頂層設計：如何加強規范性文件備案審查？

特約撰稿人 羅書平

2019年10月31日，黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》明確宣布：加強憲法實施和監督，落實憲法解釋程序機制，推進合憲性審查工作，加強備案審查制度和能力建設，依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件。

顯然，十九屆四中全會《決定》與在此之前的十八屆三中全會、四中全會相繼通過的有關深化改革、依法治國的兩個《決定》的重要決策部署是一以貫之的，也可以說是再次重申和強調，從而將對規范性文件的備案審查上升成為保障憲法法律實施、維護國家法制統一的憲法性制度的高度。

根據黨中央關于構建備案審查制度的總體戰略部署，國家最高立法機關采取了一系列措施全面貫徹落實，在2006年已經通過《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》的基礎上，對有關備案審查的性質、內容、對象和程序，通過對該法的修改與補充使之進一步明確和完善，從而形成了較為完備的備案審查制度的法律規范體系。

構建備案審查制度的頂層設計

自黨的十八屆三中全會以來，在黨的文件綱領性中連續三次出現了關于備案審查的表述。

2013年11月12日，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，兩處規定了有關備案審查的內容：一是第27項中規定，完善人大工作機制，通過座談、聽證、評估、公布法律草案等擴大公民有序參與立法途徑，通過詢問、質詢、特定問題調查、備案審查等積極回應社會關切；二是第30項中規定，完善規范性文件、重大決策合法性審查機制。健全法規、規章、規范性文件備案審查制度。健全社會普法教育機制，增強全民法治觀念。逐步增加有地方立法權的較大的市數量。

2014年10月23日，黨的十八屆四中全會通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，再次規定了有關備案審查的內容：一是在有關健全憲法實施和監督制度的內容中規定：完善全國人大及其常委會憲法監督制度，健全憲法解釋程序機制。加強備案審查制度和能力建設，把所有規范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件，禁止地方制發帶有立法性質的文件。二是在加強黨內法規制度建設的內容中規定：完善黨內法規制定體制機制，加大黨內法規備案審查和解釋力度，形成配套完備的黨內法規制度體系。

2019年10月31日，黨的十九屆四中全會通過《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，不僅進一步重申要繼續“推進合憲性審查工作，加強備案審查制度和能力建設，依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件”，而且更是強調：堅持憲法法律至上，健全法律面前人人平等保障機制，維護國家法制統一、尊嚴、權威，一切違反憲法法律的行為都必須予以追究！

顯然，這是在黨的十八屆三中全會、四中全會相繼規定健全備案審查制度、把所有規范性文件納入備案審查基礎上的“升級版”！

>>2018年3月11日，十三屆全國人大一次會議在人民大會堂舉行記者會。十三屆全國人大一次會議秘書處法案組組長、全國人大常委會法工委主任沈春耀，法案組副組長、全國人大常委會法工委副主任鄭淑娜就“憲法修正案”相關問題回答中外記者提問。 中國新聞圖片網供圖

實施備案審查制度的憲法依據

此前的2018年3月11日，十三屆全國人民代表大會第一次會議通過修正后的《中華人民共和國憲法》，用了三個條文對有關監督憲法實施和備案審查作了明確規定，為備案審查制度提供了憲法依據。

在全國人大常委會依法行使的22項職權中，第一項即是“解釋憲法，監督憲法的實施”。至于全國人大常委會如何監督憲法的實施，是否包括對行政法規、地方性法規和司法解釋等規范性文件進行備案審查在內，這是由全國人大常委會的憲法地位所確定的，屬于應有之義。

二是規定省、直轄市的人民代表大會和它們的常務委員會在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規，報全國人大常委會備案。同時規定設區的市人民代表大會和它們的常務委員會，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以依照法律規定制定地方性法規，報本省、自治區人大常委會批準后施行。

三是規定民族自治地方的人民代表大會有權依照當地民族的政治、經濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例。自治區的自治條例和單行條例，報全國人大常委會批準后生效。自治州、自治縣的自治條例和單行條例，報省或者自治區的人大常委會批準后生效，并報全國人大常委會備案。

司法解釋首次納入備案審查的立法依據

2000年3月15日，在九屆全國人大三次會議通過的《中華人民共和國立法法》中，并未規定備案審查制度，自然也沒有對包括司法解釋在內的規范性文件進行備案審查的制度。直到15年后的2015年3月15日十二屆全國人大三次會議通過《關于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》，立法法在“附則”一章中對有關司法解釋納入備案審查作出明確規定。

關于為什么本次修法中將司法解釋納入備案審查范圍，全國人大常委會副委員長李建國2015年3月8日在立法法修正案（草案）的說明中，以“關于對司法解釋的規范和監督”為題作了闡述，即首先肯定“司法解釋對于司法機關依法正確行使職權是必要的”。然后話鋒一轉，稱按照黨的十八屆四中全會精神，針對目前實踐中司法解釋存在的問題，根據各方面的意見，修正案草案增加規定：一是最高人民法院、最高人民檢察院對審判工作、檢察工作中具體應用法律的解釋，應當主要針對具體的法律條文，并符合立法的目的、原則和原意。二是最高人民法院、最高人民檢察院在行使職權中遇有立法法規定情況的，應當向全國人大常委會提出法律解釋的要求或者提出制定、修改有關法律的議案。三是最高人民法院、最高人民檢察院作出具體應用法律的解釋，應當報全國人大常委會備案。四是除最高人民法院、最高人民檢察院外，其他審判機關和檢察機關，不得作出具體應用法律的解釋。

>>全國人大常委會法制工作委員會主任沈春耀 中國新聞圖片網供圖

不難看出，最高立法機關決定將司法解釋納入備案審查范圍，不僅源于黨中央有關維護社會主義法制統一實施的制度安排，而且針對性極強，就是針對目前實踐中“司法解釋存在的問題”及“各方面的立法建議”。這顯然是有備而來的。

美中不足的是，修正后的立法法并未將除最高法院和最高檢察院之外的地方法檢兩院幾十年來普遍存在的具有司法解釋性質的規范性文件納入備案審查范圍，顯然并未完全體現黨中央在立法法修正草案正式提交審議之前的十八屆三中全會、四中全會通過的深化改革、依法治國兩個決定中相繼提出的有關“健全法規、規章、規范性文件備案審查制度”和“把所有規范性文件納入備案審查范圍”的戰略部署和制度安排，以至于黨中央在四年之后召開的十九屆四中全會上通過的《決定》中，再次重申“要依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件”！

顯然，這個問題已引起全國人大常委會的高度重視——在修正后的立法法施行之后連續兩年的全國人大常委會審議的專題報告中，都將聽取法制工作委員會關于備案審查工作的年度報告作為一項重要內容：

2017年12月，全國人大常委會法制工作委員會主任沈春耀向全國人大常委會報告有關備案審查工作時第一次鄭重提出，實踐中地方“兩院”制定了許多規范性文件，其中有不少是屬于審判、檢察工作范圍的內容，直接涉及公民的權利義務。有的地方人大常委會已將這些文件納入備案審查范圍，有的則尚未納入。法制工作委員會就此開展調研，與有關方面進行溝通。顯然，全國人大法制工作委員會對于將地方法檢兩院制定的司法規范性文件納入備案審查范圍是持肯定態度的。

2018年12月，全國人大常委會法制工作委員會主任沈春耀在向全國人大常委會有關備案審查工作的年度報告中又一次明確表示，將督促有關方面加強對規章、行政規范性文件以及地方“兩院”規范性文件進行監督，確保實現規范性文件備案審查“全覆蓋”，并首先披露了兩起對地方司法機關規范性文件成功履行備案審查職權的典型案例。

第一起案件是根據公民審查建議，全國人大法制工作委員會對湖南省司法廳《關于“四大類”外司法鑒定事項管理有關問題的通知》進行研究，認為該通知關于“四大類”外司法鑒定事項登記管理有關規定，與《全國人大常委會關于司法鑒定管理問題的決定》相抵觸。已督促湖南省人大常委會依法予以糾正，并建議司法部督促地方政府司法行政部門立即停止辦理“四大類”外司法鑒定機構的登記工作。根據反饋情況，湖南省司法廳已將全省“四大類”外司法鑒定機構全部注銷，清理到位；司法部已督促28個?。▍^、市）司法行政部門停止“四大類”外司法鑒定機構的登記，19個?。▍^、市）對已登記的機構予以注銷，下一步將下發通知進一步規范司法鑒定登記管理活動。

第二起案件是根據公民審查建議，對浙江省高級人民法院《關于部分罪名定罪量刑情節及數額標準的意見》中有關非醫學需要鑒定胎兒性別一定條件下構成非法行醫罪的規定，以及浙江省人民檢察院、浙江省高級人民法院、浙江省公安廳聯合發布的《關于非醫學需要鑒定胎兒性別行為適用法律的若干意見》進行研究，認為上述意見有關內容是對刑法具體應用問題所作的解釋，違背了《全國人大常委會關于加強法律解釋工作的決議》及立法法關于審判工作中具體應用法律問題的解釋應當由最高人民法院作出、其他審判機關不得作出具體應用法律問題的解釋的規定，屬于應當清理的帶有司法解釋性質的文件。已督促最高人民法院、最高人民檢察院、浙江省人大常委會及時予以糾正。根據反饋情況，相關規定已經停止執行。

>>2006年8月27日，十屆全國人大常委會二十三次會議通過《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》，用了整整一章六個條文的篇幅規定“規范性文件的備案審查”。 資料圖

立法規定過于原則缺乏可操作性

2006年8月27日，十屆全國人大常委會二十三次會議通過《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》，用了整整一章六個條文的篇幅規定“規范性文件的備案審查”。

一是重申行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章的備案、審查和撤銷，依照立法法的有關規定辦理。即監督法不再涉及對這些本屬于立法法調整的法律文件的備案審查。

二是規定縣級以上地方各級人大常委會審查、撤銷下一級人民代表大會及其常務委員會作出的不適當的決議、決定和本級人民政府發布的不適當的決定、命令的程序，由省、自治區、直轄市的人大常委會參照立法法的有關規定，作出具體規定。

三是規定縣級以上地方各級人大常委會對下一級人民代表大會及其常務委員會作出的決議、決定和本級人民政府發布的決定、命令，經審查，認為有下列不適當的情形之一的，有權予以撤銷：(一)超越法定權限，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權利，或者增加公民、法人和其他組織的義務的；(二)同法律、法規規定相抵觸的；(三)有其他不適當的情形，應當予以撤銷的。

四是規定最高人民法院、最高人民檢察院作出的屬于審判、檢察工作中具體應用法律的解釋，應當自公布之日起三十日內報全國人大常委會備案。

五是規定特定對象有權提出對最高法院和最高檢察院司法解釋進行審查的要求（或建議）。這些“特定對象”和提出審查要求的“法定條件”是：一、國務院、中央軍事委員會和省級人大常委會認為最高法院和最高檢察院的司法解釋同法律規定相抵觸的；二、最高法院和最高檢察院之間認為對方作出的司法解釋同法律規定相抵觸的，可以向全國人大常委會書面提出進行審查的要求；三、其他國家機關和社會團體、企業事業組織以及公民認為最高法院和最高檢察院的司法解釋同法律規定相抵觸的，可以向全國人大常委會書面提出進行審查的建議。

六是規定全國人大法律委員會（即全國人大憲法和法律委員會）和有關專門委員會經審查認為最高法院和最高檢察院的司法解釋同法律規定相抵觸，而最高法院或最高檢察院不予修改或者廢止的，可以提出要求最高法院或者最高檢察院予以修改、廢止的議案，或者提出由全國人大常委會作出法律解釋的議案，由委員長會議決定提請常務委員會審議。

必須承認，監督法對最高法院和最高檢察院司法解釋備案審查的立法條款過于原則，加之監督法施行十多年來既未根據實際需要進行必要的補充修改，如對雖然不是“司法解釋”，但屬于“司法解釋性質文件”是否納入備案審查，也未制定相應的實施細則或配套措施，長期以來缺乏可操作性，至少在2015年修正立法法之前尚無一例對司法解釋備案審查的典型案例，成為新中國成立以來為數不多的相當于被閑置的法律之一。