發揮綜合考核效應需處理好五對關系

李佳婧

科學合理的績效考核是明晰發展目標、提升行政效率、實現有效激勵、推動地方發展的有效途徑。江蘇從2018年開始在全省范圍內首推綜合考核，這是由省委統籌、考核牽頭部門具體落實，圍繞“六個高質量”監測指標體系對全省設區市、縣（市區）進行全面評價的考核新方式。其主要目標是推進高質量發展，進一步激勵干部擔當作為和切實減輕基層負擔。從目前的實踐看，綜合考核為省委全面了解各地發展情況提供了參照，為地方錨定各個方面在全省的發展位次提供了坐標，凝聚起了全省上下高質量發展的強大共識。但是，任何考核體系都是在實踐中不斷調整和完善的產物。當前，要在更大程度上發揮綜合考核的“指揮棒”效應，需要重點處理好五對關系。

處理好高質量與高分數之間的關系

黨的十九大作出了我國經濟由高速增長向高質量發展轉變的重大論斷，并指出高質量發展是能夠很好滿足人民日益增長的美好生活需要的發展，是體現新發展理念的發展。為全面貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，江蘇省委第十三屆三次全會提出了高質量發展的目標任務，并對推進六個方面的高質量發展做了全面部署。發展目標任務的調整需要有與之相適應的考核評價體系作為支撐。正是在這樣的背景下，綜合考核應運而生。

綜合考核內容包括推進或服務高質量發展成效、加強黨的建設高質量成效和滿意度評價，綜合考核得分由這三部分計算得出。高質量發展部分包括經濟發展高質量、改革開放高質量、城鄉建設高質量、生態環境高質量和人民生活高質量五大部分25個考核指標;黨的建設高質量由政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設和反腐敗斗爭、發展社會主義民主政治和市委常委會抓黨建工作七大板塊內容構成;滿意度主要包括社會公眾、考核組和在職省領導評價。

將高質量發展的理念具體化成為一套可操作的科學合理的指標體系，是綜合考核的重點和難點所在。從綜合考核的實踐來看，一方面通過指標設置體現高質量要求。比總量多少、盤子大小是傳統發展模式的固有思維，這種評價模式忽視了不同地區之間因資源稟賦、功能定位不同而存在的發展不平衡、不協調現狀，在考核中容易出現“優者常優、差者常差”的情況。為了體現各地在推動發展過程中的主觀能動性，綜合考核更加強調結構性目標而淡化總量目標，從而增加不同地區發展水平的可比性，比如一般公共預算收入占DGP比重、戰略性新興產業增加值占GDP比重、研發經費支出占GDP比重等，都屬于結構性指標范疇。 另一方面，通過計算方法體現高質量目標。以水平指數體現各指標的當年實際完成情況，以發展指數體現比上年的增減情況，綜合指數的計算通過水平指數和發展指數加權計算得出。這種計算方法既兼顧了總量水平，也考慮了發展速度。

從2018年的考核實踐來看，考核分數和位次基本上能體現出各地高質量發展水平。但是，讓考核評價中的高分數、好位次更加聚焦高質量發展的要求，下一步可以從信度和效度兩個方面重點提高。信度即數據的可靠程度，綜合考核要明確指標內涵和口徑范圍，確保數據來源可靠、計算方法準確，保證數據公平公正。效度指測量工具或手段能夠準確測出所需測量的事物的程度，要確保指標能體現高質量內涵，使指標體系盡可能完整地涵蓋關于高質量的所有內容，此外還要測評指標與指標之間的一致性，避免出現指標之間的“此消彼長”和“相互鉗制”。

處理好全面與重點之間的關系

從綜合考核的功能來看，既要體現各地對中央、省委重大戰略、重點任務的推進情況，也要涵蓋六個高質量的方方面面，既要全面評價也要突出重點，這對指標體系的科學性提出較高要求。

從第一年的考核實踐來看，基層普遍反映考核事項仍然比較泛化，聚焦不夠。一是指標體系稍顯龐雜。目前的考核指標體系雖然在逐漸簡化，但對縣（市區）而言，除了要承接省級考核指標，還要完成設區市的分解任務，因此，基層面臨的考核任務仍然艱巨。二是部分重點工作未納入考核。從目前的指標體系來看，對常規性工作的考核偏多，對重點工作的體現有限，這些問題在一定程度上削弱了綜合考核對重點任務的推動作用。三是存在“搭車”考核現象。出于推動工作考慮，個別部門有將條線工作納入綜合考核的動力。如果沒有嚴格把關，會導致考核部門、考核指標越來越多，既模糊了重點，也不可避免地加重基層負擔。

綜合考核的初衷在于盯住重點工作，刪減無謂考核，通過考大事、考實事、考硬事引導各級各部門精準定向、重點發力。因此，要注意處理好“全面”與“重點”之間的關系。在考核范圍選擇上，應重點把黨中央、國務院和江蘇省委、省政府的最新決策部署納入對各地部門的考核中，將一些與新要求不相適應、與中心工作關聯不大的考核內容調整出去，對一些重復性的指標進行適當精簡，從而匯聚上下合力，推動綜合考核由“考全面”向“考重點”轉變。在考核指標設置上，盡可能選取結構、比重、強度和人均等概念清晰，代表性強，涵蓋面廣，便于提取數據的關鍵性指標。在考核指標的穩定性上，每年度指標體系、綜合指數計算方法、統計口徑等可以進行適當調整和完善，但總體上應該保持一定的延續性。

處理好共性與個性之間的關系

江蘇區域之間發展差異較大，擁有的資源稟賦、環境容量各不相同，省委、省政府對各地主體功能定位也不盡相同，對各地推動高質量發展的要求既有相同之處，也有不同之處。在綜合考核指標體系中，通過設置共性指標和個性指標的方式體現差異化要求，如南京的城市首位度提升，無錫傳感網創新示范區建設，徐州國際陸港建設等。

就共性指標來看，仍然存在部分指標可比性不強的問題，無法客觀公正體現各地的自身定位和發展優勢。從蘇南、蘇北的差異來看，雖然近年來江蘇統籌區域協調發展卓有成效，但總體來看蘇南與蘇北仍然處于不同的發展階段，用相同的指標體系衡量綜合發展情況難免會有偏差。具體表現在以下方面：在一些指標上蘇北短板比較明顯，追趕超越難度大;個別指標不能體現高質量發展要求，例如“制造業投資占固定資產投資比重”，經濟相對發達的地區服務業比重逐步提高，制造業占比相對收縮，反而難以在這個指標上獲得好的位次。從城區與縣（市區）區的差異來看，目前指標體系對設區市以下考核分兩類設置，但對類別內部考核對象的發展基礎、產業特色和目標重點考慮不夠，因此不能精準指向地方的發力點。比如有的城區既要承擔中心城市建設管理任務，又要考慮產業的發展壯大，還要推進脫貧攻堅、鄉村振興戰略，與一般意義上的主城區差異較大，很難在目前的考核評價中實現進位。

各地區板塊能級、發展階段存在一定差距，用“一把尺子量到底”的辦法難以有效識別年度發展成效，如果全部制定個性化指標，又帶來了板塊間難以橫向比較的問題。一方面，可以依據不同發展階段和不同發展定位對考核指標進行差異化設置，按照“跳一跳、夠得著”的原則，對各地下達不同的目標任務，通過鼓勁加壓引導激勵各地樹立標桿、增強信心、補齊短板。對于經濟基礎好、城市密度大、區域承載負荷重的地區，強化城市精細化管理等方面的考核;對于經濟基礎差、區域發展任務重、資源承載力強的地區，加大對有質量、有效益、可持續經濟發展指標的考核。另一方面，要明確個性指標的制定規則，以省市黨代會、政府工作報告和產業發展定位，由設區市自主選擇制定內容和標準，省級層面組織專家評估后確定，既能落實江蘇省委、省政府高質量發展要求，又能體現地方工作特色，同時也符合地方實際。

處理好定量測評與定性評價之間的關系

定量測評有簡單明了、較易實施和獨立性較高的特點，考核結果可以在個人和組織之間進行比較，不足之處是無法考慮到個案的特殊情況和主體行動過程;定性評價是指對無法直接通過數據計算分析的內容給出評估，特點是可評價范圍比較廣，但穩定性較差，人為因素影響大。江蘇綜合考核同時使用了定量測評和定性評價兩種方法，在高質量發展成效板塊主要采用定量數據，在黨的建設高質量板塊的部分指標運用“格次賦分”，如“堅定政治信仰，強化政治領導”“推進黨建重點創新項目”等指標，再將等級轉換為可計算、可比較的具體分數。原則上，綜合考核優先選擇量化方式，對不能量化的考核指標，也要提出盡可能明確的實績評價標準實行計分級差標準化。

值得注意的是，無論是定性打分還是定量評價，只有測量公平，才能夠有效激勵。要處理好定量指標和定性指標的關系，根據實際情況確定二者的合理比例，既不能“唯定量指標論”，也不能讓“軟指標”過多。為了讓定性測量更有公信力，可以采用現場核查、實地暗訪、隨機抽查等方法進行評價，防止考核工作出現“打人情分”;牽頭單位要嚴肅考核紀律，堅持公平公正，獨立客觀、實事求是地對考核對象進行評價，堅持按規定、按程序、按原則辦事，把工作做實、做深、做細。為了讓定量測評更準確，要明確指標統計口徑，在考核方案的基礎上對基層難以把握的指標進行進一步說明;注重借助第三方機構提供的數據，避免各地區自報數據，對要素數據、行業數據進行深度挖掘和對比印證;對一些難以量化的指標不要刻意量化，可以通過明確扣分情形和扣分項標準來評價。

處理好考核過程與考核結果之間的關系

綜合考核是手段，引導各地按照高質量要求推進各項工作才是最終指向。因此，考核不在于數字、名次，而在于通過結果反饋強弱項、補短板、促提升，激發廣大干部干事創業的積極性。在第一年的考核實踐中，年終考核主要依靠主管部門提供的數據以及被考核單位提供的臺賬資料，考核部門對日常情況的收集和督查力度還不夠，基層年底考核任務較重。為了強化過程管理和結果控制，2019年出臺的《考核實施辦法》更加強調平時考核與年終考核相結合，通過開展季度監測和半年評估，明確時序進度，對未達時序進度要求或監測過程中發現的問題，考核牽頭和責任部門或及時提醒，動態跟蹤整改落實情況。

處理好考核過程與考核結果之間的關系，要從以下三方面發力：一是加強信息公開發布，及時回應被考核單位關切。年初及時下發省考核方案，方便各地區根據省級方案進行細化分解，及早開始全年工作的安排布置。年底及時向各縣市區反饋全部指標的得分和排名，以便各地及早查漏補缺、發力加力、全力趕超。二是加強考核牽頭部門、責任部門和設區市、縣（市區）之間的溝通，保證信息收集、反饋快速高效。牽頭部門每季度對被考核單位進行指標監測，對發現的苗頭性、傾向性問題早提醒、早處理，從而確保各項工作都能按時完成目標任務?？己素熑尾块T統計、計算的各項數據要及時反饋到被考核單位，經認定后作為最終的考核依據。三是創新考核方法，用好綜合考核信息化平臺。2019年1月上線的江蘇綜合考核信息系統包括了基礎信息、指標管理、設區市考核管理、省級機關單位考核管理、等次評定、系統設置等6個模塊及47個子功能，要逐步完善平臺的數據分析處理、監測預警管理，通過信息化平臺實現對考核的動態監測，直觀比較各地、各單位落實高質量發展的實績走勢和實際成效，實現對考核過程和考核結果的全程控制。

（作者單位：群眾雜志社）

責任編輯：彭安玉