我國慈善事業政策文本分析：發展歷程及啟示

【摘? 要】慈善事業是中國特色社會主義事業的重要組成部分。為進一步完善我國慈善事業政策體系，本文從政策工具的理論視角出發，考察慈善事業政策中供給型、需求型、環境型政策工具的運用情況，通過內容分析法梳理出我國慈善事業政策的萌芽、起步、快速發展三大演變階段與內在邏輯，總結當前我國慈善事業政策法規特征，并得出相應的政策啟示。

【關鍵詞】慈善事業政策;演變邏輯;政策工具

引言

慈善事業是中國特色社會主義事業的重要組成部分。2019年，黨的十九屆四中全會中首次將“按勞分配為主體、多種分配方式并存”納入基本經濟制度，并首次提出要“重視發揮第三次分配作用，發展慈善等社會公益事業”，慈善事業在經濟社會發展中的重要地位得以彰顯。

然而，根據《中國慈善發展報告（2020）》①，在我國慈善組織數量增長、志愿者隊伍進一步擴大的同時，慈善公益捐贈和社會資源匯集的大數據略有下降，基金會、社團及民辦非企業單位增速明顯下滑。同時，就社會捐贈總量來看，2019年的預測值約為1330億元，仍然低于2017年1526億元的水平，慈善事業在曲折中前進。

作為社會主義建設的重要一環，慈善事業的茁壯成長離不開國家政策的規范和引導。當前我國慈善事業政策體系構成情況和未來發展如何？怎樣立足我國國情，進一步提升政策質量以保障慈善事業的健康發展？基于以上思考，本文將從政策工具的理論視角出發，考察慈善事業政策工具運用情況，通過內容分析法梳理我國慈善事業政策的發展歷程和特征，在此基礎上進行反思總結，希望為我國慈善事業政策制定和慈善事業的長足發展提供有益參考。

1.研究現狀

目前學界關于慈善事業政策的相關研究主要集中在以下幾個方面：第一，以不同理論視角切入，梳理中國慈善事業政策法規發展歷程（鄧國勝，2006②;楊道波，2013③;賀志峰等，2018④）;第二，分析專項慈善事業政策，主要是稅收優惠政策研究（朱迎春，2010⑤;曲順蘭等，2017⑥;周波等，2020⑦）;第三，中外慈善事業政策的比較研究（楊方方，2009⑧;潘乾等，2014⑨）。

當前慈善事業政策研究欣欣向榮，在慈善稅收優惠政策分析、中外政策比較等方面成果頗豐，而以公共政策理論框架對我國慈善事業政策法規體系進行總體梳理和研究方面仍有待提升。本文則將從政策工具角度切入，通過政策文本編碼總結慈善事業政策工具選擇及應用，并以此為依據，分析當前我國慈善政策發展歷程與特征，為政策評價與優化提供理論工具和實踐索引。

2.研究設計

2.1文本來源

根據《慈善法》中的相關規定，慈善事業的主體包括自然人、法人、其他組織以及慈善組織，所涉及的活動主要包括慈善募捐、慈善捐贈、慈善信托、慈善服務等。除了慈善活動的開展以外，慈善事業還包括信息公開、慈善財產管理、政府促進和監督管理等環節。

在此基礎上，本文通過國務院、民政部官方網站，全國社會組織公共服務平臺法律法規數據庫，北大法寶、清華大學政府文獻中心等平臺，查找搜集近年來針對我國慈善事業主要領域與環節的中央專項政策文件，并進行適當篩選，刪去失效與關聯度較低的政策文件后，最終形成了由78份中央政策文件組成的慈善事業政策文本庫。

2.2分析方法

在羅斯威爾和澤福德（Rothwell & Zegveld）⑩的政策工具分類基礎上，結合我國慈善事業政策特征，本文將慈善事業政策工具分為環境型、供給型和需求型三大主政策工具及多類次政策工具。

（1）環境型政策工具。這一類別主要是指政府通過政策性措施為慈善事業創造良好的外部環境，間接引導促進慈善事業發展的政策工具。例如，政府依照法律法規對慈善組織進行組織領導和監管，為慈善組織提供稅收優惠和宣傳推廣等。結合慈善領域的具體情況，本文在“環境型政策工具”下設置“服務管制”“目標規劃”“評估考核”“稅收優惠”“宣傳推廣”共五類次級政策工具。

（2）供給型政策工具。供給型政策工具從供給側出發，直接為慈善事業提供物資、信息等方面的資源，推動其發展。較為典型的供給型政策工具包括政府為慈善活動提供便利的活動場地及設施，實行相關領域的人才培養計劃，建立有效的信息交流與共享機制等。本文在“供給型政策工具”大類下設置了“信息服務”、“設施提供”、“人才培養”、“資金扶持”共四類次級政策工具。

（3）需求型政策工具。與供給型相對應，需求型政策工具從需求側出發，主要通過政府購買服務，促進慈善服務向醫療、教育、扶貧、法律援助等領域不斷開拓等方式，拉動慈善事業的需求端。本文在“需求型政策工具”大類下設置了“政府購買”、“領域拓展”共兩類次級政策工具。

根據建立的三類主政策工具、十一類次政策工具分析框架，對慈善事業政策進行文本梳理分析，使用MAXQDA整理文本內容分析單元，按“政策編號-條款序號創建出422個編碼片段，繪制全國慈善事業政策編碼表。

2.3政策文本編碼結果

通過分析政策文本編碼的結果可以發現，我國在制定慈善事業政策的過程中，三類政策工具選擇存在顯著差異。在慈善事業政策法規體系中，環境型、供給型和需求型政策工具在政策工具總量中的比重分別為73.93%、19.91%和6.16%，整體呈現出以環境型政策工具為主，供給型和需求型為輔的特點。

自1999年《公益事業捐贈法》頒布伊始，慈善事業領域的三項政策工具不斷發展。由圖2可知，環境型政策工具的數量在各個時期一直處在較高水平和較快增長中。供給型與需求型政策工具的運用則主要出現在2005年前后，其中，供給型政策工具的運用有明顯增長，而需求型政策工具則一直處于較低水平，發展滯緩。

3.我國慈善事業政策發展歷程

從時間序列上看，慈善事業政策發展的重要時間節點大約出現在2005年、2014年（見圖2）。以政策文本分析為基礎，慈善事業政策的變遷可大致劃分為萌芽期、起步期和快速發展期三個階段，不同時期采用的政策工具總數與該階段出臺的慈善事業政策總量緊密相關，基本與慈善領域的自身成長與國家對慈善事業領域的發展規劃相吻合。

3.1 1988-2005年：萌芽期

1988年，改革開放以后中國第一部專門規范民間非營利組織的行政法規《基金會管理辦法》發布，昭示著我國慈善事業政策的萌芽。自此之后，慈善立法逐漸納入政策議程，《紅十字會法（1993）》、《社會團體登記管理條例（1998）》、《公益事業捐贈法（1999）》等政策法規陸續頒布。但從具體實踐來看，這一時期我國慈善業以紅十字會為中心，私人基金會較少?，慈善領域自身發展較為緩慢。因此，國家層面的政策回應同樣較為薄弱，完整的慈善政策體系仍在醞釀之中。

3.2 2005-2014年：起步期

2005年，溫家寶總理在政府工作報告中首次使用了“慈善事業”這一概念，提出要“加強城鄉低保和社會救助工作，加快發展社會福利事業和慈善事業”，明確了慈善事業在完善社會保障體系中的重要作用，我國慈善事業及相關政策發展步進入起步時期。

從慈善領域自我發展看，新時期挑戰與機遇并存。一方面，慈善組織在汶川大地震等公共事件中扶危濟困的高光形象激發了公眾的熱情與關注;另一方面，郭美美事件、嫣然風波等慈善丑聞也引發了社會的激烈討論與質疑，慈善事業在曲折中前進。為了有效回應社會關切，促進我國慈善事業健康發展，《救災捐贈管理辦法（2008）》等慈善事業專項政策法規不斷出臺。2011年發布的《中國慈善事業發展指導綱要（2011-2015）》中也將“完善慈善事業法規政策體系”作為加快慈善事業發展的重要任務之一，針對人才隊伍建設、慈善文化建設、慈善監管體系等多個方面進行了綜合性指導，慈善事業政策發展穩步向前。

3.3 2014年以來：快速發展期

2014年，國務院頒布《關于促進慈善事業健康發展的指導意見》（后簡稱《意見》），就慈善組織的培育、規范、監管和領導等方面做出了系統性規定，并明確提出了我國慈善事業2014至2020年的發展目標。作為首次從國家層面對慈善事業發展進行的全面部署，《意見》全面綜合地運用三大類政策工具?，對后續政策文件的出臺具有重要指導意義，也掀開了我國慈善政策快速發展的嶄新篇章。

2016年，《慈善法》千呼萬喚始出來，為慈善事業發展提供了堅實的法律基礎。同年，《慈善組織認定辦法》《慈善組織公開募捐管理辦法》《公開募捐平臺服務管理辦法》等一系列配套政策法規陸續出臺，基本構成了以《慈善法》為核心的慈善事業政策體系框架。在此基礎上，針對慈善各個環節的專項政策進一步發展，環境型、供給型政策工具應用大幅上升，慈善領域趨于法制化、規范化、系統化。

4.當前我國慈善事業政策特征

4.1規范與監管：維護發展秩序

當前我國慈善事業發展尚在初級階段。《中國慈善發展報告（2019）》?顯示，60%以上的志愿服務組織生存周期在5年以內，發展艱難;行業高速發展過程中出現“大佬文化”“江湖習氣”等現象，慈善丑聞頻頻引發行業“地震”。基于我國慈善事業的發展現狀，政府的規范與監管勢在必行。從政策工具的角度看，當前我國慈善政策環境型政策工具中占比最大的次級工具為“服務管制”，比重24.88%;“評估考核”類工具占比10.19%。具體來說，各級政府通過將慈善事業納入經濟社會發展規劃，建立健全組織協調、監督管理等機制，對慈善組織實行組織領導。民政部門作為慈善事業的主管部門，依法加強對慈善組織的登記管理、年檢評估，監督慈善組織落實信息公開制度，以有力有效的監管措施維護氣正風清的慈善環境，促進慈善事業的健康發展。

4.2鼓勵與引導：塑造慈善環境

我國慈善政策法規體系是軟法與硬法的有機結合。一方面，出于維護秩序的目的，政府應當依法對慈善組織進行監管;另一方面，慈善活動的重要原則之一在于自覺自愿、量力而行，政策法規更應通過培育先進慈善文化、塑造良好慈善環境等軟法手段，鼓勵和引導公民、企業與其他社會組織參與到慈善事業中來。

從政策分析的角度出發，三大類政策工具中環境型政策工具的比例高達73.93%。除“服務管制”以外，運用最廣泛的兩類次級工具分別是占比20.62%的 “稅收優惠”與占比14.69% “宣傳推廣”，均帶有顯著的軟法特征。其中，稅收優惠作為各國政府針對慈善領域普遍采用的政策工具之一，在激勵企業與公民投身慈善建設，匯集社會慈善資源方面發揮了極大作用。宣傳推廣方面，2015年《關于積極發揮新聞媒體作用做好慈善事業宣傳工作的通知》出臺，節目專欄、新聞報道等慈善宣傳工作得到細化落實。中華民族扶危濟困、崇德向善的傳統慈善美德與公民平等友愛、熱心奉獻的社會責任觀念相交織，通過媒體宣傳、企業文化建設、慈善日活動等多種方式廣泛傳播，日益成為社會主義精神文明建設的有機組成部分。

4.3供給與需求：發揮輔助作用

從運用比例上看，當前我國慈善政策中供給型與需求型政策工具的分別占比19.91%、6.16%，主要發揮輔助性作用，也為政策未來的優化發展預留了空間。

從供給側角度出發，慈善事業的發展應該主要依賴社會領域的自組織，政府為其提供財政補貼等資源時應當秉持適度原則，不宜過分“大包大攬”。因此，供給型政策工具運用較少是有其內在合理性的。但在數量占比較低的同時，近年來相關政策中越來越強調人才、信息等創新要素的供給，慈善事業“供給側”的質量不斷提高。

從需求側角度出發，當前我國慈善政策中需求型政策工具運用不足，發展較為滯緩。但值得注意的是，2020年新冠肺炎疫情期間，民政部連續出臺《關于慈善組織、紅十字會依法規范開展疫情防控慈善募捐等活動指引》等文件，明確要求在疫情期間依法開展向志愿服務組織等購買服務的工作，引導慈善組織嵌入醫療救治體系，助力常態疫情防控。此外，在脫貧攻堅的決勝時期，慈善與扶貧的結合也尤為關鍵。在國家政策的引導下，慈善力量流入新領域，需求驅動發展。

5.結論與政策啟示

在政策的制定過程中，政策工具的選擇與運用直接關系到政策的執行與實施效果。以政策工具的理論視角檢視慈善事業政策，可以發現我國慈善事業政策經歷了萌芽期、起步期，目前正處于快速發展階段，政策體系不斷趨于完備。從政策內容來看，慈善政策以“服務管制”“稅收優惠”等環境型政策工具為主，規范行業發展秩序，營造良好社會氛圍;以供給型、需求型政策工具為輔，從供需關系方面為慈善發展提供動力。在政策文本內容分析與結論的基礎上，本文認為可以從以下三個方面推進我國慈善事業政策的優化。

（1）進一步完善環境型政策工具，助推慈善制度建設。首先，應進一步推進慈善立法，完善以《慈善法》為核心的慈善事業政策法規體系，為慈善領域相關活動提供實踐索引。其次，加強對慈善事業的規范與監管，通過組織領導、評估考核、稅收激勵等方式引導慈善事業正向發展。最后，推廣慈善文化建設，將慈善文化融入社會主義精神文明建設中，形成全民慈善的優良氛圍。

（2）創新運用供給型政策工具，充分發揮輔助作用。在傳統的活動場地提供、財政補貼之外，政府應當加快建設慈善人才培養機制、慈善信息共享機制等新型供給方式，向慈善事業提供人才、信息等創新資源要素，為慈善事業可持續發展注入深層動力。

（3）推廣需求型政策工具，激發慈善潛在動力。要深化慈善事業與教育、醫療救助、養老服務等的結合，充分發揮慈善在社會資源調配、提供公共服務方面的作用。一方面，要建立多方位的需求導向機制，以社會需求促慈善發展;另一方面，應當不斷調整和優化慈善事業與國家治理體系的耦合，以慈善力量助力國家治理體系與治理能力的現代化。

注釋

①楊團，朱健剛.中國慈善發展報告（2020）[M]. 北京： 社會科學文獻出版社， 2020.

②鄧國勝.慈善組織培育與發展的政策思考[J].社會科學研究，2006（05）：119-123.

③楊道波.新中國慈善立法的回顧、評估與展望[J].河北法學，2013，31（05）：49-58.

④賀志峰，謝文中，蔡貞慧.多源流分析框架下我國慈善立法議程設置考察——基于2004-2014年立法進程[J].中共福建省委黨校學報，2018（06）：74-83.

⑤朱迎春.我國企業慈善捐贈稅收政策激勵效應——基于2007年度我國A股上市公司數據的實證研究[J].當代財經，2010（01）：36-42.

⑥曲順蘭，武嘉盟.慈善捐贈企業所得稅政策效果評價[J].稅務研究，2017（03）：31-37.

⑦周波，張凱麗.促進慈善捐贈的企業所得稅政策探析[J].稅務研究，2020（05）：49-55.

⑧楊方方.慈善文化與中美慈善事業之比較[J].山東社會科學，2009（01）：76-79.

⑨潘乾，尹奎杰.英國慈善組織監管法律制度及其借鑒[J].行政論壇，2014，21（01）：96-100.

⑩Rothwell， R，. & Zegveld， W.，“An assessment of government innovation politics”， Review of Policy Research，?vol.3，no.3，1984，pp.436-444.

?張海峰.中美慈善事業行政管理制度的比較研究[J].現代職業教育，2019（04）：144-14

?李健，顧拾金.政策工具視角下的中國慈善事業政策研究——以國務院《關于促進慈善事業健康發展的指導意見》為例[J].中國行政管理，2016（04）：34-39.

?楊團.中國慈善發展報告（2019）[M]. 北京： 社會科學文獻出版社， 2019.

參考文獻

[1] 楊團.中國慈善發展報告（2019）[M]. 北京： 社會科學文獻出版社， 2019.

[2] 楊團，朱健剛.中國慈善發展報告（2020）[M]. 北京： 社會科學文獻出版社， 2020.

[3] 鄧國勝.慈善組織培育與發展的政策思考[J].社會科學研究，2006（05）：119-123.

[4] 楊道波.新中國慈善立法的回顧、評估與展望[J].河北法學，2013，31（05）：49-58.

[5] 李健，顧拾金.政策工具視角下的中國慈善事業政策研究——以國務院《關于促進慈善事業健康發展的指導意見》為例[J].中國行政管理，2016（04）：34-39.

[6] 張海峰.中美慈善事業行政管理制度的比較研究[J].現代職業教育，2019（04）：144-145.

[7]賀志峰，謝文中，蔡貞慧.多源流分析框架下我國慈善立法議程設置考察——基于2004-2014年立法進程[J].中共福建省委黨校學報，2018（06）：74-83.

[8] 楊方方.慈善文化與中美慈善事業之比較[J].山東社會科學，2009（01）：76-79.

[9] 朱迎春.我國企業慈善捐贈稅收政策激勵效應——基于2007年度我國A股上市公司數據的實證研究[J].當代財經，2010（01）：36-42.

[10] 曲順蘭，武嘉盟.慈善捐贈企業所得稅政策效果評價[J].稅務研究，2017（03）：31-37.

[11] 周波，張凱麗.促進慈善捐贈的企業所得稅政策探析[J].稅務研究，2020（05）：49-55.

[12] 潘乾，尹奎杰.英國慈善組織監管法律制度及其借鑒[J].行政論壇，2014，21（01）：96-100.

[13] Rothwell， R，. & Zegveld， W.，“An assessment of government innovation politics”， Review of Policy Research， vol.3，no.3，1984，pp.436-444.

作者簡介：徐迅（2000.01-），女，浙江衢州人，北京市朝陽區中國傳媒大學行政管理專業，本科生。

中國傳媒大學? ? 北京? ? 100024