十八大以來關于制度治黨研究述評

李雪

摘要：在推進全面從嚴治黨的實踐過程中，中國共產黨特別強調發揮制度治黨的作用，在學術界引起廣泛關注。眾多學者對制度治黨的內涵界定、價值意蘊、存在問題、推進對策等方面都進行了深入探討，取得了較為豐富的研究成果。今后，學術界在研究中要側重解決制度治黨在推進政黨治理現代化中遇到的問題，在理論層面加強制度治黨思想的理論構建，在實踐層面以推進政黨治理現代化為切入點，結合國家治理體系現代化的現實要求進一步探索推進制度治黨的實踐路徑。

關鍵詞：全面從嚴治黨;制度治黨;政黨治理

中圖分類號：? ? 文獻標志碼：A? ? ? ? ?文章編號：1008-2991（2020）02-005-014

2014年，習近平總書記在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上提出要“堅持思想建黨和制度治黨緊密結合”，這是以習近平同志為核心的黨中央提出的新命題，是對黨的制度建設的重大創新。黨的十九屆四中全會指出：“堅決維護黨中央權威，健全總攬全局、協調各方的黨的領導制度體系，把黨的領導落實到國家治理各領域各方面各環節。”[1]強調黨的領導在國家治理過程中的地位和作用，從制度治黨層面來看，就是促進政黨建設科學化與國家治理現代化的相統一。

一、制度治黨的內涵界定

一是從黨內關系調整的角度來定義，強調制度安排與制度執行實現黨自身能力的提高。劉啟春認為，制度治黨是指依靠、運用制度的功能與機制來調節黨內關系、解決黨內問題、規范黨的行為，從而推進黨的建設、管理和監督穩定有序的重要方法[2]。崔征認為制度治黨是全黨統一意志的保證，是良規善治的方略，通過發揮制度的強制和剛性作用，使制度建設的探索與治黨執政的實踐相輔相成[3]。

二是從政黨治理方式的角度來定義，強調治理理論在政黨建設中的應用。陳松友、劉帥提到制度治黨是政黨進入制度化階段的一種治理形態，即以制度化的方式管理黨內事務，提高黨的內部治理能力，實現政黨運行的制度化、規范化、科學化[4]。

三是通過梳理革命、建設、改革不同時期黨的建設發展歷程來總結制度治黨的內涵。楊萬山認為，制度治黨的正式提出是在黨的十八大之后，但在民主革命時期、社會主義建設以及改革開放新時期都運用了制度治黨的一些措施，由此概括制度治黨內涵的關鍵在于凝練黨的建設發展歷程中的“治黨之策”，他主張用“五個必須”：必須以黨的思想、作風、組織、反腐倡廉建設為著力點;必須堅持思想建黨與制度治黨有機結合;必須堅持制度治黨與從嚴治黨有機結合;必須堅持依規治黨與依法治黨;必須尊重制度的權威這些舉措來理解制度治黨的內涵[5]。

另外，眾多學者在對制度治黨進行定義的同時，還特別強調制度治黨與黨內制度建設、政黨治理之間的緊密關系與明顯區別。王淑榮、趙佳寅認為黨內制度建設的關鍵在于“使黨內制度行之有效、執之有力”，要通過完善黨內制度內容、提高黨員思想道德修養以及加強民主政治建設等[6]途徑來推進。黨內制度建設強調階段性過程，而制度治黨則注重過程和結果的結合，是實踐路徑和目標要求的統一。黨內制度建設是制度治黨的前提，而制度治黨是黨的制度建設在理念上和實踐上的創新。關于制度治黨與政黨治理的關系，陳家喜認為制度化是衡量政黨治理能力的維度，制度治黨是政黨治理的方式[7]，要通過制度化的治黨規范來促進政黨治理常態運行的目的。總體來看，學者們主要圍繞提高黨內治理能力這一主題，認為制度治黨是以加強制度供給與提高制度執行力為抓手，促進黨內事務管理的規范化和科學化，增強黨員黨性修養和規矩意識，并結合國家治理現代化的時代要求，增強政黨治理現代化，是促進全面從嚴治黨縱向深入的方法途徑和治理形態。

二、制度治黨的價值意蘊

第一，提高黨的建設科學化水平。馬蘋認為，制度治黨就是通過發揮制度本身所具有的導向性、保障性、規范性等特點來加強對黨內事務監控，并確保各項事務的正常運轉，以制度化方式處理黨內矛盾，促進了黨的建設的穩定和有序，提高了黨的建設科學化水平[8]。也有學者從黨的執政能力建設的內在要求考慮，認為制度治黨是推進全面依法治國和全面深化改革的現實要求，要發揮黨在國家治理中的領導作用，必須堅持制度治黨的實踐路徑[9]。楊志超提到，推進制度治黨科學化是新時期全面提高黨的建設科學化水平的重要手段，要在增強全黨的制度意識、完善黨內制度體系以及堅持民主集中的原則等方法上實現[10]。

第二，優化黨內政治生態。從嚴治黨必須從黨內政治生活嚴起，制度治黨作為全面從嚴治黨的重要內容，對優化政治生態具有促進作用。陳松友、劉帥認為，制度治黨為加強黨內廉政建設、促進黨內團結以及提高黨員自身綜合能力等提供了制度保障，是一種政黨的現代化治理方式[4]。包心鑒提到，制度治黨的現實價值集中體現在凈化優化黨內政治生態上，深化制度治黨是解決黨內政治生活中存在問題的根本措施[11]。周志平、陳曉燕提到制度治黨是優化政治生態的“決定性因素”，只有不斷完善黨的制度建設才能達到優化政治生態的目的[12]。

第三，促進政黨治理現代化。該觀點認為，制度治黨是運用制度手段對黨內事務、黨員行為進行管理和約束的治理形態，是對國家治理現代化的深刻回應，而政黨治理是國家治理的根本保證，由此制度治黨在很大程度上促進了政黨治理的現代化進程[13]。另外，還有學者認為，十八屆四中全會提出的依法治國的總目標，推動力全面從嚴治黨和依法治國相結合，這標志著政黨治理問題進入了“規則之治”，重在依靠制度治黨和依規治黨實現黨內治理[14]。

第四，推進全面從嚴治黨的根本保證說。該觀點闡述了制度治黨與全面從嚴治黨的關系實質。有學者提到，制度治黨是推進全面從嚴治黨的工作主線，為強化全面從嚴治黨提供制度保障[15]。胡鍵在對黨的建設實踐歷程系統回顧的基礎上提到制度治黨才是從嚴治黨的根本保證，認為制度治黨是確保黨的執政地位的制度保障，因為制度具有剛性的約束作用，能夠確保權力在制度的籠子里，有效治理黨員干部的貪腐和濫用權力的行為[16]。楊萬山在凝練制度治黨思想內涵的基礎上，具體闡述了制度治黨在推進全面從嚴治黨過程中的作用，他認為制度治黨既是全面從嚴治黨的重要組成部分，又是全面從嚴治黨的重要方法，在推進全面從嚴治黨常態化上具有保障作用，加強制度治黨就是增強全面從嚴治黨科學化、系統化的過程[15]。

第五，思想建黨與制度治黨相生相伴。黨的十八大以來，堅持思想建黨和制度治黨的緊密結合是全面從嚴治黨的基本原則，眾多學者闡述了二者之間的關系。陳忠禹認為，思想建黨重在解決“自律”問題，制度治黨重在解決“他律”問題，前者解決黨員干部的思想觀念問題，后者在于增強黨員干部隊伍的先進性，二者是辯證統一的關系[17]。戴焰軍提到，無論是在黨的發展歷史上，還是現實發展中，思想建黨與制度治黨都是相伴相生的關系，二者都是黨在發展過程中所形成的，已然是中國共產黨的政治優勢[18]。另外，肖光文、郭廣銀、肖貴清、吳桂韓等學者均談及思想建黨與制度治黨的辯證關系對于推進全面從嚴治黨的縱向發展具有重要作用。

由此看來，學術界對于制度治黨的現實價值給予充分肯定，從推進全面從嚴治黨、促進黨的長期執政能力建設、優化黨內政治生態等方面而展開，具有較強的針對性和現實性。制度治黨的價值意蘊體現在推動黨的建設的多個方面，這也進一步證明推進制度治黨的必要性和重要性。

三、十八大以來制度治黨取得的成果

（一）在思想教育層面，推動了黨內學習教育活動常態化

思想教育的成果需要制度加以鞏固，黨內學習制度的形成也是制度治黨的成果之一。該觀點認為，在推進制度治黨的過程中，加強黨內學習的規范化和制度化，促進了黨員干部黨性修養的提升和理想信念的堅定。臧乃康、張揚金提到，一系列黨內法規的修訂和頒布為制度治黨提供依據，對黨員干部的行為起到威懾和規范作用，為培養黨員干部的“忠誠干凈擔當”精神提供制度保障[19]。眾多學者對“兩學一做”學習教育進行了深入分析，有學者提到，“兩學一做”學習教育是黨中央推進深化黨內教育的重要實踐，其特點是注重由集中性教育向經常性教育延伸。同時，也提到“兩學一做”體現了全面從嚴治黨的價值指向和實踐路向，對學習內容、學習方式以及學習目的進行明確規定[20]。除此之外，還有學者以論述學習觀的角度，提到當前黨員干部要學好馬克思主義理論、黨的路線方針以及法律法規，樹立正確的學習態度，掌握科學的學習方法，不斷提高自身的學習能力，讓學習成為黨員干部“樂此不疲”的事，切實認識到學習的重要性并真正行動起來[21]。

（二）在廉政建設層面，以“零容忍”態度推進制度反腐

該觀點認為，在制度治黨的推進過程中，通過制度反腐加強了對黨內權力運行的監管和約束，在“有腐必反、有貪必肅”的反腐思想的指導下，堅持“蒼蠅”“老虎”一起打，鐵腕反腐取得階段性成果，并初步形成不想腐、不敢腐、不能腐的制度機制。學術界關于制度反腐的研究較為深入，有學者認為十八大以來的制度反腐是吸取古今中外反腐斗爭教訓的必然選擇，其中包括五個方面的設計邏輯，即無賴假定、法律至上、權力約束、程序剛性和有責必究，標志著反腐倡廉建設走向規范化和制度化[22]。張亞明、蘇妍嫄從三個方面總結了十八大以來反腐倡廉的新經驗：在思想建設、作風建設和改革紀檢體制上堅持“打鐵還需自身硬”;通過反腐肅紀、強化巡視工作等加強“零容忍”的反腐攻勢;通過簡政放權和加強人事制度改革的方法治理腐敗產生的根源。這三方面經驗也是制度反腐所取得的成果，建立在制度反腐的基礎之上，是制度治黨在反腐倡廉工作上的具體體現[23]。

（三）在黨內法治層面，出臺并修訂多部黨內法規制度

依規治黨、制度治黨的基本前提在于黨內法規制度的不斷修訂與完善，黨的十八大以來，從摸清黨內法規的“家底”，加強黨內法規和規范性文件的清理工作，到建設內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有序的黨內法規制度體系，都圍繞著制度治黨而展開。學術界對黨內法規制度的研究不斷深入，劉華清對十八大以來黨內法規制度建設進行了總結，他提到，以習近平同志為核心的黨中央回答為什么和怎樣開展制度治黨的過程，正是我們黨提升對黨內法規制度認識的過程，形成了系統科學的制度機制，推動了法規制度形態呈現新水平[24]。李斌雄認為用制度管黨治黨是當前中國共產黨的顯著特點，他通過對《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》和《中國共產黨黨內監督條例》的研究，提到這兩部黨內法規的制定和修訂不僅體現了唯物辯證法和政治生態論的理論邏輯，還進一步探索了運用黨內法規解決黨內問題和黨內矛盾的新路徑，是科學決策、民主決策和依法決策的典范，對于推進全面從嚴治黨具有重大政治意義[25]。

（四）在黨員自身層面，培育制度意識與制度執行本領

該觀點認為，制度治黨鞏固了思想建黨的成果，不僅在提高黨員干部的制度意識、規矩意識以及責任意識上發揮重要作用，還促進了黨員干部制度執行能力的增強，有利于鞏固黨員在制度治黨過程中的主體地位。馬蘋提到，以習近平同志為核心的黨中央在推進制度治黨的實踐過程中，以加強“黨的建設制度”為抓手，運用黨內規章制度規范黨組織及其成員的行為，健全黨的領導機制和工作機制保障權力的有效配置和運行，這是運用制度的方式規范黨組織和黨員干部的行為，有利于黨員制度意識和責任意識的培育[8]。另外，還有學者提到，在堅持思想建黨與制度治黨的過程中，通過出臺《關于在干部教育培訓中進一步加強學員管理的規定》《干部教育培訓工作條例》等規定，要求黨員干部端正學習態度、認真參加學習培訓，以制度規定的形式加強黨員干部自身能力的提高，為在具體的工作實踐中提高制度執行本領做好前期準備[26]。

從目前來看，制度治黨正在推進過程中，當前主要任務在于攻破制度治黨推進過程中遇到的障礙，而在成果積累和經驗總結上還處于初級階段。隨著制度治黨的縱向推進，制度治黨的成果必然會不斷涌現，這就要求理論工作者要繼續總結制度治黨的成果，并挖掘推進制度治黨的科學規律，從而更好地運用到全面從嚴治黨的全過程中。

四、新形勢下制度治黨面臨的問題

第一，黨內制度體系建設滯后。陳松友、劉帥從優化黨內政治生態的視角考慮，提到當前影響制度治黨優化黨內政治生態面臨的障礙主要包括四個方面：一是黨內制度缺位問題，即黨內制度存在不配套、不銜接、不協調的問題，有的制度治標不治本，反而造成了制度資源的浪費，降低了制度執行力;二是黨內制度虛置問題，即有的制度處于不運行或者運行不規范的狀態，導致制度執行效能大打折扣;三是黨內“潛規則”消解了制度治黨的效能，降低了黨內正式規則和制度體系的執行效果;四是權力崇拜對制度權威性的破壞，傳統社會形成的權力至上觀念使法治思維泛濫，導致社會環境中制度規范和法治約束的欠缺[4]。另外，還有學者提到黨內規章制度體系不夠完善是制度治黨面臨的首要問題，如黨內規章條文松散、系統性不夠等。邵從清則圍繞黨內法規制度存在的問題而展開，他認為黨內法規的“制度剪切”問題、“制度敷衍”問題、“制度附加”問題等導致了制度的工具性價值遭到貶損，忽視執行和過度執行等方式都不利于制度目標的實現[27]。

第二，制度落實與執行效度不到位。有學者重點分析了制度執行不力的原因，認為黨內潛規則腐蝕制度治黨，黨內潛規則秉承領導者個人的意志和權威，謀求個人私利最大化，嚴重腐蝕黨的制度建設，具有隱蔽性、排他性、依附性、功利性等為特征，嚴重阻礙制度治黨的進程[28]。鄒煥梅認為，黨內法規監督執行不到位是影響制度執行的重要原因，針對這種問題，就要采取“零容忍”的態度，嚴肅查處，絕不姑息，提升執行效果的倒逼機制[29]。此外，也有學者提到制度機制不完善、黨內用人機制等問題也影響了制度的落實與執行，要對這些影響因素進行全面系統分析和總結，確保在解決問題上更具針對性。

第三，制度執行主體的治理能力欠缺。涂小雨提到，“制度執行效果=執行意愿×執行能力”，這就要求制度執行主體既要具備制度執行的責任和意愿，同時還要具備制度治理的本領與能力。黨員作為制度執行主體，要不斷提高自身的人文素養、工作能力以及執行水平，在執行過程中注重各環節的配套銜接，從整體上把握，并靈活運用制度執行的方式方法[30]。

第四，政黨治理現代化水平偏低。該觀點認為，制度治黨是政黨治理的重要方式，制度治黨推進過程中的難題必然會影響政黨治理的效果。胡小君提到，當前的執政環境發生巨大改變，但政黨治理由于受到治理邏輯和治理方式的影響而出現不適應現象，具體表現為：普通黨員群體內部出現“離散治理”，而干部群體出現“軟約束治理”現象，前者導致部分黨員出現理想信念動搖、黨員意識薄弱等問題，而后者則是由于制度剛性的約束不足，導致腐敗、權力濫用、政治生態惡化等問題產生的根源，二者成為政黨治理現代化的重大阻力[31]。閔建穎、孫會巖從現代網絡科技的角度，探討了制度治黨推進過程中面臨的考驗，即“信息爆炸”帶來的現實訴求對黨的民意整合制度的挑戰、網絡環境的監管難度加大所帶來的無序政治參與破壞了黨的民主制度、多元化的信息傳播沖擊了黨的制度文化。由此，他提到如何在網絡的虛擬環境下推進制度治黨，并充分發揮網絡信息的作用，這是制度治黨推進政黨治理現代化應認真思考的重要問題[32]。

綜上，學者們從多個角度對當前制度治黨推進過程中所面臨的問題進行了闡釋，具有鮮明的問題意識，較為系統和全面的分析了存在的問題，對于探索推進路徑提供了導向。但需強調的是，在對制度治黨存在問題的分析上，往往與全面從嚴治黨所面臨的問題具有極大的相似性。不可否認，制度治黨面臨的問題也是推進全面從嚴治黨所面臨的挑戰，但是應更注重于從“制度”和“治理”兩個角度來具體剖析制度治黨所遇到的原因，確保推進對策的提出更具現實性和針對性。

五、新形勢下制度治黨的推進路徑

制度治黨是全面從嚴治黨的主線，如何有效推進制度治黨是學術界思考的重點問題。眾多學者以推進全面從嚴治黨的縱向發展為目標指向，著重對制度治黨推進過程中存在的問題進行了細致分析，從不同角度上提出了制度治黨的推進路徑，促進了十八大以來黨建理論內容的創新。從目前研究成果來看，國內學術界在推進制度治黨的路徑上主要體現在以下五個方面：

第一，“健全黨內制度體系”說。王華華提到，通過完善“治黨制度”，確保從嚴治吏、依規治黨、依規治權得以有效實施，在此過程中要將“依規治黨”與“依法治國”有機統一起來，堅持制度面前人人平等，做到有令必行，維護制度的嚴肅性和權威性。同時，要強化黨員干部對黨紀黨規的遵守，完善黨員干部的用人制度機制，發揮每位黨員在推進制度治黨中的作用。[33]還有學者在解決制度治黨的頂層設計方面，要求制度設計要堅持全面性、協調性、科學性、可操作性的特點，在堅持根本制度不變的基本前提下，完善各項具體制度，并注重中央、地方、基層黨組織三個層級的協調互動、加強黨的制度體系與國家法制建設的銜接、強化制度設計的可操作性。[4]

第二，“提高執行主體制度意識與執行能力”說。郭廣銀認為須通過三種方式促進執行主體制度意識和執行能力的提高，一是通過思想宣傳教育來增強黨員“明底線、守規矩、知敬畏”的思想認識，自覺在實際行動中遵規守紀，樹立嚴格按照規章制度辦事的價值觀念;二是加強對黨員干部特別是基層黨組織黨員制度執行力的培養。因制度執行大多是由于基層黨員來完成，他們的執行水平關系著制度落實情況，由此要加強他們對制度內容、規章條例的學習，并運用到具體的制度執行過程中;三是要充分發揮領導干部的以身作則、帶頭示范作用，按照制度辦事，依照規則行事，并在接受人民群眾監督的“聚光燈”下提高制度執行力[34]。

第三，“以深化政黨治理為核心增強黨的執政能力”說。吳桂韓在分析政黨治理與全面從嚴治黨關系的基礎上，在制度路徑上提出要堅持制度導向，把制度建設貫穿到政黨治理的全過程，并以黨章為基礎和統領，推進制度體系建設的系統化，同時，他提到要特別注重運用法治思維和法治方式管黨治黨，推動黨紀國法的剛性運行[35]。也有學者提到，在深化政黨治理的過程中，要通過黨內的自我凈化來促進黨與社會之間的良性互動，通過思想建設、作風建設、反腐建設等方式進一步密切黨同人民群眾的聯系，并在此過程中提高黨的社會滲透和外部適應等執政能力[7]。

第四，“加強制度執行的監督”說。有學者認為，推進制度治黨必須堅持黨內監督制度和外部制度監督的相結合。一方面，雖然黨內制度在不斷完善，但是仍存在漏洞，這就要求加強黨內監督制度的創新，更好地發揮制度對黨員行為的監督和約束作用;另一方面，人民群眾中蘊含著治國理政的智慧，要重視群眾的力量，通過制度形式確保人民群眾監督權利的有效行使[36]。蔡文華認為，在建立制度執行約束機制的基礎上，要不斷強化黨組織在制度執行的監督責任，把制度落實與從嚴治黨主體責任相掛鉤，確保制度的實施具有政治保證和機制約束[37]。

第五，堅持制度治黨與思想建黨相結合。彭京宜提到，制度治黨是“他律”，思想建黨是“自律”，二者緊密結合是推進全面從嚴治黨縱向發展的關鍵，他著重闡述了思想建黨的三個層次，分別是“補鈣”、踐行社會主義核心價值觀、為實現中華民族偉大復興中國夢而奮斗，這三者之間是延伸和深入拓展的關系，進一步堅定理想信念、增強黨性修養，為制度治黨奠定思想基礎[38]。溫聰提到，思想建黨為制度治黨提供正確方向，制度治黨是確保思想建黨的權威性，二者價值取向上的一致性和作用機理上的互補性，決定了兩者的耦合互動必然產生強大合力[39]。

除此之外，還有學者從處理好制度治黨與依法治國之間的關系、促進黨內政治生活的制度化和規范化、落實制度執行主體責任、加強黨內法治文化建設等方面提出了推進對策。總體來看，眾多學者提出的方法路徑對于進一步推進制度治黨而言，具有重要的導向作用，但由于制度治黨正式提出的時間還不長，且制度治黨推進過程中所面臨的問題和挑戰也在不斷變化，由此對于制度治黨推進路徑的進一步研究還需建立在對制度治黨實質問題分析的基礎上，這也是相關學者在將來需關注和研究的重要內容。

通過上文對眾多學者研究成果的總結和歸納，可以看出他們為推進制度治黨而做出的學術思考，為該內容的深入研究打下了堅實基礎。但不可回避的是，由于專門針對制度治黨問題研究的時間還不長，在研究深度和廣度上還有待挖掘，在接下來的研究中需特別以下幾個問題：一是加強制度治黨思想的理論建構。避免研究泛化，要深入透徹，有針對性。在對制度治黨思想建構的過程中，既要區別于黨的其他四個方面的建設，但又要注重把握好它們之間的緊密關系。既要突出制度治黨的功能和作用，但又要促進制度治黨與黨的其他四個方面的相結合，著重從加強組織管黨與制度治黨相結合、作風正黨與制度治黨相結合、反腐凈黨與制度治黨相結合，進一步豐富和發展制度治黨的思想內容。二是以政黨治理現代化為視角，創新制度治黨的推進路徑，可從加強黨內治理體系和能力建設著手，促進法治思維和法治方式在政黨治理中的全面體現，運用法律和制度手段相結合的方式推進政黨治理的法治化進程，以推進政黨治理現代化為切入點，結合國家治理體系現代化的現實要求探索制度治黨的實踐路徑。三是立足于全面從嚴治黨的發展要求，遵循黨建發展規律，對建黨以來的黨的制度建設的成果進行總結，并在深入分析當前制度治黨形勢的客觀條件下進行有益的借鑒，在繼承和創新中增強制度治黨的發展動力。

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