服務(wù)與智慧雙輪驅(qū)動的樓宇經(jīng)濟管理模式及實現(xiàn)路徑

吳金群

（浙江大學(xué) 公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310027）

自20世紀中葉開始，發(fā)達國家在復(fù)興中央商務(wù)區(qū)（CBD）的基礎(chǔ)上，逐漸形成了具有都市特色的樓宇經(jīng)濟。20世紀90年代以來，我國的樓宇經(jīng)濟繼網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟、知識經(jīng)濟、總部經(jīng)濟之后，首先在上海、深圳、北京等地出現(xiàn)，隨后向廣州、天津、杭州、南京等經(jīng)濟發(fā)達城市滲透[1]。然而，不少地區(qū)樓宇經(jīng)濟的管理未成體系、服務(wù)不夠到位、數(shù)據(jù)缺少整理、人員跟不上發(fā)展。本文主要以CBD為例，構(gòu)建服務(wù)與智慧雙輪驅(qū)動的樓宇經(jīng)濟管理模式，并提出樓宇經(jīng)濟協(xié)同治理的實現(xiàn)路徑，試圖為樓宇經(jīng)濟發(fā)展和協(xié)同治理提供新的解決方案。

一、樓宇經(jīng)濟管理的幾種傳統(tǒng)模式

一般來說，樓宇經(jīng)濟是指以各類樓宇、功能性板塊和區(qū)域性設(shè)施為主要載體，通過開發(fā)、出售或出租樓宇引進各類企業(yè)，集聚、衍生和擴散到相關(guān)產(chǎn)業(yè)，從而擴大財稅來源，帶動區(qū)域經(jīng)濟快速發(fā)展的一種經(jīng)濟形態(tài)。因為樓宇經(jīng)濟具有高度的要素集聚效應(yīng)、巨大的規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)和顯著的財政稅收效應(yīng)，它被人們稱為“垂直的印鈔機”或“立起來的開發(fā)區(qū)”[2]。在實踐中，政府規(guī)劃與管理、服務(wù)體系完善、基礎(chǔ)設(shè)施配建、人力資源與招商引資等因素對樓宇經(jīng)濟發(fā)展有顯著影響[3]。就樓宇經(jīng)濟的管理模式而言，當(dāng)前主要存在三種類型：

（一）碎片化管理模式

采用橫向分職能、縱向分層的科層制方法，對樓宇經(jīng)濟進行碎片化管理，是最傳統(tǒng)的模式。具體來說，就是強調(diào)各部門之間具有明確的專業(yè)分工、按照等級組織職位存在清晰的命令鏈條、運行過程嚴格遵守相關(guān)的法規(guī)和制度、根據(jù)一定的技術(shù)資格來甄補新的人員、不能因個人的情感好惡而影響到公務(wù)的執(zhí)行、管理者是職業(yè)化的專家而不是所管理單位的所有者。在橫向上，平行設(shè)置不同的職能部門，對區(qū)域內(nèi)的公共事務(wù)進行專業(yè)化的分工管理；在縱向上，按照市政府、城區(qū)政府、所轄街道等層級，進行職責(zé)權(quán)限的明確劃分。作為市政府或城區(qū)政府派出機構(gòu)的CBD管委會，其內(nèi)部也存在橫向部門的分工和縱向?qū)蛹壍那短?。這些特征，是城市政府管理的常態(tài)。然而，碎片化管理模式與眾不同之處主要在于，過于強調(diào)各部門之間的專業(yè)化分工，而缺乏對樓宇經(jīng)濟的整體性治理。

在這一模式下，CBD 管委會和所在城區(qū)政府或街道辦均不設(shè)置綜合性的企業(yè)發(fā)展服務(wù)中心，而是由各相關(guān)職能部門具體對接企業(yè)的經(jīng)濟、社會服務(wù)需求。以北京朝陽CBD 為例，管委會下設(shè)綜合處、行政財務(wù)處、規(guī)劃處、建設(shè)處、發(fā)展處、環(huán)境協(xié)調(diào)處、產(chǎn)業(yè)促進處、工程管理處、工程協(xié)調(diào)處等部門。雖然管委會的主要職責(zé)之一是協(xié)調(diào)市、區(qū)有關(guān)部門和屬地街道辦落實商務(wù)中心區(qū)各項管理工作，但是對樓宇經(jīng)濟的管理是通過市和區(qū)的各職能部門分別實現(xiàn)的，呈現(xiàn)出明顯的碎片化特征。這一模式在面對單一事務(wù)時，可以依托專業(yè)化分工有效提供公共服務(wù)。但在面對綜合性事務(wù)或企業(yè)多種需求時，溝通協(xié)調(diào)成本就會大幅增加。

（二）樓宇社區(qū)治理模式

樓宇社區(qū)是樓宇經(jīng)濟發(fā)展和社會管理相融合的管理模式[4]。杭州市下城區(qū)在全國率先實現(xiàn)了對樓宇經(jīng)濟概念的超越，探索建立了以樓宇社區(qū)綜合黨委、樓宇社區(qū)綜合服務(wù)中心、樓宇社區(qū)促進會為標(biāo)志的“三位一體”樓宇社區(qū)治理模式，使商務(wù)樓宇由單純的“經(jīng)濟空間”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣C合體”，實現(xiàn)黨委政府、樓宇業(yè)主、入住企業(yè)和企業(yè)員工等復(fù)合主體的多元共治。樓宇社區(qū)模式旨在通過社區(qū)化管理與服務(wù)的工作方式，向樓宇企業(yè)和員工提供全方位的貼身服務(wù)，把“企業(yè)找服務(wù)”變成“政府送服務(wù)”，實現(xiàn)經(jīng)濟服務(wù)、民生保障、城市管理、綜合治理、黨群建設(shè)等服務(wù)內(nèi)容“五進樓宇”，真正做到政府服務(wù)企業(yè)“零距離”[1]。隨后，這一模式在全國多個城市擴散。

以杭州市下城區(qū)為例，具體做法主要有：（1）組建樓宇社區(qū)綜合黨委，形成“一個核心、多個堡壘”的樓宇社區(qū)黨建架構(gòu)。其中，“一個核心”是指樓宇社區(qū)綜合黨委，“多個堡壘”是指樓宇社區(qū)綜合黨委下轄的黨組織。樓宇社區(qū)綜合黨委的建設(shè)，健全了商務(wù)樓宇的黨建工作平臺，既可以為樓宇企業(yè)通過黨組織提出實際困難并尋求幫助提供有效載體，也有利于實現(xiàn)基層黨建全覆蓋，解決商務(wù)樓宇內(nèi)黨的機構(gòu)分散、黨員流動性大等問題，從而實現(xiàn)黨的建設(shè)從碎片化向區(qū)域化的轉(zhuǎn)變。（2）建立樓宇社區(qū)綜合服務(wù)中心，實現(xiàn)公共服務(wù)從被動到主動、碎片到整合的轉(zhuǎn)變。通過“一樓六員八人”的綜合服務(wù)工作小組，為樓宇業(yè)主和入住企業(yè)提供及時、有效的全方位服務(wù)。同時，建設(shè)樓宇社區(qū)綜合服務(wù)信息化平臺，打造虛擬的樓宇社區(qū)生態(tài)系統(tǒng)。該平臺以樓宇經(jīng)濟信息管理系統(tǒng)為主、以樓宇綜合服務(wù)中心網(wǎng)站和各相關(guān)部門的樓宇經(jīng)濟衍生子系統(tǒng)為輔、以樓宇社區(qū)即時通信平臺為補充，確保樓宇企業(yè)及員工快速得到回應(yīng)性服務(wù)。（3）設(shè)立樓宇社區(qū)促進會，創(chuàng)新樓宇社區(qū)的自治方式。樓宇社區(qū)促進會主要由樓宇業(yè)主、樓宇企業(yè)、物業(yè)公司、樓宇黨組織、樓宇社區(qū)綜合服務(wù)中心等組成。相關(guān)各方自薦或推薦候選人，然后經(jīng)民主選舉產(chǎn)生理事會。樓宇社區(qū)的重要事項，由樓宇社區(qū)促進會出面，各會員單位協(xié)商處理。

總體上，這一模式在為商務(wù)樓宇提供社區(qū)化服務(wù)上，有重要創(chuàng)新。但是，伴隨樓宇社區(qū)服務(wù)中心的建立和服務(wù)力量的下沉，不僅增加了行政成本，而且也有政府過度干預(yù)市場之嫌疑。

（三）企業(yè)發(fā)展服務(wù)中心模式

為了對樓宇進行更好的服務(wù)，部分地區(qū)在街道辦或管委會設(shè)立了企業(yè)發(fā)展服務(wù)中心。在街道辦設(shè)立企業(yè)發(fā)展服務(wù)中心，意味著對商務(wù)樓宇及其企業(yè)的經(jīng)濟服務(wù)、民生保障、城市管理、綜合治理、黨群建設(shè)等職能都交給了街道辦，而CBD管委會主要負責(zé)區(qū)域內(nèi)的規(guī)劃設(shè)計、工程建設(shè)、招商服務(wù)、綜合管理、事務(wù)協(xié)調(diào)等工作。比如在杭州市錢江新城，江干區(qū)四季青街道統(tǒng)籌協(xié)調(diào)樓宇招商和企業(yè)服務(wù)，專門成立了企業(yè)發(fā)展服務(wù)中心。中心下設(shè)企業(yè)部、產(chǎn)業(yè)部、綜管部、黨群部，按照“定人”“定樓”的工作思路，組建樓宇綜合服務(wù)小組，按片、按組網(wǎng)絡(luò)化對所屬樓宇進行綜合管理，做好二次招商、協(xié)稅護稅等全方位公共服務(wù)。同時，設(shè)立企業(yè)服務(wù)大廳為企業(yè)提供政策咨詢、證照辦理等一站式服務(wù)。

在管委會下面設(shè)立企業(yè)發(fā)展服務(wù)中心的模式，目前在CBD的治理實踐中相對少見，而較多地出現(xiàn)在各類開發(fā)區(qū)。這主要是因為CBD 管委會與屬地政府之間的分工，不同于開發(fā)區(qū)管委會與屬地政府之間的關(guān)系?？傮w上，CBD 管委會的職責(zé)權(quán)限要比開發(fā)區(qū)管委會少一些。更何況，諸多開發(fā)區(qū)已經(jīng)開啟向一級政府演化的趨勢。無論屬于哪種情況，管委會作為上級政府的派出機構(gòu)，下設(shè)企業(yè)發(fā)展服務(wù)中心作為其內(nèi)設(shè)機構(gòu)或直屬事業(yè)單位，具體對接區(qū)域內(nèi)企業(yè)的全方位服務(wù)。在蘇州工業(yè)園區(qū)，企業(yè)發(fā)展服務(wù)中心是為區(qū)內(nèi)企業(yè)提供多方位深入服務(wù)的重要載體，其主要職能是通過整合現(xiàn)有政府服務(wù)資源、創(chuàng)新服務(wù)內(nèi)涵和外延、提升服務(wù)深度和質(zhì)量，對企業(yè)實施培育、培養(yǎng)，推動其發(fā)展壯大。在杭州蕭山錢江世紀城，則正在探索完善CBD管委會的企業(yè)發(fā)展服務(wù)中心。

總體上，企業(yè)發(fā)展服務(wù)中心模式較好地為轄區(qū)企業(yè)提供了一站式服務(wù)，但在協(xié)同包括社會組織和企業(yè)在內(nèi)的各利益主體行動、充分發(fā)揮信息技術(shù)作用等方面還有一定的提升空間。

二、服務(wù)和智慧雙輪驅(qū)動的協(xié)同治理模式

在實踐中，沒有哪一種管理模式是絕對正確或絕對錯誤的，關(guān)鍵是要緊密結(jié)合經(jīng)濟發(fā)展水平、政府管理能力、市場成熟程度和社會發(fā)育狀況做出權(quán)衡。我國公共管理的改革方向是構(gòu)建以公共需求為導(dǎo)向、人民滿意的服務(wù)型政府。具體到樓宇經(jīng)濟的管理來說，服務(wù)型政府建設(shè)就是要根據(jù)樓宇業(yè)主、入住企業(yè)和員工等利益相關(guān)者的公共需求，緊密結(jié)合CBD的未來發(fā)展規(guī)劃，提供經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等全方位的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。在樓宇經(jīng)濟發(fā)展過程中，我國大多數(shù)城市政府沒有成為與市場相對立的替代物，也不是作為附著于經(jīng)濟體系之上、負責(zé)解決協(xié)調(diào)失靈問題的外在全能機構(gòu)，而是作為市場經(jīng)濟運作中的內(nèi)在參與者，以公共權(quán)威校正市場失靈，促進民間機構(gòu)成長，并盡力克服自身失靈。此時的城市政府不僅僅是一只“看得見的手”，而且是作為一只“靈巧的手”，在增進市場主體活力、規(guī)范市場體系運行、培育社會自主力量的基礎(chǔ)上不斷地完善自身的管理和服務(wù)方式[1]。

當(dāng)前，信息與通信技術(shù)（ICT）的發(fā)展把世界帶入了一個全新的時代，智慧城市（smart city）、智能城市（intelligent city）、虛擬城市（virtual city）等新的概念應(yīng)運而生。雖然智慧能否帶來“治理”仍是一個值得深思的問題[5]，但通過ICT 把CBD 改造為E-CBD已成為流行的發(fā)展趨勢，具體體現(xiàn)在CBD的信息存儲、數(shù)據(jù)管理、交通治理、樓宇智能化等各個方面。智慧城市的建設(shè)通常被定位為ICT平臺與系統(tǒng)的建設(shè)及其應(yīng)用，其本質(zhì)是通過信息與通信技術(shù)及其應(yīng)用同城市的深度融合來提升城市規(guī)劃的智能性和城市運轉(zhuǎn)的靈巧性[6]。而數(shù)據(jù)開放、共享和利用三個環(huán)節(jié)，包括數(shù)據(jù)開放的平臺、內(nèi)容、政策、技術(shù)，數(shù)據(jù)共享的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、共享協(xié)議，以及為促進數(shù)據(jù)利用而采取的一系列保障措施，是決定智慧城市建設(shè)成敗的關(guān)鍵[7]。

在一定程度上，信息與通信技術(shù)可以提升城市智能化程度，但其本身并不能讓城市更智慧。只有在組織、政策和技術(shù)的共同作用下，智慧的理念、前瞻的思維方式、可持續(xù)性的計劃才能將城市引向智慧發(fā)展之路[8]。城市本質(zhì)上是由物理系統(tǒng)、社會系統(tǒng)及信息技術(shù)系統(tǒng)彼此貫通耦合乃至融合而成的復(fù)雜巨系統(tǒng)。其中，人是貫通物理系統(tǒng)、社會系統(tǒng)和信息技術(shù)系統(tǒng)的關(guān)鍵“橋梁”。因此，不應(yīng)把智慧城市建設(shè)局限于信息與通信技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施、平臺及構(gòu)建于其上的各類信息系統(tǒng)，而應(yīng)著眼于把城市作為復(fù)雜的“物理-信息-社會系統(tǒng)”并發(fā)展其整體智能。從某種意義可以講，智慧城市建設(shè)目標(biāo)并不是建成智慧城市，而是逐步從配合（complementing）、耦合（coupling）發(fā)展到融合（convergence），從而持續(xù)提升城市的智慧程度[6]。

樓宇經(jīng)濟的智慧治理，需要通過信息和通信技術(shù)將人、信息和城市的各項要素連接起來，重組城市的技術(shù)系統(tǒng)、物理系統(tǒng)和社會系統(tǒng)，從而創(chuàng)造綠色可持續(xù)發(fā)展的樓宇經(jīng)濟、有競爭力與創(chuàng)新性的商務(wù)樓宇以及持續(xù)改善人民生活品質(zhì)的城市CBD。在實踐中，數(shù)據(jù)挖掘和智慧驅(qū)動不僅關(guān)乎技術(shù)，更有賴于各利益相關(guān)者基于人本主義和全局整體利益的協(xié)同合作。無論對協(xié)同治理如何理解，國內(nèi)外的研究都不約而同地強調(diào)了三個方面：（1）協(xié)同治理是為了解決那些僅憑政府部門，或僅靠單個組織無法解決的公共難題；（2）協(xié)同治理最大的特點是以共識為導(dǎo)向，決策雖需要更多時間，但執(zhí)行迅速；（3）協(xié)同治理的決策過程是集體的、平等的，可以提高利益相關(guān)者的平均滿意水平[9]。而且，協(xié)同治理的形態(tài)一般是網(wǎng)絡(luò)化的，并有明確的愿景目標(biāo)、權(quán)力關(guān)系、資源配置和偏好選擇。

面對存在高度棘手和個性化問題的復(fù)雜社會，不僅需要提供公共服務(wù)的新模式，還要為問題的解決方案提供必要的工具。解決單一部門難以解決復(fù)雜問題的最佳方案，不是去重新設(shè)計新的組織圖表，而是應(yīng)該盡可能地去融化組織間的強大邊界[10]48。網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同治理模式為公共服務(wù)的實質(zhì)性改進和管理挑戰(zhàn)的最終解決都提供了充足的機會，同時也可以為政府合作機制、市場交換機制和社會協(xié)同機制的相互耦合提供基礎(chǔ)性的框架。它有兩個緊密相關(guān)的核心范疇：一是協(xié)同網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)，涉及協(xié)同成員的組成、網(wǎng)絡(luò)的界限、主要任務(wù)等；二是網(wǎng)絡(luò)成員間的協(xié)同，涉及資源依賴、權(quán)力交換、利益共享等。網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同治理之所以這么重要，是因為它與市場治理和科層治理相比，有自己獨特的特點和優(yōu)勢[11]。在實踐中，可以采取激活（activation）、協(xié)調(diào)配合（orchestrate）和調(diào)節(jié)（modulation）三個技巧[12]。激活即政府勸說、引導(dǎo)行動者參與到網(wǎng)絡(luò)中來；協(xié)調(diào)配合是指政府通過溝通、討價還價等方式，使得各行動者更好地相處，從而使網(wǎng)絡(luò)的運行更為有效；調(diào)節(jié)是指政府綜合運用獎勵與懲罰措施，對網(wǎng)絡(luò)中各行動者的行為進行調(diào)整[13]。

對于樓宇經(jīng)濟發(fā)展來說，網(wǎng)絡(luò)化的協(xié)同治理既重視多元化的主體參與治理，又支持政府有關(guān)部門在協(xié)同過程中扮演事實上的領(lǐng)導(dǎo)者作用。此時，呈現(xiàn)的是“非對稱性網(wǎng)絡(luò)治理”的狀態(tài)[14]。政府承擔(dān)了“元治理”角色，主要負責(zé)多元主體的培育、治理結(jié)構(gòu)的安排、運行機制的建立、制度規(guī)則的完善等。未來CBD樓宇經(jīng)濟的協(xié)同治理模式可參見圖1。這一模式既強調(diào)通過組織優(yōu)化，提供集成性公共服務(wù)，又注重通過智慧治理，建立樓宇經(jīng)濟管理系統(tǒng)，并把“服務(wù)拉動”與“智慧推動”看成驅(qū)動網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同治理的雙輪。其中，服務(wù)拉動聚焦協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)中的政府機構(gòu)整合，特別是管委會相關(guān)部門的優(yōu)化重組，并在此基礎(chǔ)上提供集成性公共服務(wù)，這主要體現(xiàn)的是政府的資源整合和行政驅(qū)動；智慧推動聚焦協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)中的技術(shù)支撐體系，通過網(wǎng)絡(luò)連接、數(shù)據(jù)挖掘、信息共享和管理系統(tǒng)建構(gòu)，為政府與樓宇業(yè)主、入住企業(yè)、物業(yè)公司、社會組織和公眾之間建立互動連接，這主要體現(xiàn)的是協(xié)同網(wǎng)絡(luò)的共同意志和技術(shù)驅(qū)動。

如果說碎片化管理是樓宇經(jīng)濟管理的1.0模式、樓宇社區(qū)治理和設(shè)置企業(yè)發(fā)展服務(wù)中心是2.0 模式的話，那么基于服務(wù)拉動和智慧推動的網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同治理就是3.0 模式（見圖2）。它同現(xiàn)有模式的主要區(qū)別有：

圖2 樓宇經(jīng)濟管理模式的演進

第一，與碎片化管理模式強調(diào)科層體系基于職能分工對樓宇經(jīng)濟的管理不同，網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同治理不僅強調(diào)科層體系不同職能部門之間的協(xié)同合作，而且強調(diào)政府、市場、社會三種治理機制的功能耦合，充分發(fā)揮市場和社會主體的積極性和創(chuàng)造性。實際上，網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同治理基于科層但又超越科層，是通過現(xiàn)代信息與通信技術(shù)把科層體系內(nèi)部和外部的網(wǎng)絡(luò)連通起來，變成更大更完整的協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，從而實現(xiàn)集成性公共服務(wù)和智慧治理。

第二，與樓宇社區(qū)治理模式強調(diào)職能重心的下移不同，網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同治理的領(lǐng)導(dǎo)者和中堅力量是管委會。樓宇社區(qū)由街道辦而不是管委會設(shè)立比較合適：一是因為樓宇社區(qū)屬于“社區(qū)”，既然是社區(qū)，歸街道辦管理理所應(yīng)當(dāng)；二是因為有關(guān)民生保障的大部分職能在街道和社區(qū)，而管委會基本不參與；三是因為如果管委會來設(shè)立樓宇社區(qū)，樓宇社區(qū)的職能就不太全面，也就沒必要在商務(wù)樓宇派駐固定人員；四是因為智慧CBD建設(shè)以后，很多事務(wù)可以通過在線方式處理，不一定需要直接面對面。如果需要設(shè)立工作場所，則建議在重點樓宇設(shè)立綜合管理服務(wù)站（即樓宇警務(wù)室）。

第三，與現(xiàn)有企業(yè)發(fā)展服務(wù)中心模式不同的是，服務(wù)與智慧雙輪驅(qū)動的網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同治理模式做得更加徹底，不僅設(shè)立樓宇經(jīng)濟領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室，而且也籌建企業(yè)發(fā)展服務(wù)中心，同時還要實現(xiàn)線上線下的無縫對接、虛擬與實體的完美融合，而且充分動員市場主體、社會組織和公眾的廣泛、實質(zhì)性參與。在街道辦下面設(shè)立企業(yè)發(fā)展服務(wù)中心，基本實現(xiàn)了經(jīng)濟事務(wù)、社會事務(wù)和黨群事務(wù)的統(tǒng)一管理，但對于CBD 的規(guī)劃建設(shè)和一次招商工作幾乎沒有涉及。在管委會下面設(shè)立企業(yè)發(fā)展服務(wù)中心，則主要負責(zé)經(jīng)濟事務(wù)的管理與服務(wù)，一般很少顧及社會性事務(wù)。協(xié)同治理模式下的企業(yè)發(fā)展服務(wù)中心，其職能將是更為綜合性的，兼有街道辦的二次招商、社會管理、黨群建設(shè)等職能和CBD 管委會的一次招商、經(jīng)濟服務(wù)、城建城管等職能。

三、雙輪驅(qū)動協(xié)同治理模式的實現(xiàn)路徑

服務(wù)拉動與智慧推動的網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同治理是適應(yīng)樓宇經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的治理模式。為貫徹實施這一模式，基于“以人為本、虛實聯(lián)動、資源整合、共建共享”的思路，提出如下幾條實現(xiàn)路徑：

（一）調(diào)整組織架構(gòu)，為樓宇經(jīng)濟發(fā)展和企業(yè)提供集成性公共服務(wù)

集成性公共服務(wù)，主要是指整合各部門的人力和數(shù)據(jù)資源，把過去的各自受理、分開處理轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)一受理、協(xié)同處理，有效解決樓宇企業(yè)和員工面對多個部門無所適從、多次遞交材料甚至審批互為前置條件等問題。為進一步凝聚各方力量，協(xié)調(diào)不同部門統(tǒng)一行動，促進樓宇經(jīng)濟的快速發(fā)展，提升對樓宇企業(yè)的管理和服務(wù)水平，把資源動員、數(shù)據(jù)共享、工作銜接、服務(wù)整合等方面落實到位，應(yīng)該成立樓宇經(jīng)濟發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，由上級政府的分管領(lǐng)導(dǎo)出任組長。在CBD管委會內(nèi)部，也需要對原來的組織架構(gòu)做出一些調(diào)整。比如在S城，現(xiàn)有的管理架構(gòu)主要為兩辦五局一公司，調(diào)整后的管理架構(gòu)，可以保留管委會下設(shè)的辦公室、招商局、經(jīng)濟發(fā)展局、規(guī)劃建設(shè)局、城市管理局、財政審計局、重點項目辦公室、開發(fā)公司等機構(gòu)不變。但是，辦公室、招商局、經(jīng)濟發(fā)展局、規(guī)劃建設(shè)局、城市管理局的機構(gòu)職能或履職方式應(yīng)發(fā)生變化。同時，新設(shè)企業(yè)發(fā)展服務(wù)中心（見圖3）。

圖3 S城管委會的組織架構(gòu)

新設(shè)的企業(yè)發(fā)展服務(wù)中心（見圖4），采取一個大廳統(tǒng)一對外，集成提供“一站式”公共服務(wù)。原由辦公室承擔(dān)的企業(yè)黨群建設(shè)職能轉(zhuǎn)移到新成立的黨群工作部。規(guī)劃建設(shè)局和城市管理局針對商務(wù)樓宇的部分職能，可以授權(quán)給樓宇管理部行使。經(jīng)濟發(fā)展局可以與經(jīng)濟服務(wù)部合署辦公。黨群工作部、經(jīng)濟服務(wù)部和樓宇管理部在工作中發(fā)現(xiàn)的招商引資機會，應(yīng)與企業(yè)積極溝通，并與招商局協(xié)調(diào)推進。就職能分工而言，黨群工作部主要負責(zé)以企業(yè)黨建為龍頭的各類組織建設(shè)、文化發(fā)展和高端人才引進工作，具體包括黨建、工會、共青團、婦聯(lián)、高端人才、志愿服務(wù)、協(xié)會商會、文化體育、勞資關(guān)系、輔助招商等。經(jīng)濟服務(wù)部主要負責(zé)對入住企業(yè)的全方位經(jīng)濟服務(wù)，具體包括發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、商務(wù)環(huán)境、企業(yè)注冊、科技創(chuàng)新、項目申報、協(xié)稅護稅、統(tǒng)計監(jiān)測、經(jīng)濟分析、信息發(fā)布、輔助招商等。樓宇管理部與社區(qū)片警、物業(yè)公司、城建城管、工商稅務(wù)等一道，協(xié)同負責(zé)商務(wù)樓宇的綜合治理、物業(yè)管理、城建城管、消防安全、環(huán)境保護、節(jié)能減排、風(fēng)險排查、信息采集、數(shù)據(jù)更新、輔助招商等工作?？紤]到諸多CBD一次招商的任務(wù)還比較重，所以招商局依然保留為單獨部門。等一次招商任務(wù)基本完成，則可以考慮把招商局也逐漸整合到企業(yè)發(fā)展服務(wù)中心。

圖4 企業(yè)發(fā)展服務(wù)中心的組織架構(gòu)

（二）推動智慧治理，建立線上線下無縫銜接的樓宇經(jīng)濟管理系統(tǒng)

要推動智慧治理，就需要建立線上線下、內(nèi)網(wǎng)外網(wǎng)無縫銜接的樓宇經(jīng)濟管理系統(tǒng)。所謂無縫銜接，是指突破傳統(tǒng)的部門分立、職能分割和線上線下分野，整合所有的組織、人員、信息和技術(shù)等資源，以統(tǒng)一界面和順暢流程，為公眾提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)。如果說組織架構(gòu)的調(diào)整主要涉及部門和職能的重新優(yōu)化，那么樓宇經(jīng)濟管理系統(tǒng)的建立則主要涉及線上線下服務(wù)的高度融合。

廣義的樓宇經(jīng)濟管理系統(tǒng)分為內(nèi)網(wǎng)和外網(wǎng)。外網(wǎng)主要用于發(fā)布CBD的經(jīng)濟社會發(fā)展動態(tài)、商務(wù)樓宇資源信息、招商引資政策、各類辦事指南、樓宇企業(yè)新聞等，其實質(zhì)是一個對外信息發(fā)布和辦事的窗口。與線下的企業(yè)發(fā)展服務(wù)中心相對應(yīng)，應(yīng)在樓宇經(jīng)濟管理系統(tǒng)上建立網(wǎng)上辦事大廳。實體的服務(wù)中心和網(wǎng)上的辦事大廳聯(lián)動提供網(wǎng)絡(luò)全覆蓋、信息共分享、流程可跟蹤、行為有記錄的智慧化集成服務(wù)。也就是說，在做好窗口受理和現(xiàn)場辦理的基礎(chǔ)上，運用電腦、移動客戶端、自助終端、微信平臺等載體，加快與網(wǎng)上辦事大廳的互通聯(lián)動，不斷優(yōu)化網(wǎng)上辦事服務(wù)流程，逐步形成“線上為主，線下為輔”的服務(wù)模式。內(nèi)網(wǎng)則是在相關(guān)政府部門的支持下，由CBD管委會、樓宇業(yè)主、入住企業(yè)和物業(yè)公司共同協(xié)同形成的、針對樓宇經(jīng)濟和商務(wù)樓宇的內(nèi)部管理系統(tǒng)，其實質(zhì)是政府主導(dǎo)的集約化和智能化管理服務(wù)體系。為了系統(tǒng)整合內(nèi)外部的各類資源，強化在權(quán)限設(shè)定范圍內(nèi)的資源交互，優(yōu)化各利益相關(guān)者之間的合作共享路徑，管理系統(tǒng)的內(nèi)網(wǎng)和外網(wǎng)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一門戶，但不同權(quán)限的用戶將呈現(xiàn)不同的信息或服務(wù)界面。在實現(xiàn)功能的工具選擇上，既可以借助傳統(tǒng)的電腦和網(wǎng)站，也可以借助各類移動終端、APP 或微信公眾號，其背后都依托云計算和大數(shù)據(jù)技術(shù)。

狹義的樓宇經(jīng)濟管理系統(tǒng)，就是指內(nèi)部的管理系統(tǒng)。樓宇經(jīng)濟管理系統(tǒng)主要由兩個部分的核心內(nèi)容組成：一是基礎(chǔ)數(shù)據(jù)管理，這是樓宇經(jīng)濟管理系統(tǒng)運行的基礎(chǔ)平臺，主要通過數(shù)據(jù)導(dǎo)入、人工采集等方法，收集整理商務(wù)樓宇資源、樓宇地理信息、入住企業(yè)信息和管理服務(wù)團隊等數(shù)據(jù)，形成“一幢樓宇一個子信息庫，一個企業(yè)一張子信息表”。比較重要的數(shù)據(jù)主要有：樓宇數(shù)量、級別和分布；建筑總面積、可租（售）面積；企業(yè)注冊、納稅、行業(yè)；負責(zé)人和高管信息；服務(wù)團隊及聯(lián)系方式。二是監(jiān)測分析平臺，這是樓宇經(jīng)濟管理系統(tǒng)運行的功能展現(xiàn)，通過監(jiān)測分析樓宇經(jīng)濟“三率”（入住率、注冊率、稅收貢獻率）、企業(yè)經(jīng)營狀況、平均租金變動、需求與滿意度等指標(biāo)，為樓宇經(jīng)濟的發(fā)展績效提供直觀展示和預(yù)警，從而幫助管委會實現(xiàn)敏捷型決策和精細化管理，并提前進行風(fēng)險控制。當(dāng)然，信息技術(shù)只是工具和手段，關(guān)鍵還在于政府對樓宇經(jīng)濟發(fā)展的重視，以及對于樓宇經(jīng)濟監(jiān)測分析平臺需求的梳理和定位[15]116。

（三）健全協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，共建共享大氣、開放、包容的商務(wù)樓宇共同體

協(xié)同治理是對傳統(tǒng)科層組織“命令-服從”行動邏輯的超越，不僅需要強化上下級和平行政府之間以及不同政府部門之間的縱橫協(xié)調(diào)，而且需要政府與各類市場主體、社會組織和公民之間的緊密合作，通過擴大公共參與，塑造政治經(jīng)濟共同體。網(wǎng)絡(luò)式協(xié)同基于共同的愿景目標(biāo)和價值追求，在多元主體之間建構(gòu)起長期可持續(xù)的伙伴關(guān)系，對于共建共享大氣、開放、包容的商務(wù)樓宇共同體具有不可替代的重要作用。所謂大氣，是指樓宇經(jīng)濟發(fā)展的定位海納百川、高瞻遠矚，貫徹實施從容大方、胸有成竹；所謂開放，是指打破妨礙樓宇經(jīng)濟發(fā)展的老舊心態(tài)與制度依賴，勇于面對各類挑戰(zhàn)，在充分借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，不斷創(chuàng)新工作的新思路。所謂包容，是指樓宇經(jīng)濟管理必須貫徹以人為本、兼容并包、共建共享的方針，除了重點扶持產(chǎn)業(yè)和商務(wù)樓宇以外，倡導(dǎo)機會平等地成長，并公平合理地分享發(fā)展成果。

在共建共享商務(wù)樓宇共同體的過程中，政府應(yīng)發(fā)揮好主導(dǎo)性的作用，履行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、環(huán)境保護等基本職能，承擔(dān)起協(xié)同治理發(fā)起者和維系者角色，提供樓宇經(jīng)濟領(lǐng)導(dǎo)小組、企業(yè)發(fā)展服務(wù)中心、重點樓宇服務(wù)站等協(xié)同治理平臺，并力促各類市場主體、社會組織和公民個體為商務(wù)樓宇共同體的塑造貢獻力量。同時，應(yīng)進一步明確上下級政府之間、橫向政府之間以及不同政府部門之間的職能分工，減少交叉重疊或可能存在的“空檔”，理順相互之間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，形成上級政府縱向嵌入與橫向政府協(xié)調(diào)配合的完美銜接，有效克服區(qū)域治理的合作困境[16]。

社會組織、樓宇業(yè)主、企業(yè)和公眾等多元主體不僅僅是普通參與者，而且是協(xié)同治理的重要貢獻者，要在整個治理過程中發(fā)揮實質(zhì)性作用，共享實質(zhì)性紅利，并共擔(dān)實質(zhì)性后果。應(yīng)積極培育基于商務(wù)樓宇的各類黨建學(xué)習(xí)園、菁英讀書社、青春聯(lián)誼會、時尚健身會等知識性、興趣性、聯(lián)誼性社會組織，并鼓勵開展樓宇之間的交流互動。同時，醞釀成立商務(wù)樓宇協(xié)會，其成員主要由樓宇業(yè)主、入住企業(yè)和物業(yè)公司的代表組成。與樓宇協(xié)會的成立同步，推動樓宇業(yè)主、入住企業(yè)和物業(yè)管理公司自愿簽署樓宇公約。通過組建樓宇協(xié)會和簽署樓宇公約，搭建“業(yè)界共治”的平臺，實現(xiàn)企業(yè)得機會、樓宇得成長、城市得發(fā)展的多贏格局。

政府、市場與社會是推動樓宇經(jīng)濟協(xié)同治理的三個車輪。圖5為樓宇經(jīng)濟協(xié)同治理的三種機制及其耦合。耦合得好，可以發(fā)揮任何單一機制無法發(fā)揮的功能；使用不當(dāng)，則可能對樓宇經(jīng)濟發(fā)展帶來破壞性的影響。政府機制、市場機制和社會機制的有機耦合，主要是指在充分發(fā)揮每個機制潛能的基礎(chǔ)上，隨著時間的積累和空間的轉(zhuǎn)換，人流、物流、信息流、技術(shù)流、資金流在不同樓宇間互動交換，政府、市場與社會之間相互依賴與功能互補，實現(xiàn)區(qū)域公共利益的最大化。其中，政府機制在總體上發(fā)揮主導(dǎo)作用，市場機制發(fā)揮決定性作用，而社會機制則主要起協(xié)同作用。

（四）完善配套工作，為協(xié)同治理模式的貫徹實施提供支持和保障

圖5 樓宇經(jīng)濟協(xié)同治理的機制耦合

因為存在目標(biāo)沖突、權(quán)力固化、利益矛盾、信任危機、成員復(fù)雜等種種問題，協(xié)同惰性會在實踐中大量存在[17]。也就是說，協(xié)同治理并非自然而然地實現(xiàn)區(qū)域善治。為有效貫徹實施協(xié)同治理，需要做好幾個方面的配套工作：

第一，合理定位管理平臺的行政級別。協(xié)同治理是一個復(fù)雜的集體行動過程，不僅涉及治理主體、治理結(jié)構(gòu)、運行機制、制度文化等常規(guī)性要素，而且內(nèi)嵌于整個國家和區(qū)域的治理體系當(dāng)中。作為協(xié)同治理的主導(dǎo)者，管委會處于整個網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的核心地位，承擔(dān)著發(fā)起、溝通、協(xié)調(diào)、維護、兜底等多重功能。其行政級別的高低在很大程度上決定了可以動員的資源量、協(xié)調(diào)部門間關(guān)系的影響力、干部職工的成長空間以及對高端人才的吸引力。在CBD 管理平臺級別不高的地方，有必要爭取上級政府的支持，啟動層級調(diào)整申報程序。當(dāng)然，也可以學(xué)習(xí)借鑒上海陸家嘴金融城和深圳前海的經(jīng)驗，把管委會定位為“法定機構(gòu)”。

第二，著力增強多元主體對區(qū)域和樓宇共同體的認同。共同的愿景目標(biāo)和廣泛的區(qū)域認同是協(xié)同治理的內(nèi)在激勵和邏輯起點。為實現(xiàn)個體利益與區(qū)域利益的激勵兼容，就必須在迅速做大“蛋糕”的同時，堅定地走共建、共生、共享、共榮之路，使管理部門和干部對改革的認同感不斷提升，企業(yè)和群眾在發(fā)展中的獲得感不斷增強。應(yīng)利用網(wǎng)站、微信公眾號、傳統(tǒng)媒體、戶外廣告等立體方式，全方位地展示區(qū)域的發(fā)展成就和未來愿景，同時建立健全企業(yè)和公眾參與治理的渠道，不僅使各方主體的利益得以兼顧，而且可以在參與中滋長主人翁精神。

第三，逐步完善干部職工的考核體系和獎懲制度。諸多CBD 都在試圖打造一支能謀善斷、能征善戰(zhàn)的“獅子型”團隊。科學(xué)的考核體系和獎懲制度不僅有利于進一步激發(fā)干部職工的工作積極性，而且可以把嚴格管理干部和熱情關(guān)心、支持保護干部結(jié)合起來。對于領(lǐng)導(dǎo)班子，重在考核全面目標(biāo)的完成情況；對于中層干部，重在考核各部門職能和分目標(biāo)的履行和完成情況；對于基層員工，則主要考核具體工作職責(zé)的完成情況。對于行政編和事業(yè)編人員在經(jīng)濟激勵之外，可以更多采用晉升激勵和榮譽激勵；對于企業(yè)編人員，可以考慮更多使用經(jīng)濟激勵的方法。如果管委會選擇“法定機構(gòu)”的改革方向，則可以打開經(jīng)濟激勵的更大空間。

第四，強化保障多元主體參與協(xié)同治理的資源供給。政府的主要職責(zé)是給多元主體提供協(xié)同平臺、制度規(guī)則、公共服務(wù)和資源保障，但政府自身也需要不斷提升參與協(xié)同治理的能力。懂得大數(shù)據(jù)，用好大數(shù)據(jù)，增強利用大數(shù)據(jù)推進各項工作的本領(lǐng)，已經(jīng)成為新時代樓宇經(jīng)濟協(xié)同治理的必修課。同時，物業(yè)公司承擔(dān)著服務(wù)保障、環(huán)境塑造、中介溝通等重要功能。應(yīng)在優(yōu)秀物業(yè)公司的引進以及對入住物業(yè)的考核獎勵方面，加大工作的力度。另外，各類市場主體、社會組織和公眾共同參與協(xié)同治理，還會涉及一些經(jīng)費，比如黨建活動、商務(wù)文化節(jié)、運動會等，需要提前做好預(yù)算準(zhǔn)備。