“粵港澳大灣區”三地制度建設路徑探索

歐陽家慶 楊勝剛

摘? ?要： 2019年中央頒布《粵港澳大灣區發展規劃綱要》，將粵港澳大灣區計劃初步建設成為世界一流灣區。改革開放以來，廣東與港澳的關系一直非常緊密，尤其在經貿合作領域，香港和廣東的關系猶如“前店后廠”。與長三角、京津冀地區實踐不同，粵港澳大灣區是“一國兩制”下的一次重大探索式發展。粵港澳大灣區有其特殊地位，粵港澳三地三種不同的關稅區具有不同的制度和法律，應在維護“一國兩制”的前提下探索三地的深度融合。

關鍵詞： 粵港澳大灣區; 制度建設路徑; 協同發展; 制度創新

中圖分類號： F124.3? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：? A? ? ? ? ? ? ?DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2020.01.008

Abstract： The Central Government has promulgated the outline of the development plan for the guangdong-hong kong-macao greater bay area， making it a world-class bay area. Since the reform and opening up， the relationship between guangdong， Hong Kong and Macao has been very close， especially in the field of economic and trade cooperation. Different from the Yangtze river delta and the Beijing-Tianjin-Hebei region， the guangdong-hong kong-macao greater bay area is a major exploratory development under the “one country， two systems” policy. The guangdong-hong kong-macao greater bay area has its special status. The three different customs areas of guangdong， Hong Kong and Macao have different systems and laws. The deeper integration of the three areas should be explored under the premise of upholding “one country， two systems”.

Key words： Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area; institutional construction approach; coordinated development; system innovation

一、“粵港澳大灣區”三地制度建設背景和意義

（一）建立“粵港澳大灣區”的背景和意義

廣東省作為國家經濟發展的重要引擎之一，與港澳地區的民間交流和商貿合作已經取得較大成功。作為國家改革開放的最早省份之一，廣東省充分利用自身地理優勢，積極響應國家政策，吸引眾多內地人員，逐漸形成勞動密集型產業區，大量的勞動力涌入使得廣東成為絕大多數產業的生產基地。廣東在改革開放的浪潮中形成自己獨特的優勢，即大多數產業的生產環節在廣東設立，形成生產成本邊際遞減，勞動力成本低廉，勞動力技術嫻熟等顯著優勢。這不僅提供了大量工作崗位，也帶動了當地經濟發展，在中國經濟發展中逐漸占有重要地位。

作為港澳地區，其利用特殊身份，在吸引外資、先進管理經驗、高科技技術、人才等方面有著天然優勢。與此同時，港澳雖然回歸祖國，但是港澳年輕一代對祖國認同感并不十分強烈，特別是香港年輕一代，由于當地社會矛盾加深，年輕人“逢中必反”，他們將自身生活和工作上的不愉快都怪罪于回歸，認為“回歸”造成了自己當前的處境，香港地區社會存在不穩定因素，進而影響國家發展。

正是在廣東與港澳地區優勢互補的情況下，粵港澳大灣區的建立才有一定的合作基礎與發展前景。“粵港澳大灣區”的建立又進一步促進廣東與港澳地區的經濟發展，增強地區合作潛力，充分發揮各自優勢，帶動周邊地區發展。

建立粵港澳大灣區的意義主要有兩方面：經濟與政治。從經濟方面來講，廣東、港澳身處沿海地區，自身有著不可替代的獨特優勢，經濟層面有著很強的互補性，三者相互合作，發揮各自長處，可謂是“強強聯合”，地區經濟發展邁向高水平。同時粵港澳大灣區深度合作能夠吸引大量國際資本、先進技術、高端人才，在促進地區合作的同時，能夠帶動周邊地區經濟發展。政治方面而言，粵港澳大灣區的建立有利于增強港澳歸屬感，解決目前港澳地區的深層經濟、社會和民生矛盾，促使真正做到人心的回歸，維護國家統一與繁榮。港澳地區年輕人歸屬感迷失，很大程度上在于經濟上不滿足，從而導致出現不滿情緒。對國家而言，建設世界城市群是推動國家現代化的重要途徑。借鑒舊金山灣區、東京灣區城市現代化建設成功經驗，發揮粵港澳灣區特色，是當下中國城鎮化進程的重要環節，是進入新的歷史點的一項綜合考慮的國家戰略。隨著自身綜合國力的提升，建設世界一流灣區的計劃便可提上日程，此舉有助于發揮“一國兩制”的優勢，幫助國家在國際政治和經濟的新秩序中占據重要話語權。此外，粵港澳大灣區的深度合作能夠服務國家“一帶一路”倡議，成為經濟增長的主要動力之一。

（二）“粵港澳大灣區”三地制度建設背景和意義

正因為粵、港、澳三地自身特殊的地理優勢和巨大經貿互補性潛力，2015年國務院頒布的“一帶一路”相關文件之中，首次提出了“要發揮深圳前海、珠海橫琴以及福建平潭的合作經濟示范區的作用，深入加強與港澳臺地區的合作，建設粵港澳灣區”。[1]2017年中共十九大報告中明確指出了中央將支持香港和澳門融入國家發展大局，加強粵港澳大灣區、泛珠三角地區合作，全面推進港澳的經濟發展和互利。[2]2019年2月中共中央、國務院印發了《粵港澳大灣區發展規劃綱要》，明確提出2022年粵港澳大灣區將初步建設成為世界一流灣區，遠期展望到2035年。

研究經濟的學者常常用經濟學相關理論來研究廣東和香港的投資關系，他們認為中國大陸在1978年改革開放后內地能為香港提供大量的勞動力以及資源，香港同時正在進行經濟轉型，如此廣東和香港便能共創雙贏，因此自1978 年以來憑廣東的制造成本和資源優勢以及香港的國際化，兩地便形成了一個“前店后廠”的格局。[3]但是大陸經過40年的經濟高速發展，經濟總量已經躍居世界第二大經濟體，廣東亦是中國經濟第一大省，當年廣東銳意發展的是加工制造業，與香港要轉型至第三產業恰好相輔相成。如此，香港為廣東引進了大量資金、技術、人才和國際管理經驗，使廣東先于其他內地區域成為制造業大省，香港也成為國際專業服務及金融中心。隨著廣東經濟的騰飛以及內陸不同省份的發展崛起，廣東亦會隨著歷史潮流的演變進行產業的升級和轉型。 2009-2015年國務院批準橫琴、前海和南沙3個新型發展區和自貿區的規劃，發展金融、現代物流以及專業服務等高增值項目。廣東的生產總值已經超過香港，粵港澳之間的合作關系難免會被打破，導致粵港澳三地之間的合作關系出現了微妙的變化，進而出現一些不是很協調的感覺。例如，CEPA、港深河套發展計劃和之前的港珠澳大橋建設進展緩慢，三地因為制度和文化差異，導致合作進行緩慢，多年來的專業化并沒有得到經濟層面的協同發展，令三地的專業服務以及創新科技合作一直未能取得突破。

究其本質原因在于粵、港、澳三地處在不同的制度下，有著不同的法律制度、不同的關稅區、不同的管治制度，三地政府奉行不同的政策會影響三地之間人員往來、投資、貿易、技術等流動，加之三地不同的文化差異，會影響粵港澳大灣區的深度發展。因此三地在制度上的不和諧會影響三地深入合作，影響粵港澳大灣區一流灣區的建設發展，也是需要深入探討與思考之處。

二、粵港澳大灣區是中國城市化進程的重要環節

（一）粵港澳三地協同發展時期

粵港澳三地經濟聯系自改革開放以來就已經形成了“前店后廠”的模式，廣東省作為港澳轉移目的地承擔著第二個產業的地位，廣東自此成為了內地工業產值第一的省份。粵港澳三地的合作自改革開放以來大致可以分為4個時期：珠江三角洲經濟區（1994年）、泛珠三角洲區域合作（2003年）、大珠三角城鎮群（2003-2013年）和粵港澳大灣區（2017年）。

梳理粵港澳三地協同發展歷史，我們可知粵港澳三地有著各自不可替代的特殊優勢條件，早期從地方合作逐漸上升為國家主導層面上的合作，從促進地方經濟發展向世界一流灣區建設發展邁進，三地經濟發展逐漸深入，同時三地協同發展又有著特殊的不同，那就是在不同制度層面下深入發展，而這也是需要深入研究的話題。

（二）粵港澳大灣區建設是中國現代化進程中的重要環節

2017年3月，國務院總理李克強在《2017年政府工作報告》中第一次提出了“粵港澳大灣區”的建設理念。[4]之后，國家主席習近平亦多次在公開場合提出要進一步執行粵港澳大灣區的建設，進一步打造世界一流灣區經濟，進一步全面貫徹“一國兩制”，發揮“一國兩制”的優勢，做到區域協同發展，維護港澳的繁榮穩定。

從地方層次的協同合作到粵港澳大灣區這一國家戰略的形成經歷了二三十年，粵港澳大灣區的發展成熟伴隨著中國城鎮化戰略的不斷調整。上世紀80年代，由于二戰后的“嬰兒潮”以及中國經濟的發展，大城市就已經出現了人口膨脹的現象，人口的過多增長導致很多大城市面臨公共產品供給與需求的矛盾，具體表現為城市的公共物品供給跟不上需求的增長，如此這樣，使得大城市患上了“城市病”。[5]面對大城市的問題，中國政府當時認為，城鎮化的發展應該以小城市和小城鎮為主。1981-1985年的“六五計劃”提出“控制大城市規模，合理發展中等城市，積極發展小城市”的要求。[6]“八五計劃”中又進一步提出了要“嚴格控制大城市規模”和建設“具有地方特點的新型城鎮”。[7]但是隨著國家的快速發展，過去幾十年的實踐證明了雖然國家的政策扶持中小城鎮的城市化發展，但是人口依然還是向大城市流動。相對中小城鎮，大城市提供的公共服務、就業機會的水平是中小城市無法比肩的。目前，中國城市發展相對不平衡，過多的優勢資源都往大城市集中，資源的集中必然引起人口的大量涌入。由于中小城鎮產業不夠多元，提供的就業崗位也較少，勞動市場的資源釋出不足以滿足人力資源的需求，如此勢必導致大量人口向大城市集中。

十一五規劃期間，國際經濟發展的趨勢發生變化，國家關于城鎮化進程的政策發生了改變，“堅持大中小城市協同發展，提高城鎮的綜合承載能力，把城市群作為推動城市化的主體形態，逐步形成以沿海及京廣京哈線為縱軸，長江及隴海線為橫軸，若干城市群為主體，其他城市和小城鎮點狀分布的城市空間格局”。[8]當時政府已經認識到了由于資源的集中，一些小城鎮很難推動國家城市化的進程，因此開始采用國外成熟的“城市群建設”模式，即以一到三個大城市或特大城市為中心，在半徑300公里的方位內，形成一個大城市帶領中小城市協同發展的模式。各個大中小城市之間建設高密度的交通網路，通過高鐵、地鐵和高速公路串聯，從而形成1小時生活圈。粵港澳大灣區即是國家層面的一個城市群建設，從2008年《珠三角改革發展規劃綱要》到2017年，國家已經頒布批準了全國19個城市規劃，而且今年又有新的城市群建設計劃出臺。

在城市群的分布上，我國在十三五規劃（2015-2020）中提及城市群的建設理念。“堅持以人為本的城鎮化為核心、以城市群為主體的形態要求，以城市綜合承載能力為支撐、以體制機制創新為保障，加快新型城鎮化的步伐。繼續優化城鎮化布局和形態，構建以路橋通道、沿長江通道為橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為縱軸，大中小城市和小城鎮合理分布、協調發展的‘兩橫三縱城市化戰略格局。”[9]

粵港澳大灣區地理位置正好位于沿海城市群線和京廣城市群線的交界處，是中國開放的前沿陣地，從上世紀80年代開始就是我國改革開放的試驗地區，是中國開放程度最深的地區，同時亦是最先發展繁榮的城市群，具有較高的經濟活力。

在過去幾十年的發展中，粵港澳地區、京津冀地區和長江三角洲地區一直都是國家經濟發展的三大引擎地區，一起構成了中國經濟成長的半壁江山，是中國經濟發展水平和程度的晴雨表。但是由于內地省份的經濟崛起，國家又助力各個地方政府發展城市群，雙重背景下使得傳統的珠三角地區受到了冷落。尤其是十三五規劃中，提到了京津冀協同發展、長三角協同發展和一帶一路作為國家戰略發展區域，使得原本經濟第一大省的廣東失去了原本的地位，這對廣東來說略微感受到了一些緊迫感。筆者之前在廣州市政府實習時，廣東省官員在開會中提到，“如果廣東沒有緊迫感的話，不爭取國家有利經濟政策，那么廣東將淪為一個普通的經濟發達的省份而失去原有的全國經濟中心的地位，那么廣東將失去在中央的決策權。”

綜上所述，2016年十三五規劃發布之后，廣東省就積極規劃粵港澳灣區建設，試圖爭取在國家層面提出粵港澳大灣區建設計劃。[10]粵港澳大灣區相對國家的其他城市群而言，由于加入了香港和澳門兩個特別行政區的緣故，如何在維護與遵守“一國兩制”的前提下進一步貫徹粵港澳大灣區的深度合作，將是粵港澳大灣區建設中首要面臨的問題，因此本文將結合粵港澳大灣區建設的國家和地方層面的背景，運用有關協同治理的知識，分析目前的政策，從而為粵港澳大灣區建設中的三地融合提出建議和對策。

三、“一國兩制”下粵港澳合作面臨的問題和挑戰

粵港澳三地的合作先前多為地方上的合作，其中多是以香港為主導的“產業轉移性”的合作，廣東主要承接香港北上的制造業轉移，但是經過40年改革開放以來的發展，廣東目前亦面臨產業升級的問題。廣東產業升級必然會對香港的地位產生挑戰。一方面，廣東希望借粵港澳大灣區的深度合作加快自己產業升級;香港希望借助粵港澳合作提升自己的國際競爭力，這點表現在香港目前的國際金融中心的地位受到了來自新加坡的挑戰;澳門則希望借助粵港澳大灣區的深入合作加快自己的適度產業多元化和“一個中心，一個平臺”的假設。有學者認為，“一國兩制”下，三地地方政府奉行不同的法律和制度，三個獨立的關稅區，加上其中的文化差異，粵港澳大灣區在“一國兩制”的大背景下較難進行深入的合作，這點和其他國際一流灣區相比是與眾不同的，如何利用三地的優勢是三地合作的重點。綜上所述，粵港澳三地的差異主要表現在產業布局差異和法律不同引致的制度差異。

筆者認為討論產業布局以及制度差異引致的障礙有其緣由，過分側重卻生不見森林之弊。香港與廣東在上世紀70、80年代，除了在資金、技術、土地以及工人等生產要素上取長補短，更重要的是兩地攜手在改革開放的國家策略旗幟下曾經突破了不少制度藩籬、摸索出不少珍貴的創新路徑。若要說制度上的差異，改革開放之初肯定比現在更大，但從廣東創辦“深交所”、公開拍賣全國第一幅土地、乃至國有企業推進股份制度及分紅等，香港都在其中扮演了積極角色。可以說，香港實行的“資本主義”與廣東的“社會主義”下市場經濟相互配合走位，才是真正令粵港昔日同步起飛的關鍵，也由此令廣東成為中國改革開放的排頭兵，多項政策均是在廣東先行先試取得成功后，繼而在全國鋪開。

前文在粵港澳大灣區的發展歷史中提到，粵港澳大灣區上升到國家議題之前三地就已經在商業上建立了緊密的聯系，三地的合作其實已經建立在一定的經濟協同發展的基礎上的，因此粵港澳大灣區的協同發展涉及的法律議題已不僅僅限在民商法之間的法律上，更多表現在深度的行政、立法和司法的根本制度法律上。“以粵港澳金融業合作為例，香港金融業實行溷業經營，銀行資金進出證券市場不受限制，但內地金融業實行分業經營，銀行、證券、保險分開，銀行資金不允許進行證券交易，也不能涉及保險;香港對外管制幾乎沒有任何限制，內地卻實行結售回執;香港實行聯系匯率制，內地實行有管理的浮動匯率制，兩地金融管理法律制度存在全面沖突。”[11

制度上的差異和協同發展的沖突問題上，在已經發生的事件中已經得到了體現，如近年來“高鐵西九龍站”的“一地兩檢”的問題上，本來是一項利于民生的政策，但是卻遭到了部分香港人的抵制，他們認為“一地兩檢”的政策有損害“一國兩制，高度自治”的前提，這是對“一國兩制”的破壞，有人甚至稱為這是對“一國一點五制”的實踐。又比如，日前香港爆發大規模的反對“送中逃犯條例”的修訂執行，示威者認為“本來是一項維護內地和香港和平穩定法律，修訂在逃犯遣返中的法律空白，修補特區法律制定的漏洞。但是，本來是在一國之內逃犯的“轉移”變成了“引渡送中條例”引發香港司法的震動，影響中國的國際金融中心的地位。不少港澳居民過度強調“一國兩制”中的“兩制”而忽略“一國”，眾所周知“一國兩制”的前提是“一國”，忽略“一國”的前提“兩制”是不存在的。

粵、港、澳三地處在不同的制度與歷史發展中，各自有其特定的歷史記憶，港澳雖然回歸祖國，但有著高度自治，即相對獨立的司法體系制度，與廣東地區深入發展合作，必然觸及制度上的摩擦與沖突。粵港澳大灣區深入合作中面對瓶頸之一就是不同地方制度上的不協調，而這也就影響甚至減緩粵港澳大灣區一流建設。“面對粵港澳法律沖突，三地目前仍缺乏解決法律沖突的更高層的協調機構與路徑。……粵港澳大灣區城市群建設雖納入了中央的頂層設計，但如何跨越法律制度的沖突進行跨區域規劃的協調，仍然需要探索”。[12] 借鑒國際上先進灣區的建設經驗上來看，國外的協同發展一般都會建立諸如“理事會”等合作協同組織進行灣區建設的協調，粵港澳大灣區的建設至今仍沒有出現三地協同治理的“理事會”。出現上述情況主要原因在于三地在法律制度合作上的空白，三地目前缺乏制度和法律制度上的機構和路徑。

在粵港澳合作的前提下，我們需要完善制度層面的建設，廣東省也需要在此方面進行探索，先行先試，在這一過程中，香港正好可以發揮積極作用，彌補內地制度、文化的弱勢。只要香港與廣東善用好大灣區這一國家策略，將區域間的傳統合作提升至另一個臺階，就可以再一次為全國應對時代挑戰提供先行者的經驗參考。

四、完善“粵港澳大灣區”協同發展的建議和對策

（一）司法制度上的“取長補短”

中國正積極推進“一帶一路”區域合作，難免會遇到各種不同的商業法律糾紛，區域合作涉及制度上的紛爭日益增多。大灣區可以嘗試和香港的司法制度相結合，完善一種新的合作發展模式，這有助于更好增強粵港澳在法律制度上的協同，倘若三地在協同融合中出現商業問題便有法可依。香港擁有獨立的司法制度，公正嚴謹的法官及法律專業人才備受稱頌，法律教育亦非常成熟，粵港可在大灣區規劃下探討促進更多合作。

1. 共同完善及推廣前海經驗。前海法院于2016年委任了香港人作為陪審員，協助法官處理商業糾紛。這是一次很好的內地和香港的法律仲裁的合作，結合香港的現行法律體系有助于解決涉外的商業訴訟和糾紛。大灣區的建設發展，可以在司法層面引進前海法院處理案件的思路，在維護法律公正的前提下，處理各方的糾紛，為大灣區建設方面起到很好的制度保障。

2. 發揮香港國際仲裁中心角色。在進一步打造全世界一流灣區的背景下，香港正積極研究擴大現有國際仲裁機構的規模，粵港雙方宜磋商鼓勵更多企業利用仲裁來解決糾紛，并進一步完善司法互助以及執行對方的仲裁，進而提升粵港兩地間仲裁的素質。

（二）進一步深入加強粵港澳經貿合作

廣東目前面臨產業升級的問題，加上目前中國在經濟發展中出現結構性的調整，中國經濟發展速度有所放緩。經濟深層次的矛盾加上廣東制造業大省的產業升級，如何解決發展中的矛盾和困難，廣東省在全國起著帶頭作用，一是可以為其他省份提供經驗，二是幫助廣東產業升級，三是深入推進大灣區建設。

1. 借鑒香港經驗推進改革。香港政府對于市場的管理并非直接的控制和行政干預，而是通過明確的法律、規章去引導企業自律，企業一旦有出現違反法律的行為，政府可以根據相關的法律進行懲罰，以維持健康的市場秩序。這些制度經驗皆有利于廣東推進供給側改革，深化“釋放、管理、服務”，提升商業的自主性和便利性。

2. 加強金融合作。香港是國際金融中心，具有極強的籌資能力，深圳又是全國的科技創新中心，具有較多的小微創新企業，可以為不同的創新企業提供不同的上市機會，這有利于推動香港的企業發展，同時亦有助于擴大人民幣的國際化。

3. 共同開拓更多海外市場。由于歷史原因港澳高度國際化，制度與國際先進國家無縫對接。國際化的背景，使得港澳在國際上深受歡迎。如果利用好港澳的國際化優勢，借助港澳的平臺，有利于廣東的企業邁向國際。港澳可以更好地為廣東地區企業提供服務，協助他們開拓更多國際市場的同時，港澳也會商機無限。

4. 促進人員的流動。不管是經貿合作，還是制度探索，歸根在于人員的流動。三地人員流動會在教育、科技、貿易、旅游等方面有著積極的促進因素。粵、港、澳三地人員流動有助于探索新的思路與合作模式，有助于促進新的指導方針，加深三地人員情感，為以后深度發展打下良好的情感基礎。

5. 合作逐漸深入，循序漸進。以粵港澳三地供水合作為例，從涉及民生問題入手，逐步向科教文衛等領域邁進，并形成了“行政協議+聯席會議+專責小組”為政策導向的區域協作治理機制，促進了粵港澳關系的持續健康發展。[13]在深入發展大灣區建設方面，可以考慮從相對容易領域入手，并探索多種機制，以此深入推進合作發展。

（三）加強粵港澳三地社會協同治理

廣東省是個改革開放前沿地，廣府地區自古以來便有對外交流的背景。國家目前正在推進社會協同治理，探討如何高效地提供政府的公共服務。香港是個公民社會，社會協同治理經驗相對豐富，模式亦居世界前沿。

1. 加強交流社會治理經驗。香港一直保持著較為自由的社會形態，擁有豐富的社會協同治理經驗，擁有高度自治的社會組織、行業協會，在進一步促進三地深度發展中，可以發揮這些力量來給大灣區的發展提供公共服務。

2. 推進社會中介服務。作為以服務業著稱的城市，香港可以幫助廣東培養專業社工，幫助大灣區城市培訓社工，并為香港社會福利機構開辟更多的服務范疇，也許這也是廣東和香港政府社會福利機構可以思考的服務方向。

五、小結

目前，關于大灣區社會的談論仍然關注產業布局問題以及如何打破人員和貨物的自由流動的制度障礙，當有兩個或以上的城市有相近的產業發展方向，如何進行有效的協同發展是當下研究的熱門議題。粵港澳的特殊之處在于協同的城市群中具有兩個特別行政區，在這種情形下我們不得不從一個新的方向來思考這個課題。相對國家其他的城市群而言，討論粵港澳大灣區不必過重糾結于產業結構，而是應該將重心放在如何在“一國兩制”的前提下三地法律路徑的探索。由此路徑去看的話，粵港澳大灣區才能做到真正的融合發展，從而建設成為世界一流灣區。國家主席習近平近來指出香港的“一國兩制”展現了強大的生命力，香港與內地既屬于“一國”，但又同時實施有別于內地的另一套“制度”。這種模式下，港澳將會為內地提供多元化的視角去審視國家的治理和發展。過去兩者發揮各自的優勢合作共贏，現在面對新形勢的變化，兩者也需要秉持互融的態度，尋找新的合作點，促進共同發展。

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[責任編輯、校對：葉慧娟]