南京自貿區建設：優勢、挑戰與路徑

鄒紅

位于南京江北新區的南京自貿區作為第三批加入自貿試驗區中的一員，根據國務院批復，將著力建設具有國際影響力的自主創新先導區、現代產業示范區、對外開放合作重要平臺。要使南京自貿區最有效地肩負起為全省乃至全國進一步擴大開放和推進實體經濟創新發展探索新途徑、積累新經驗的重要使命，必須在南京自貿區建設中清楚透視其突出的優勢，透徹解剖其面臨的挑戰，精準選擇其適當的路徑。

一、南京自貿區建設具有的優勢

由于南京自貿區坐落在南京江北新區內，所以江北新區的突出優勢和南京的獨特地位使得南京自貿區建設也具有了明顯的優勢。

江北新區已經凝聚起的人才資源優勢和科教資源優勢，對于推動南京自貿區的現代產業體系建設可以發揮突出的作用。作為南京自貿區的承載地，江北新區具有國家級新區、自貿試驗區、蘇南國家自主創新示范區“三區”疊加的優勢，憑借有力度的人才政策、依托豐富的科教資源，已經為南京自貿區的創新驅動集聚了較強大的動力。一是塑造人才優勢，集聚更多創新的人才資本力量。江北新區一直十分重視人才資本力量在創新發展中的突出作用，并且始終竭盡全力地引進和培養各類高層次人才。目前，江北新區擁有諾貝爾獎獲得者2人、兩院院士35人、國家級人才89名、省級人才313名，正在加速成為高層次人才集聚高地。為了能不斷地從人才流動中受益，促使自貿區能夠引得進、留得住、用得好海內外高層次人才，一系列完善海外人才引進的政策和管理辦法不斷被推出，境外人員出入境、長期居留、在區內落戶和就業的“綠色通道”正在開辟，入境入區人員醫療健康、子女入學、安居住房等方面的服務工作不斷強化。一系列的人才政策，必將有效強化南京自貿區創新發展的人力資本支撐。二是匯聚科教資源，增強科技創新的實力。江北新區設立以來，已經構建了由眾多高校組成的南京市江北高校聯盟，組建了50多個各類工程技術中心以及科技創新平臺，集聚了以英國劍橋大學南京科創中心為代表的數百家國內外知名高科技企業及研發機構，2019年新增高新技術企業數量超過200家。目前，江北新區已經集聚了近300家集成電路企業、700多家基因及生命健康產業鏈企業、500多家各類金融企業，新區“芯片之城”和“基因之城”已初具雛形，這對于南京自貿區增強科技創新實力，重點發展以集成電路產業和生命健康為主導的現代產業，建設對外開放合作的重要平臺，將形成十分有利的支撐。

江北新區打造一流營商環境取得的突出成效，可以有效增強南京自貿區對于入區企業的吸引力。江北新區堅持制度先行、大膽革新，全力打造市場化、法治化、國際化的營商環境，已經取得突出成效，可以使入區企業在生產經營方面享受到諸多紅利。一是市場準入環境更加寬松。為營造更加寬松便利的市場準入環境，吸引更多企業入駐新區，江北新區重點針對企業入區后辦事難、經營難的問題，深入進行改革，簡化辦事流程，壓縮管理環節，產生了良好的效果。在深化商事登記制度改革方面，推出了一系列更加便利高效、精準優質的工商登記政策措施，不但有效提升了區內現有企業的滿意度，而且可以為企業入駐南京自貿區創造明顯的有利條件。二是商標注冊便利化程度高。落戶于江北新區的政務服務中心作為江蘇省唯一一個全面授權窗口的南京商標受理窗口，不僅可以在商標業務方面為南京和省內城市服務，而且還能夠將商標服務業務輻射到長三角地區及周邊城市。新區政務服務中心通過“商標專用權質押”登記業務，可以使需要緩解融資難題的南京市及周邊地區的中小企業在江北新區直接享受到優質高效的商標質押服務。三是知識產權保護體系完備。江北新區在保護知識產權方面做出了不懈努力，2016年11月設立江北新區知識產權仲裁院，為新區民商事主體提供仲裁咨詢、立案、開庭審理等仲裁法律服務，在知識產權方面，提供全領域仲裁服務。2017年3月設立江北新區知識產權維權援助分中心，接受和處理單位或個人對知識產權侵權的舉報或投訴，為企業提供知識產權風險診斷等多項服務。2017年4月成立江北新區知識產權法庭，專門負責審理發生在江北地區、訴訟標的額為200萬元以下的一般知識產權民事案件和知識產權行政、刑事案件。2017年11月，中國（南京）知識產權保護中心落戶南京江北新區，啟動集快速審查、快速確權、快速維權于一體的快速協同保護工作，為包括新區本地企業在內的區域企業帶來巨大知識產權“利好”。為了在高端產業發展和高端創新資源利用中充分發揮知識產權的戰略支撐性作用，江北新區積極與國際接軌，在全市率先實現了專利、商標的集中統一管理，有效提升了新區知識產權工作的服務效率，為企業開展專利申請活動提供了極大便利。

南京市的創新面向全球，政策含金量高等對創新發展特別有利的因素，能夠為南京自貿區的創新發展提供很大的助力。一是南京的創新面向全球。南京多年來一直很重視開門搞創新，面向全球擴大創新合作，最大限度地用好國際創新資源，大力度融入全球創新體系。在南京創新名城建設中，開放創新被作為主攻方向，用好全球資源被當作有效路徑，開放合作創新的動力活力被最大限度地激發出來。為了在全球范圍有效配置創新資源，南京不斷加大“走出去”的力度，通過高校合作、友城合作、園區定向合作、企業互利合作以及國際文化交流等渠道，建立常態化、可持續的緊密合作關系，同時實施更高水平的“引進來”，集中力量打造一批載體平臺，讓國內外高端創新資源在南京交匯交融，使南京的創新直通全球創新最活躍的地區。二是南京鼓勵創新的政策含金量高，這樣的政策大環境也將會為南京自貿區建設提供助力。2018年發布的《關于建設具有全球影響力創新名城的若干政策意見》，圍繞建設“綜合性科學中心和科技產業創新中心”的目標，出臺了10條高含金量政策措施，其中包括對全球頂尖人才領銜的高端創新創業團隊或項目，實行“特事特辦”、資助可以上不封頂;對入選省頂尖人才支持計劃的，按1：1比例給予引才企業最高1億元配套資助;實施大學生“寧聚計劃”，每年吸納20萬以上大學生在寧就業創業，研究生以上學歷及40歲以下的本科學歷，以及高級工以上技能人才，允許先落戶后就業。2019年設立的重大科技創新平臺專項，重點支持國家重大科技基礎設施、國家實驗室、國家研究中心建設。在寧高校院所參與國際大科學、大科技工程，最高給予20%的獎勵;在寧企業參與或承擔國家科技重大專項，按到賬國撥經費1：1支持。

二、南京自貿區建設面臨的挑戰

南京自貿區建設要聚焦創新驅動，對標全球影響力，強化要素集聚力，提升人才創造力，大力促進科技與產業、金融深度融合，這必然會面臨諸多挑戰。

自貿區創新性規章制度與其他法律性文件可能存在沖突。我國現行的中央統一集權、地方適度分權的立法權限劃分體系，使得有關自貿區的法律沖突展現為多層面、多層次。在此背景下，南京自貿區建設中的制度創新也難免與有關法律產生沖突。南京自貿區建設必然要結合本地實際立法需要出臺自貿區的規章制度，自貿區的先行先試、創新發展也需要在規章制度中有所體現，這就容易使規章制度與現行法律產生多層次的沖突。例如，在稅收、金融、航運等領域對外開放程度不斷加大的同時，自貿區采用的負面清單規章制度就很容易與國家法制建設的滯后性產生沖突。為了促進經濟發展，自貿區負面清單規章制度需要不斷地對清單進行整理與更新，法制建設的滯后性必然會對這種更新形成挑戰。

自貿區推進金融領域改革將面臨明顯的風險。南京自貿區建設的重點之一是實現金融領域的大力度改革開放，這可能既是南京自貿區建設的最大亮點，也是最大挑戰。金融領域的改革開放涉及四個方面：在自貿區內先行先試人民幣資本項目可兌換;在自貿區先行先試金融市場利率市場化;在自貿區內創造條件擴大人民幣跨境使用;建立與自貿區相適應的外匯管理體制。四個方面的改革意味著，自貿區要與“區外境內”的其他地方實行不同的金融制度與金融政策。應該說，這樣的改革，其意義不可低估，如果改革成功，會倒逼自貿區外其他地方的金融制度與政策發生根本性改變。但是，在南京自貿區率先推進這些金融核心制度與核心政策的改革，也具有相當大的挑戰性。自貿區與“區外境內”的其他地方實行不同的金融制度與政策，必然導致自貿區內外利息差、匯率差的形成，而利息差、匯率差會吸引大量金融機構在自貿區注冊，借此來利用國際金融市場籌資，并利用制度空子進行投機套利。一些注冊地在自貿區、經營服務卻大多在自貿區外的從事服務貿易的企業，也會利用特殊利息差、匯率差進行投機套利活動。這種利用自貿區內外利差、匯差不一致情況進行籌資或投機套利的行為，往往會給自貿區正常的經濟與金融活動帶來較大的風險。

自貿區的服務與管理會面臨挑戰。自貿區的服務與管理有別于以貨物貿易和制造業為主要開放范疇的保稅區，它有比保稅區更加復雜的綜合服務與管理內涵。保稅區強調物流與商品貿易便利化，自貿區強調投資與服務貿易便利化。前者主要由海關監管，后者由于涉及貿易、金融、投資及基礎服務，日常管理和審批程序復雜，關聯部門多。對自貿區而言，凝結監管網絡的難度遠遠高于界定開放領域的難度，管理的進度勢必滯后于現實需要，因而在建立監管協調和跨境資金監測機制方面要承受較大的壓力。同時，自貿區在轉變政府職能、簡化審批方面也要接受挑戰。南京自貿區必然要探索將全部審批程序盡量壓縮，提高政府服務效率，降低企業經營成本，這就要求所在地政府具有國際化視野，能借鑒國外成熟模式進行政策創新，為頂層設計進行宏觀思考，從而使政府必須接受職能轉變與效率提升的挑戰。

自貿區建設的財政推動力量將面臨考驗。為了真正充當好經濟高質量發展的先行者，南京自貿區必須在先行先試中有效解決共性技術和基礎研究匱乏與落后的問題。因此，政府需要持續增加基礎技術的投入，在核心技術領域積極運用財政支持政策，這就需要相對充裕的財力保障。但是，在全國經濟增速放緩、財政收入整體難以增加的背景下，南京的經濟增速雖然在東部沿海GDP過萬億城市中名列首位，但總體上還是呈現了放緩的趨勢。一般公共預算收入的增速雖然在省內領先，但其總量卻比蘇州少30%左右。種種因素決定了在現行財政管理體制下，南京市一般公共預算收入預期增長難以大幅度提升，這必然導致政府可用財力相對減少，客觀上會減弱財政助力南京自貿區建設的力度。

自貿區制度改革的可復制和可推廣存在難點。在江北新區獨特的區位優勢下，構建和試驗的南京自貿區的經驗做法，若想在較高程度上克服區域異質性，在南京全市乃至江蘇全省實現南京自貿區制度創新和改革的可復制和可推廣，這會存在很大的困難。由于南京江北新區的特殊地位，所以南京的其他區域或江蘇的其他城市不能冒進效仿南京自貿區的做法，因而南京自貿區的各項制度與政策“移植”到自貿區外，在南京全市乃至江蘇全省范圍內“復制”將是一個難點。

三、南京自貿區建設應選的路徑

建設自貿區，南京是后來者。我國最早獲批自貿區的一些省市，有的已經推出了自貿區建設“3.0”版本，他們高水平建設和運營的經驗，值得南京借鑒。為了盡快把南京自貿區從“紙面”落到“地面”，從“理念”變為“實踐”，需要進一步對標先進、集思廣益，讓自貿區建設的路徑完善起來。

突出開放創新，高質量建設自主創新先導區。建成“自主創新先導區”既是江北新區的首要戰略定位，也是南京自貿區的第一個功能定位。所以南京自貿區應該更加突出創新在發展中的核心地位，以全球視野和國際眼光深入實施創新驅動發展戰略，圍繞優化創新生態、提升綜合創新能力的發展要求，形成區域性科技創新“強磁場”，積極打造一批高水平的、具有鮮明自主創新特色的開放創新載體，以持續創新推動自貿區產業邁向價值鏈更高端。同時，依托眾多的世界性技術聯盟、創新中心和高端公共技術服務平臺，從全球范圍廣泛集聚更多的自主創新優質人才資源、科教資源和資本資源等要素，將自主創新先導區的建設推上更高層次，將南京自貿區真正打造成高水平創新成果的策源之地。

突出“兩城一中心”，高質量建設自主可控現代產業體系。在南京自貿區獲批前的近幾年中，江北新區已經圍繞“基因之城”“芯片之城”和“新金融中心”建設目標，通過持續加大招商引資力度，著力建設自主可控的現代產業體系。目前現代產業體系中的集成電路產業和生命健康產業已分別超過了300億元和900億元的規模。南京自貿區疊加進江北新區后，應該發揮好更加開放、更加靈活的政策優勢，進一步聚焦“兩城一中心”主導產業，通過打造高質量營商環境和政策體系，將大批掌握核心技術和關鍵環節的企業吸引進自貿區內，進行大力度培育和激勵，并盡快促使集成電路產業和生命健康產業分別形成超千億級產業集群。同時，要放眼全球，加大招商引資力度，加快提升“兩城一中心”發展能級，努力打造具有國際影響力的現代產業地標。

突出服務國家戰略，高質量建設全國全省開放合作新高地。應該利用江北新區打下的基礎，緊緊圍繞國家重大戰略實施的要求以及將自貿區建設成江蘇對外開放新窗口和新高地的目標，積極打造特殊經濟功能區，建立與國際通行規則相銜接的制度體系，高度重視以自貿區建設推動“一帶一路”建設、長三角一體化戰略、長江經濟帶發展戰略等國家戰略的更好落實。要切實發揮開放型制度體系優勢，在積極參與“一帶一路”科技創新合作行動中推動自貿區的統籌國際業務、跨境服務貿易和前沿科技研發等功能集聚，在加強“一帶一路”國際產能合作中擴大自貿區各類服務部門的開放比例，強化開放型經濟集聚功能，加大開放型經濟的風險壓力測試，加快存量企業轉型升級，提升區域產業能級。

突出金融改革開放，高質量建設產融結合示范區。要大力吸引外資金融機構入駐，探索開展跨境人民幣業務創新以及債券、股權融資支持工具試點，加快將自貿區建設成為重要的區域性跨境金融試點區，為高效服務實體經濟發展提供更加有力的支撐。傾力打造國家級知識產權金融創新試驗區、知識產權金融服務物理集聚區和知識產權金融互聯網公共服務平臺，突出科技、金融、產業協同發展，構建開放共享的“金融+科技生態圈”，推動境內外科技企業孵化與科技成果產業化。在擴大金融領域改革開放的同時，要圍繞面向國際的金融市場和交易平臺建設，大力提升區域金融市場配置境內外資源的功能，并積極吸引境內外機構投資者參與。

突出投資貿易便利化，高質量建設開放型經濟發展先行區。要加快構建符合國際化要求的投資和貿易規則體系，通過有效簡化程序和手續、協調適用法律和規定、優化基礎設施標準，加速要素跨境流通，為自貿區建設開放型經濟發展先行區創造一個簡化的、協調的、透明的、可預見的環境。通過完善和優化運輸、許可、檢疫、電子數據傳輸、支付、保險、企業信息等諸方面要素，消除煩瑣手續帶來的重復工作、資金、時間的消耗。通過將制度建設和制度創新對標國際慣例，實現投資、貿易、資金流轉、貨物運輸、人員從業等各個方面的創新突破，在物流和倉儲領域以及貿易和加工企業實現覆蓋貿易全價值鏈的貨物狀態分類監管，以消除通關時的盲目性、減少名目繁多的文件和標準，有效節約流轉時間和降低貿易成本。通過對原來碎片化的、“蜂窩煤”狀的便利化措施加以整合、貫通，促使已有貿易便利化措施得到進一步深化和集成，從而對建設開放層次更高、功能更完備的投資貿易發展平臺提供最大助力。

（作者系中共江蘇省委黨校經濟管理教研部教授）

責任編輯：張蔚菊