祁連山哈溪林區森林草原管理矛盾原因分析

汪慶

摘 要：天祝藏族自治縣是位于祁連山東端的山區農牧業縣，縣內森林、草原、耕地、村莊交錯分布，由于自然資源多部門管制、農牧民生產生活、經濟發展等各種歷史原因，給現階段自然資源的管理和利用造成了矛盾，隨著我國自然資源管理體制與機制改革的不斷深入，使得矛盾日益凸顯。本文從天祝縣哈溪林區森林、草原管理矛盾入手，論述了天祝縣森林、草原資源現狀，矛盾產生的原因，資源管理方面的問題，并從國土規劃、資源保護和民生等方面提出了解決問題的觀點和建議。

關鍵詞：

森林草原;管理矛盾;原因;建議

中圖分類號：S181

文獻標識碼：A

DOI：10.19754/j.nyyjs.20200315045

引言

天祝縣哈溪林區位于祁連山東部，隸屬于祁連山自然保護區，是森林和野生動物類型的自然保護區。總面積128970hm2，地理位置介于E102°01′～102°51′，N37°16′～37°45′，海拔2400～4874m。轄區內以青海云杉為建群樹種，間有少量的祁連圓柏、山楊、青楊、高山紅樺等，灌木以金露梅、杜鵑、高山柳、沙棘等為主，林區多與農田、草原、村莊交錯相間。哈溪林區所屬哈溪鎮、大紅溝鎮和毛藏鄉3個鄉鎮均屬農、牧業地區，從事牛羊等牲畜養殖放牧是當地農牧民傳統生產方式，尤其毛藏鄉屬純牧業地區。林區共有24個行政村，農牧民群眾約3.4萬人。

1?林地和草原規劃管理情況

1.1?林地資源管理情況

哈溪林區于1977年進行首次森林資源規劃調查，在調查基礎上，建立了規范的森林資源檔案，1988年后每年度堅持連續進行森林資源檔案更新工作。1990年由天祝縣林業局組織國有林確權調查規劃，1990年6月30日完成確權調查并由天祝縣人民政府首次頒發了國有林林權證。2000年、2008年經省林業廳統一組織先后開展了第2、第3次森林資源規劃調查，2008年12月根據二類調查成果，由天祝縣人民政府再次頒發了國有林林權證，確定國有林地面積80502.7hm2。

哈溪林區集體林地主要分布與村鎮周圍及河道兩旁，2000—2003年哈溪鎮和大紅溝鎮實施了退耕還林和配套荒山造林工程，產生退耕還林地891hm2。2010年實施了集體林權制度改革，共確認集體林地面積547hm2。現哈溪林區共有集體林地1438hm2。

經過2016、2017年度林地變更工作，對部分錯劃、漏劃情況進行了糾正，經統計，哈溪林區林地一張圖國有和集體林地面積81150.67hm2，其中有林地17458.31hm2，灌木林地62987.22hm2，疏林地293.85hm2，其它林地411.29hm2;活立木總蓄積量251.15萬m3，森林覆蓋率54.19%;林區有天然林保護工程區林地60706hm2，國家級生態公益林19740hm2，天保和國家級公益林面積占林地總面積的99%。

1.2?草原規劃管理情況

哈溪林區所屬3個鄉鎮均屬農、牧業地區和純牧業地區，草原作為當地群眾賴以生存的生產資源，對其使用權在歷史上已既成事實。自1980年以來，為落實草原承包經營，當地政府先后多次為農牧民劃分草場。2011年左右，為了落實國家“休牧禁牧”、“草蓄平衡”和“草原獎補”等惠民政策，按照當時的農牧民群眾戶籍人口情況，由天祝縣政府出臺了統一的草原承包合同，并與農牧民家庭簽訂了草原承包合同，從而確定了以家庭為單位的草原經營面積，按面積落實了“草蓄平衡”和“草原獎補”政策。然后當地農牧部門在此基礎上形成了目前的各鄉鎮草原區劃矢量圖。經統計，哈溪林區原農牧部門區劃的草原面積為73378hm2。

1.3?林地與草地區劃重疊情況

通過最新林地更新數據和草原區劃數據對比分析，哈溪林區共有33630.79hm2林地涉及林地、草地區劃重疊情況，其中有林地1620.36hm2、疏林地113.82hm2、灌木林地31827.42hm2、其它林地69.19hm2。其中，有33473.96hm2國有林地涉及林草區劃重疊情況，包括有林地1619.73hm2、疏林地113.82hm2、灌木林地31713.42hm2、其它林地26.95hm2;有156.83hm2集體林地涉及林草區劃重疊情況，包括有林地0.63hm2，灌木林地114hm2，其它林地42.2hm2。

經分析統計，天祝縣哈溪林區林地地類中蓋度30%～40%灌木林地涉及林草區劃重疊面積共15828.6hm2，占林草區劃重疊面積的47.07%，成為林草區劃重疊主要區域。

2?造成林地、草原管理矛盾的原因

2.1?歷史原因

天祝藏族自治縣是畜牧業比重較大的藏區傳統牧業縣，從事牛羊等牲畜養殖放牧，是當地牧民群眾的傳統生產生活方式，畜牧業也是地方經濟和牧民收入的主要來源。一直以來，牧民放養牲畜的草場不僅包括純草地，林區部分的林地、疏林地和大部分的灌木林地也都是牧民的傳統放牧區域，是其賴以生存的基礎。自1980年以來，歷次劃分草場時，這部分有林地和灌木林地都劃歸牧民使用，發放了草原承包經營權證和草原承包經營合同書，是造成林草“一地兩證”，林地、草原管理矛盾的主要原因。

2.2?規劃調查分類標準不同的原因

森林資源規劃設計調查（二類調查）中，使用林地分類標準（LY/T 1812-2009），規定灌木覆蓋度30%以上為灌木林地;農牧部門規劃統計中，使用國家標準《土地利用現狀分類》（GB/T21010-2007）規定灌木覆蓋度40%以上為灌木林地，雙方規劃調查標準不一致。根據數據統計分析，規劃調查分類標準的不同造成的林地、草地地類區劃重疊的情況占重疊面積的47.07%，成為林草區劃重疊的主要因素。

2.3?調查因素

林業部門通過室內遙感影像判讀結合現地抽查開展森林資源調查，畜牧部門通過地形圖勾繪結合群眾放牧實際情況開展草原調查，兩者均存在判讀誤差和調查誤差，造成部分林地、草地地類區劃重疊的情況。

2.4?地類天然更新變化的原因

由于氣候和人為因素，林地和草地在不同時間段其植被現狀產生變化，存在部分草地更替為林地，部分林地退化為草地的情況。通過歷年林地更新調查工作，造成部分林地、草地地類區劃重疊的情況。

2.5?林業生態保護和草原保護政策的原因

隨著國家對生態保護力度的加大和天保工程、生態公益林建設的開展，從林業生態保護角度出發，林業部門在森林資源規劃調查（二類調查）中，凡達到林業林地分類標準（LY/T 1812-2009）規定屬林地的，全部規劃為林地。農牧部門和當地政府從傳統利用角度和牧民群眾利益出發，將傳統放牧的草場（包括部分傳統放牧的喬木林林下草地、灌木林地等）劃為草原，由牧民享受草原生態保護補助獎勵政策，在原林草重疊和管理矛盾的情況下進一步加深了林草管理矛盾。

2.6?林地和草地縱橫交錯，界線復雜，難以管理

林緣多與農田、草原、村莊、道路交錯相間，部分林地小班被分割成大小不等的塊狀或帶狀，不同地類間界線復雜，造成資源管理難度大。

3?產生的問題

3.1?林草權屬

林草權屬的問題，尤其是使用權的爭議，造成了管理方面的混亂。要修復保護生態，又要保障林區內原住居民的生產生活，二者如何統籌兼顧使林牧矛盾更加突出，自然資源管理難度加大，不利于生態環境和自然資源的保護。

3.2?林草保護和利用的矛盾

這一矛盾的解決直接關系到林區群眾生產生活問題，涉及到群眾利益，并且涉及面廣、原因復雜，不僅影響當地農牧民群眾國家草原草畜平衡和禁牧獎補等惠民政策的落實，而且涉及到當地傳統牧場的使用，直接影響農牧民的正常生產生活和藏區社會穩定。單個部門無法解決，需系統性解決。

3.3?林地、草原地類界線復雜

這不僅造成自然資源管制難度的加大和森林草原火災隱患的增加，也使群眾利益受到損失，管理矛盾突出。

4?解決問題的建議

2019年6月15日，中共中央兩辦印發了《中共中央辦公廳國務院辦公廳印發關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見的通知》，意見對保護與發展提出了新的思路和方向，意見堅持嚴格保護，世代傳承;堅持依法確權，分級管理;堅持生態為民，科學利用;堅持政府主導，多方參與;堅持中國特色，國際接軌的基本原則。依照國家的政策發展，筆者認為應按照“尊重歷史、照顧現實、分類處置、保持穩定”的原則，建議政府牽頭系統性解決。要統一調查分類標準，根據《土地利用現狀分類（GB-T21010-2017）》標準，參考林業林地分類標準（LY/T 1812-2009），并與全國土地調查工作有機銜接，最終予以確認，形成統一的國土地類區劃數據，推進森林、草原等自然資源確權工作，解決地類重疊的問題。通過生態搬遷、提供生態和自然資源保護就業崗位、引導農牧民群眾轉崗就業、深化產業結構調整等措施減輕林牧矛盾，落實生態補償保障失地農牧民的利益。實行更加嚴格的禁牧和草畜平衡制度，建立健全長效機制，有效緩解草場過載壓力，加強林地、草地的保護力度，正確處理經濟發展與環境保護的關系，科學合理的管理，讓村民參與到保護事業中，使保護與合理利用達到平衡，資源得到有效保護，緩解管理部門與周邊群眾敵對矛盾。健全完善生態補償機制、資金投入、項目建設等機制，開展封山育林，荒山造林等森林培育工作，加強森林生態系統和環境的保護和修復。深入開展森林、草原生態保護宣傳教育，提高干部群眾生態環境保護意識，推進形成綠色發展方式和生產生活方式，在矛盾解決過程中廣泛征求群眾意見，回應群眾關切的問題，接受群眾監督，化解矛盾糾紛，維護林區社會和諧穩定。

參考文獻

[1]丁文廣.祁連山國家級自然保護區創新管理機制研究[J].環境保護，2018，46（Z1）：41-46.

[2]宋雨純.祁連山保護區林草“一地兩證”治理中政府協同問題與對策研究[D].蘭州：蘭州大學，2019.

（責任編輯?周康）