村委會作為行政訴訟被告地位的探究

楊宗佳 袁東午

摘 要：村委會作為基層自治組織，自誕生之初就對我國基層民主發展和國家惠農政策的執行起到了巨大推動作用。時至今日，它對于農村的意義更可稱為“村政府”，權力的增大是發展的要求，但也是問題的根源，就該制度而言，他本身是優秀的，國民經濟粗放發展以及我國法律體系的缺陷，由此產生的缺口被某些人利用，是近些年來村委會屢屢被推上風口浪尖的主要原因。更加麻煩的是，法學理論界對于村委等類似組織的定性仍然存在爭論，可以預見的是行政主體的范圍必將拓展、行政法律制度會愈加完善，因為這是我國多種國民經濟形式的發展的要求，也是這一優秀制度繼續向前發展的必然要求。

關鍵詞：村委;行政主體理論;行政訴訟被告

一、我國行政訴訟被告主體資格的研究

（一）行政主體理論的概述

行政主體即指被行政法所調整的各類行政關系的組織和個人，粗了國家行政機關之外，也包含了其他接受行政法監督的其他國家機關，可參與行政主體的社會公權力組織、為社會提供公服務的其他組織等以及包括執行行政政策的事業單位和國有企業。關于行政主體理論，法學界人存在諸多的爭論，但筆者認為，張樹義教授的觀點就是行政主體理論的本質再現。行政主體這一理論是我國為了規避自身律法缺漏從外國引進的概念，他已經適應我國具體國情進行了相應的轉變，但仍存在不夠科學，太過空曠的問題，而且行政法的狹隘導致這一理論在產生之后就需要不斷的改變。

（二）行政訴訟被告資格的研究

行政訴訟被告是指實施的行政行為，被原告指控為侵犯其合法權益，而由人民法院通知而應訴的行政主體。其資格認定的條件1.必須是行政主體2.必須是實施原告認為侵犯其合法權益的具體行政行為3.人民法院通知其應訴。三者摘自行政訴訟法的教材中對于行政訴訟被告資格的認定的概述，關于其他一般情況筆者不再贅述，較次在特殊情況中重點點出了村委會（居委會）行政訴訟被告資格認定的爭論，一方觀點認為村委會不具備行政訴訟被告資格，另一方認為村委會雖不是行政級機關但是在法律范圍內得到行政機關的授權后享有一定的行政管理權，因此，其具有行政訴訟被告資格。

（三）我國現行行政訴訟被告主體資格存在的問題

首先，在行政訴訟法規定的行政訴訟被告指的是因實施具體行政行為而侵犯原告的合法權益，在進入訴訟途徑后，經過人民法院通知應訴的行政主體。村委會之所以不被認可行政訴訟上的被告地位，就是因為現行法不認可村委會的行政主體地位， ?其次，行政法訴訟被告認定的條件：必須是行政主體、人民法院通知應訴的、必須實施了侵犯原告合法權益的具體行政行為，第一目前我國行政主體理論就是存在缺陷的，他的狹窄就直接導致了，行政訴訟被告認定中也是存在不可改變的缺漏的;在實務中村委會案件往往因為它不具備行政行為不被人民法院立案，根本不可能被人民法院通知應訴;最后，當村委會及其類似組織即使實施了損害原告的合法權益的具體行政行為，但因為不滿足行政主體這一條件仍舊不能成為被告。

二、村委會行政訴訟被告地位的探究

（一）村委會概述

在村民委員會產生之前，也就是上世紀五六十年，我國仍處于計劃經濟體制之下，

隨著七八十年代，改革開放政策的提出，計劃經濟體制不斷被分解，農村地區的生產制度也在改變，家庭聯產承包責任制的實施，土地改革，生產大隊這一組織形式也被經歷試點的村民委員會制度在1982年替代，82年《憲法》首次將村民委員會定性為基層群眾性自治組織，在廣大農村建立起這一適應市場經濟體制的制度。

伴隨社會經濟體制的不斷變革，民主制度之下權利向著基層分散，權力的增大導致了村委會職責的變化，他不再僅限于憲法所規定的幾項職能，這是這一制度適應社會發展的必然變化。但是法律體系的不完善不科學也造成了他目前的尷尬的法律地位，而且某些覬覦村委會不斷增大的權力和與當地政府親密的關系的人在千方百計任選村委會成員后，利用法律的缺失，披著村委會的外衣做出違法行為，也是導致村委會黑化的原因。

（二）現行法有關村委會行政法律地位的認定

行政訴訟被告是指實施的行政行為，被原告指控為侵犯其合法權益，而由人民法院通知而應訴的行政主體。其資格認定的條件1.必須是行政主體2.必須是實施原告認為侵犯其合法權益的具體行政行為3.人民法院通知其應訴。三者摘自行政訴訟法的教材中對于行政訴訟被告資格的認定的概述，關于其他一般情況筆者不再贅述，較次在特殊情況中重點點出了村委會（居委會）行政訴訟被告資格認定的爭論，一方觀點認為村委會不具備行政訴訟被告資格，另一方認為村委會雖不是行政級機關但是在法律范圍內得到行政機關的授權后享有一定的行政管理權，因此，其具有行政訴訟被告資格。

三、新時期下村委會作為行政訴訟被告理論的完善

（一）行政主體范圍的拓展

對于行政主體的概念，筆者在上文已經有過深入探討，在此不再贅述。行政主體這一專業用語自外國引進之后，其弊端已經顯露，但這一概念已經被大多數人所接受，在部分學者看來，行政主體一詞我們僅僅引入了概念，但他與我國法律體系以及社會形態是不符合的，對于他詞義上的狹隘，筆者并不認同，從外國來看，這一用語顯然是一個開放的空間，他所代表的意義是經過時間不斷提升對理論意義不斷豐富才成長到現在這個樣子，所以他引入的同時并未完全引經相關制度是當時我國社會的需要，經過這么多年的適應性發展，他與外國的行政主體理論已經有所不同了，當然不可否認的是，兩者雖然制度不同，但是法律發展的方向還是有相同之處的。所以筆者認為應當在行政主體這一專業用語不改變的情況下，不斷補充它在我國法律制度中的內涵。

（二）行政訴訟被告資格制度的完善

筆者認為行政訴訟被告制度的完善應該從嚴格保證合理的受案范圍、確定法律法規對類似組織的授權、制定合理的起訴條件、拓展救濟途徑，這四個方面不斷完善的行政訴訟制度。制定合理的起訴條件和受案范圍只是針對實務中出現問題的原因，起訴條件的嚴苛和受案范圍的狹窄直接導致了以村委會為被告的案件因為被告不適格而被退回，合理的受案范圍保證存在特殊情況下才能成為行政主體的村委會及其類似組織的案件能夠得到人民法院的受理，保證在面對此類情況不會出現“告而不理”，同時也能保證權責統一。

結語

在國民經濟飛速發展的當今社會，我國在法律制度上的不成熟已經阻礙的各種經濟體制的進一步發展，同時經濟與文化的不匹配，也是導致公權力與私權強與弱的矛盾的根源。村委會這一民主制度誕生之初，并未產生如此之多的問題，這也反映這一制度的優秀以及當今體制的僵化，更重要的是我國在法律制度上建設還遠遠不夠，法律制度自身視為社會提供最低程度的保障的依據，法律法規的缺陷需要法學人才繼續努力，不斷完善諸如此類的法律缺失。最后，筆者認為權力的本質不是壞，真正的好壞在于使用它的人，村委會立足于人民群眾利益才是這一制度的本意。