沈陽市土地利用規劃實施保障措施探討

李瑩

摘要：當前的土地利用總體規劃存在著規劃缺乏科學性、協調性和預見性等問題，導致土地利用不充分、土地浪費等現象頻發。土地利用規劃的理論、方法以及實施制度亟待創新。本研究致力于建立更加完善的土地規劃實施保障措施，從法律修繕、行政管理、經濟調節、社會監督、科技保障等層面進行討論，期望促進沈陽市土地規劃保障措施不斷更新，實現良好發展。

Abstract： The current land use master plan has problems such as lack of scientific， coordination and anticipation， resulting in frequent land use and waste of land. The theory， methods and implementation system of land use planning need to be innovated. This research is devoted to the establishment of more comprehensive land planning implementation safeguard measures， discusses the legal repair， administrative management， economic regulation， social supervision， science and technology protection， etc.， and hopes to promote the continuous updating and good development of land planning security measures in Shenyang.

關鍵詞：總體規劃編制;土地保障措施;規劃實施政策;規劃政策實施手段

Key words： master planning;land security measures;planning implementation policy;planning policy implementation means

中圖分類號：F301? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1006-4311（2020）04-0048-03

0? 引言

社會經濟持續高速的增長，人口膨脹對土地的需求迅猛增長，然而土地的自然供給是有限的。因而，在現代城市化進程加快時期，土地的供需矛盾更加突顯，主要表現在土地用途日益廣泛與土地供給的稀缺、人口快速增長與產業發展之間爭奪土地等等。

為了協調這種矛盾，根據科學發展觀的總體要求，編制了土地利用總體規劃，實為規范和制約各類土地利用活動提供了依據。但在市場經濟條件下，如果沒有健全的實施保障措施，仍會出現不按土地利用規劃辦事的情況。土地利用規劃是統籌安排各類用地、促進城鄉區域協調發展的重要舉措，對于可持續發展戰略目標有著非凡意義。

1? 當前土地利用總體規劃在實施過程中出現的問題及成因分析

我國的土地利用總體規劃機制的自身尚需完善，各部門與組織之間的協作意識需要進一步加強，加之法律、經濟、行政方面的保障措施相對薄弱，這些都會導致規劃在編制與具體實施過程之間不能良好銜接。

1.1 當前規劃在實施過程中出現的問題

1.1.1 編制機制本身的缺陷

計劃經濟模式下的“自上而下”是我國目前的土地規劃的基本方法，即為國家—?。ㄖ陛犑?、自治區）—市—縣—鄉（鎮）層層下達，沒有充分調查各地區的實際情況，使得規劃內容缺乏實際操作性。同時，“靜態規劃”意味較濃，過于追求規劃目標的理想化，隨著影響土地利用的不確定因素日趨增多，想要用一張靜態的土地規劃圖解決問題，顯然不合理。

1.1.2 法律、經濟、行政保障措施的薄弱

①法律措施層面。目前《土地管理法》內容并不完整，不能規范各方利益，法律法規條款不夠細致全面。因此，法律的制定迫在眉睫，需要步步深化。

②經濟調節層面。目前國有土地資產很少通過市場配置，經常發生隨意減免地價等現象，經濟調節不能充分發揮作用。

③行政管理保障層面。土地利用總體規劃是一項政府作為，更是國家舉措，受到行政指揮監督。但實際上，企業主很大程度上成為了規劃決策者，使總體規劃失去了權威性和嚴肅性。

1.1.3 總體規劃在實施中缺乏社會監督

民眾作為規劃的原動力，卻缺少對相關政策的了解。專家不能把規劃和實際相結合，很少親自實地考察當地情況。規劃管理上的不透明公開，使百姓沒有適當途徑表達好的建議。

1.2 現行規劃實施的制約因素分析

規劃編制理念滯后、編制手段落后、基礎數據不實，這些都是編制不科學的原因，因此不能準確預測未來土地利用的情況。實際的規劃實施過程中，有些土地管理者和使用者并不在意現行的規劃文件，對土地利用總體規劃不甚了解。只顧自身利益，不管環境保護和大趨勢下的規劃管理。所以必須將規劃理念的革新進行到底，杜絕此類現象發生。

2? 土地利用規劃實施保障基本原則

通過對以上各國的先進案例研究分析，我們可以得出土地利用規劃實施保障措施要遵循以下的基本原則——整體性、動態性、科學性原則。在此基礎上，構建適合沈陽市土地資源發展的保障措施結構體系框架，促進土地資源得到合理應用。

2.1 整體性原則

不同結構組合而成的土地利用規劃實施保障體系，是一個有機統一體。為了達到最終目標和最佳效果，每個層級的小目標要服從整體的大目標，從總體協調出發，做好局部的協調工作。

2.2 動態性原則

動態性原則需要把這個體系及其各個要素看成不斷更新發展的物質，要不斷調整其內容、結構和程序，使得系統的整體相對穩定，發揮新的功能來應對變化的土地信息。

2.3 科學性原則

土地利用規劃實施保障體系應符合科學性原則，滿足客觀需要;法律、行政、經濟、社會、技術管理方面需要繼續深化，以適應土地規劃。

3? 土地利用規劃實施保障措施研究

綜合以上的分析研究，沈陽市應從法律、行政、經濟、社會、科技方面入手，從根本上制定符合沈陽市的行為法則，將這五種保障措施貫穿于土地利用規劃的具體實施中，逐步達到國家對土地資源利用的要求。（圖1）

3.1 保障規劃實施的法律措施

土地利用總體規劃保障措施的法律措施主要有以下幾種：國家權力機關、地方權力機關、國家行政機關分別擬定法律、法令和行政律例。

3.1.1 制定總體規劃實施條例

根據最新的土地利用總體規劃政策，我們應該充分營造出一種適合沈陽市的土地政策環境氛圍。為了保證規劃保障措施的實際落地，我們可以擬定關于規劃實施部門、管理與監察程序以及對于不遵守總體規劃的強制性手段等規章。

3.1.2 加強規劃實施管理的執法檢查

設立專門的土地執法監察機構，各級政府要充分履行土地監察的職責，嚴肅執法，清理整頓違法用地行為，如土地非法交易等，杜絕國土資產流失現象的發生。

3.2 保障規劃實施的行政管理措施

3.2.1 修改土地利用年度計劃指標設立與管理方辦法

沈陽市應該深入開展土地年度計劃編制的工作，深入探討管理編制方法，優化配置、合理利用沈陽市土地資源。

3.2.2 建立土地利用規劃許可制度

探索并制定規劃許可制度，重點排查各區域土地是否按照《土地利用總體規劃》規定的用途進行使用，進一步完善土地用途管理模式。

3.3 保障規劃實施的經濟調控措施

3.3.1 完善土地稅費調控機制

首先，征收規劃調整費。可在沈陽市設置試點，當土地規劃政策頻繁調整時，征收一定額的規劃調整費，逐步確立調整費征收制度。其次，征收高額空地稅。針對盲目圈地的土地浪費現象，應按應納地價稅的數倍繳納空地稅，充分合理地利用土地資源。

3.3.2 設立土地發展權

土地發展權是指土地基于現有利用情況的再開發權利。其創立和變更，作為土地利用規劃的重要法律根據之一，能夠反饋和調節土地的利用規劃，使土地規劃趨向公正，發揮效能。

3.4 保障規劃實施的社會監督措施

3.4.1 建立公眾參與制度

民眾作為規劃實施的動力源泉，應讓民眾積極參加到規劃編制和具體落實的全過程。在廣泛吸取各行業、各學科專家、領導、學者建議的基礎上，充分重視普通公眾特別是農民的意見。

3.4.2 建立規劃信息公開查詢制度

沈陽市應建立規劃信息公開查詢制度，使公眾能夠便利地查詢各類信息，尤其是涉及到人民利益的信息，要及時公布出來。社會對于方案規劃、管理措施制定、實施進展方面的詢問，查詢制度也應該欣然接受。

3.5 保障規劃實施的科技管理措施

目前來看，沈陽市的土地規劃實施管理隊伍和實際工作結果沒有達到預期設想。在土地管理中，應實行人才戰略，在引進急需人才的同時還要加強對現有人員的培訓，使土地管理的工作人員能適應新的社會發展形勢。

4? 結論

本文從法律保障、行政保障、經濟制約、社會監督、科技管理五個層面，對沈陽市土地利用規劃實施保障措施以及相關政策和方法進行重點研究討論。沈陽市土地利用實施保障應遵循相關法律政策、運用經濟調節和科技管理手段，根據沈陽市實際的情況，評判現階段土地利用總體規劃實施措施是否符合自身發展需要，逐步達到社會主義市場經濟體制的要求。在現有成績的基礎上，持續更新規劃管理理念，構建并完善沈陽市土地利用規劃實施保障體系，接受社會的實時監督。目前我市的相關政策體系還未成熟，管理和技術手段還需要提高，希望本次研究對沈陽市的土地利用規劃保障的推行有所幫助。

參考文獻：

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