(qū)域的協(xié)調(diào)機制[6]。

3 基層政府應急物資管理中存在的問題

3.1 應急物資供應管理水平不高，不能滿足應急需求

目前，雖然各基層政府部門都設有應急管理部門，負責應急管理工作。目前，大部分的應急管理部門在應急物資管理上，以重點資源和救災搶險物資的戰(zhàn)略儲備為主，而對民生、醫(yī)療領域的應急物資則以下放給各個職能企業(yè)甚至是社會企業(yè)為主。目前，不管是國家法律，還是行政制度，對于預防性的應急物資供應管理并無詳細的規(guī)定，只是要求市級、縣級政府根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，建立應急救援物資、生活必需品和應急處置裝備的儲備制度，與有關的企業(yè)簽訂協(xié)議，保障應急救援物資、生活必需品和應急處置裝備的生產(chǎn)、供給等的工作目標。對于如何規(guī)劃儲備制度和儲備體系，如何與企業(yè)簽訂共計協(xié)議，如何管控成本，如何處理儲備物資的損耗，均無明文規(guī)定，需要當?shù)卣虻刂埔说匮芯亢吐鋵崱?/p>

然而基層政府受困于專業(yè)人員缺乏，對應急物資的儲備和供應的重視程度不高，應急物資的供應成本控制不合理，部分地方的工業(yè)基礎薄弱，缺乏成熟的產(chǎn)業(yè)鏈滿足隨時出現(xiàn)的波動性需求，也難以有效支撐當?shù)氐奈镔Y儲備供應要求，因此，部分基層政府在突發(fā)事件來臨時，對物資供應的管理處于無米可炊的困境。在本次應對新型肺炎的疫情中，大量的城市在口罩供應上明顯不足，大部分城市超過一個星期仍然未能緩解口罩供應緊張的局面，嚴重影響了市民的正常防護，也讓一些不法商家哄抬物價產(chǎn)生了空間。

3.2 應急物資安全庫存管理不完善

3.2.1 應急物資倉配管理不合理。應急物資涉及的種類繁多，不同種類的安全庫存數(shù)量也各不相同，具體某種商品的儲備數(shù)量應該設置多少的庫存量，目前主要是依據(jù)歷史經(jīng)驗和行政命令進行決策，缺乏對轄區(qū)人員數(shù)量變化以及不同時期的風險來源進行動態(tài)的管理，以及對應急物資的儲存數(shù)量進行動態(tài)性管理。同時，由于不同的應急物資歸屬不同的職能部門進行管理，同一個區(qū)域內(nèi)分設了多個不同的倉儲點，不同倉儲點的管理和協(xié)調(diào)水平參差不齊，應急物資的庫存管理成本居高不下。疫情最嚴重的湖北武漢，應急物資十分短缺，在短時間內(nèi)接受了大量的社會物資捐助，另一方面，多所主要醫(yī)治醫(yī)院的物資儲備告罄。主要負責社會捐助物資處理和分發(fā)的是湖北紅十字會，以及武漢紅十字會，由于上述機構(gòu)已經(jīng)很長時間沒有應對如此大場面的物資倉配管理，而且人手不足，因此，造成了物資流向不合理，未能有效緩解應急物資短缺的需求，也造成了負面的社會影響。

3.2.2 應急庫存管理水平不高。應急物資總體上來說，具有一定的穩(wěn)定性，在庫時間比較長。如何有效管理應急物資，降低物資在庫時的損耗率，提高應急物資的周轉(zhuǎn)率，是各個應急物資倉儲中心的重要任務。然而，由于應急物資倉儲中心的日常管理并不是基層政府部門的重點，倉儲管理的信息化水平不高，對商品的動態(tài)化管理不足，造成大量的商品過期失效而被銷毀，甚至有些應急物資還未過期就失效。本次疫情中，部分城市未發(fā)現(xiàn)有疫情，而臨近城市發(fā)現(xiàn)了數(shù)起疫情，未發(fā)現(xiàn)疫情的城市或縣區(qū)，其相關的應急物資產(chǎn)品庫存數(shù)量充足，而有發(fā)現(xiàn)疫情的城市或者縣區(qū)的應急物資庫存供應匱乏，但缺乏有效的聯(lián)動機制和統(tǒng)籌機制，也造成了未能及時平抑供需不均衡的結(jié)果。應急物資的庫存還有一部分來自于社會捐助，但是社會捐助的產(chǎn)品標準不一，規(guī)格不一，需要專業(yè)的人員進行識別和分類管理，海量的物資與少量的工作人員間的矛盾始終未能得到有效解決。

3.2.3 應急物流管理薄弱，應急人員水平不高。在外部環(huán)境上，在一般商業(yè)物流中，企業(yè)基本能夠掌握物流外部環(huán)境的相關信息，而應急物流中，影響受災地區(qū)應急物資需求的信息很難掌握，只能通過歷史數(shù)據(jù)進行預測。由于突發(fā)事件而導致的基礎設施的破壞可能為救援物資的調(diào)運帶來更多不可確定的風險。應急物資的物流需求有兩種類型，一種是滿足災區(qū)救災搶險的設備物資的物流需求，另一種是滿足災民或者災區(qū)普通群眾的生活物資供給的物流需求。目前，包括武漢這種區(qū)域中心城市在內(nèi)的大部分城市的應急物資物流體系十分薄弱，由于應急管理部門在平日缺乏物流管理的經(jīng)驗，特別是特殊物品的管理經(jīng)驗，當突發(fā)事件來臨時，海量的物資物流管理涉及到物品的編碼、物品的入庫檢驗、庫區(qū)的規(guī)劃與庫位的分配、出庫的檢驗、運輸管理、簽收管理、逆向管理、信息化管理、物資的安全性等系列工作內(nèi)容，需要成熟的物流管理系統(tǒng)以及成熟的物流操作團隊及監(jiān)管體系，然而，從湖北省應急管理部門、第三方救助機構(gòu)此次所表現(xiàn)出來的各種混亂場面來看，管理人員疲于應付各種監(jiān)管和問責，飽受社會輿論的壓力。

4 基層政府應急物資供應管理優(yōu)化路徑分析

4.1 構(gòu)建供應鏈柔性機制

供應鏈柔性是指在面對不確定需求的情況下供應鏈的應對能力，該應對能力是緩沖、適應和創(chuàng)新三種能力的綜合。供應鏈柔性概念由Slack N 于1987年首次提出，Voudouri 和Beamon 都認為供應鏈柔性是供應鏈績效評價的重要指標，馬士華教授也認為，供應鏈柔性體現(xiàn)了供應鏈企業(yè)對自身所能承受的需求波動的估計。隨著電子商務產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的興起，以韓都衣舍為代表的時尚品牌和尚品宅配為代表的個性化定制品牌等企業(yè)，在應對越來越激烈的電商市場競爭時所構(gòu)建的新型供應體系，較好地迎合了市場的需求。

在應急物資供應領域，其具有臨時性、突發(fā)性、時效性和數(shù)量激增性的特點，需要供應鏈企業(yè)高協(xié)同和高效的運作，才能滿足應急物資供應鏈柔性生產(chǎn)的需要。具體措施如下：

4.1.1 基于供應鏈聯(lián)盟的協(xié)同機制。以基層政府的應急管理局和軍隊相關部門為牽頭單位，以應急物資的龍頭企業(yè)為骨干單位和秘書處所在地，以上下游企業(yè)為參與單位，建立應急物資供應產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟。在日常運作中，由秘書處設立產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟的準入門檻和淘汰機制，保持供應鏈產(chǎn)業(yè)的服務能力和保障水平。設立產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟應急物資聯(lián)合庫存，聯(lián)合庫存的管理接受應急管理局的日常監(jiān)督和考核，聯(lián)合庫存采用先進先出的動態(tài)庫存管理制度，保持在庫產(chǎn)品的安全性和有效性。聯(lián)合庫存的庫存成本，由政府專項經(jīng)費、企業(yè)、社會捐贈資金共同承擔。為了提高企業(yè)的積極性，由市級應急管理部門授予“應急物資年度指定供應單位”，提高供應企業(yè)的美譽度和社會信譽水平。

4.1.2 基于平衡記分卡法（BSC）的供應鏈柔性評價機制。為了持續(xù)提升應急物資供應鏈的活力和競爭力，應急管理局需要持續(xù)保持對供應鏈柔性的評價和考核，評價機制可以采用基于BSC的評價機制，具體如圖1所示。

圖1 基于BSC的供應鏈柔性評價機制示意圖

應急產(chǎn)品供應鏈需要根據(jù)社會發(fā)展和群眾的需求不斷調(diào)整，特別是應急物資的生產(chǎn)與供應，需要供應鏈上下游企業(yè)不斷改善商品的儲存形式和適用條件。

4.2 構(gòu)建公私合營的庫存管理制度

根據(jù)制度的要求，不同的應急物資儲備重點部門和單位根據(jù)各自職責，分別承擔該行政級別應急物資儲備任務，建立對應的物資儲備制度，其中，應急物資儲備以政府儲備和社會儲備相結(jié)合，政府儲備的物資納入到國有資產(chǎn)管理的范疇，部分物資如果不能滿足社會需求，可以倡導全社會以捐贈、捐助的形式進行補充。在社會捐贈、捐助的管理中，一方面在前端做好標準檢驗，接受符合要求的捐助物資，根據(jù)應急物資分類及編碼標準做好產(chǎn)品編碼及入庫記錄工作，從接收端便進行捐助物資跟蹤管理；另一方面，在分撥管理中，請專業(yè)的分撥管理職業(yè)經(jīng)理人甚至其團隊來支援，必要時征調(diào)其專業(yè)的智能化分撥中心為定點分撥中心。

而在政府儲備的形式上，可以在政府的應急物資儲備倉庫進行儲備，也可以與企業(yè)簽訂代儲協(xié)議，代儲的內(nèi)容包括成品或生產(chǎn)能力儲備。在政府直管倉儲管理中，以救災搶險的設備，政府管控的物資，以及部分的關鍵民生物資倉儲為主，滿足轄區(qū)內(nèi)1-3d 的緊急需求。在代儲管理中，以民生產(chǎn)品和部分醫(yī)療產(chǎn)品、防護產(chǎn)品為主，倉儲的管理形式以聯(lián)合庫存為核心，以生產(chǎn)要素的儲備為重要內(nèi)容，以軍、民、政三位一體的共用機制，提高應急物資倉儲產(chǎn)品的效益。

在倉儲庫區(qū)的分布管理上，以縣級轄區(qū)為基層單位，以市級應急管理局為統(tǒng)籌單位，每臨近3-4 個轄區(qū)為一個統(tǒng)籌小組，建立倉儲物資共享機制，每個倉庫的儲存物資各有側(cè)重點。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)設置應急物資處理點和分發(fā)點，市-縣-鄉(xiāng)設置不低于3 條通行路徑，包括無人機配送的路徑管理，從而實現(xiàn)一個統(tǒng)籌小組全覆蓋的服務能力。

在應急物資倉儲管理上，以市級為單位，構(gòu)建應急物資倉儲管理系統(tǒng)，將全市所有直管和代管的應急物資錄入系統(tǒng)，實現(xiàn)動態(tài)的在線管理，所有物資的出入庫行為、在庫情況以及盤點情況，都通過系統(tǒng)進行記錄，確保應急產(chǎn)品的庫存情況可控。

在安全庫存管理上，平日的庫存以當?shù)爻ｑv人口數(shù)量為基數(shù)，按照一定的比例配備安全庫存數(shù)量，在救援救災的時期內(nèi)，根據(jù)災情或社會事件的嚴重級別，制定需要新增的庫存數(shù)量和生產(chǎn)數(shù)量，并隨著市場的消耗、災情的進展以及在途庫存的數(shù)據(jù)，動態(tài)調(diào)整生產(chǎn)量和庫存數(shù)量，實現(xiàn)庫存動態(tài)管理。

4.3 共建以大數(shù)據(jù)應用為基礎的應急物流管理系統(tǒng)

在突發(fā)事件下，通常會出現(xiàn)交通管制，人流情況突變，甚至道路交通設施嚴重毀壞，道路通行條件惡劣等情況，如何實現(xiàn)應急物資的高效運配與分發(fā)，需要借助高科技手段實現(xiàn)智能運配管理，以及通過加強人員管理，提高物流操作人員的應急處理能力和服務能力。研發(fā)一套應急物流管理系統(tǒng)，該系統(tǒng)與應急物資管理系統(tǒng)，以及政府的應急管理信息系統(tǒng)和市級信息共享平臺進行關聯(lián)，接受政府主管部門的統(tǒng)一指揮和監(jiān)管，并自動將市級相關的動態(tài)信息進行融合和處理，輔助相關部門和服務企業(yè)的決策。

在智能運配管理方面，借助大數(shù)據(jù)的技術(shù)手段，通過衛(wèi)星地圖，融合人流、車流、道路交通的動態(tài)數(shù)據(jù)，根據(jù)需要運配物資的數(shù)量，制定合理的運配線路，該線路報備給應急管理部門，由應急管理部門與交通管理機構(gòu)、交警部門進行協(xié)調(diào)，及時協(xié)助開辟綠色通道，車輛的運行軌跡接受應急部門、交通部門和交警部門的監(jiān)管。

在運輸資源的調(diào)度管理上，加強對車輛、符合資格的司機的管理。與市內(nèi)有一定實力的運輸公司簽訂服務協(xié)議，每個單位提供一定數(shù)量運行條件良好的車輛，隨時接受政府征召，確保在應急情況下能按時完成運配任務。在司機的管理上，需要挑選合適的骨干作為應急運輸?shù)娜诉x，對該人員每個年度進行培訓和考核，提高運輸人員的應急物資運配管理能力，以及應對自然災害、疫情和社會事件的應對能力。通過考核的司機人員信息錄入系統(tǒng)，只有通過考核的司機才能參與救援服務，享受救援特別津貼。

4.4 提升應急人員的管理水平

目前，大部分的城市應急管理部門與安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門聯(lián)合辦公，很多應急管理人員在應急救災方面具有豐富的經(jīng)驗，但對應急物資管理和調(diào)度方面的經(jīng)驗相對缺乏，特別是對應急救災的綜合管理能力欠缺。搶險救災管理工作既包括救援救災的現(xiàn)場管理，更包括救援救災的后勤管理。如何根據(jù)現(xiàn)場救援救災的需要，制定出更完善的合理的供給管理方案，是應急管理人員亟待提升的內(nèi)容。

加強應急物資供應的新技能培訓，邀請物流領域的專家，協(xié)助構(gòu)建符合新形勢下應急物資供應及調(diào)度的解決方案并作為課件，引導應急管理人員根據(jù)各自市情、縣情完善各自的物資供應管理方案，建立培訓機制和考核機制，每年組織一次不同課題的演習操作，不斷提升應急管理人員的管理能力和協(xié)調(diào)能力。

加強對應急物資管理的壓力測試和沙盤推演，應急物資在正常情況下是難以體現(xiàn)其價值的，但在關鍵時候就要派上用場，而且在關鍵時刻只能勝利不能失敗，因此，加強日常的不同項目壓力測試和專項沙盤推演，有利于應急管理人員掌握動態(tài)的應急物資供應狀況，也有利于應急人員在救災救援場合下的應對能力，對提升基層政府應急物資供應的服務管理體系具有重要作用。

5 總結(jié)

基層政府應急物資的供應管理水平，是應急救災和應對突發(fā)事件的核心工作，是新形勢下服務型政府行政能力的重要體現(xiàn)，是構(gòu)建我國應急管理體系的重要內(nèi)容。應用不斷創(chuàng)新的技術(shù)手段，培養(yǎng)批量具有高素質(zhì)的管理人員應用科學管理的方法，是提升基層政府應急物資供應管理能力的關鍵。