國家治理信息機制的要素分析

李剛

摘? ?要：文章認為信息機制不僅具有國家治理體系的屬性，而且屬于國家治理能力范疇，信息機制不僅是一種信息管理的制度安排，也是政府信息能力的體現。文章提出了價值觀念、制度安排、組織實體和信息工具的信息機制四要素分析框架，闡述了信息機制四要素的內涵及相互關系，提出了在開放科學的理念引領下，構建信息、資源和處置權相配套的制度體系，加強多元協同的政策共同體建設，增強信息工具的公共物品屬性，四要素綜合協調，多維度發力的完善國家治理信息機制路徑。

關鍵詞：信息機制;四要素信息機制分析框架;國家治理體系和能力現代化;新冠肺炎;新型智庫

Abstract Information mechanism not only has the attribute of state governance system， but also belongs to the category of state governance capacity. Information mechanism is not only a kind of institutional arrangement of information management， but also the embodiment of the government's information capacity and resource. The paper conceptualizes the four element analysis framework （IIOI） of ideas， institutional arrangement， organizations and information tools. It puts forward the four paths of modernization of information mechanism that are developing the idea of open and scientific governance information management; system arrangement matching information， resources and disposal rights; building a professional and informed policy community; and enhancing the public goods attribute of information tools. Especially， these four elements should be used comprehensively and interactively， that is main path to improve the state governance of information mechanism.

Key words information mechanism; four factors information mechanism framework; modernization in the state governance system and governance capability; COVID-19; new think tank

新近在武漢爆發的新型冠狀病毒肺炎（Corona Virus Disease2019，COVID-19，以下簡稱“新冠肺炎”）疫情引發了對國家重大公共安全應急管理中的疫情信息預警、上報、處置和傳播的關注和討論。圍繞這些關注點進行基于學術的思考和探討，提出面向公共危機事件治理的學理依據和相關建議，具有重要的現實意義。基于這一考慮，本文圍繞概括了上述所有關注點、作為國家治理能力現代化重要機制的信息機制這一研究對象，提出了價值觀念、制度安排、機構實體和信息工具的信息機制四要素分析框架，闡述了信息機制四要素的內涵及相關關系，提出了開放科學的信息管理理念引領，信息、資源和處置權相配套的制度安排，多元協同的政策共同體建設，信息工具公共物品屬性的增強，四要素綜合協調多維度發力等完善信息機制的主要路徑。

1? ?信息機制是國家治理能力現代化的重要機制

國家治理體系的現代化并不意味著治理能力自然而然的同步現代化。體制中最重要是決策機制，決策機制中最重要的是糾錯機制，而糾錯機制中最重要的是信息機制[1]。運作良好的信息機制是國家治理的關鍵機制，是善治（good governance）的前置條件，也是善治的一個衡量指標。雖有多種因素影響決策的質量，但信息的質量和數量是影響決策質量的關鍵因素。基于充分信息的決策（informed policy decision）理論認為確保決策建立在準確、充分的信息基礎之上是政府政策過程現代化的重要內容。準確、通暢、互相反饋的制度化的信息機制是國家治理體系的神經網絡機制，只有建立完善的信息機制，才有可能實現基于充分信息的決策[2]。

無論是政府、企業還是社團，都是不同尺度的組織，信息機制都是其核心機制。因為任何高級有機組織，能量與信號的傳遞機制都是有機組織的關鍵機制，信息機制一旦出問題，那么組織運行肯定出問題。信息機制是一個極其復雜的問題，生命的信息機制迄今為止仍然是21世紀生命科學的前沿問題，人類社會組織信息機制的復雜性不亞于有機體的信息機制。

由于信息機制作用離不開具體的社會組織和具體的社會場景，“信息機制”也就難以精確定義，內涵和外延都難以界定。王超[3]認為，信息機制包括兩方面的內容：一是組織結構能不能通過相互制約形成一個清晰的信息傳遞路徑;二是信息處理的手段是不是足夠充分。前者取決于制度設計，后者依賴于技術進步。葉正國[4]則認為信息機制具體包括信息能力、信息交流和信息工具。雖然這兩個定義涉及到了信息機制的個別面相，但不夠系統，缺失概念應有的解釋性。本文提出了一個信息機制四要素分析框架（見圖1），認為任何信息機制都至少包括四類要素：（1）價值觀念。作為國家治理共同體成員是否相信信息透明與信息公開有助于產生正確決策;（2）規則制度。不同的信息制度安排就會產生不同的信息機制;（3）組織實體。任何參與了政策過程中的機構都是信息機制的實體，如政策研究部門、各級智庫智囊機構等;（4）信息工具。網站、兩微一端、信息系統等各種層次的信息平臺。

信息機制的四要素中，價值觀念是先導性因素，開放透明的價值觀念會引導制度安排的轉型，也會體現在信息工具的選擇和設計中，最終引導組織機構的現代化變革。體系化的、可執行的、中央地方分工明確的工作和司法制度是信息機制的決定性要素，好的制度設計與制度安排，才會使疫情的利益悠關方知道職責所在及如何行動。任何制度都需要專業群體來落實執行，組織機構實體就是信息機制的運轉的主體。信息披露離不開現代信息工具，信息工具選擇是制度安排的一部分。錢穆先生[5]認為“制度必須與人事相配合”，他認為“只要建立制度，一切人事自會隨制度而轉變”的觀點是錯誤的，制度必須得自根自生，必須著重人事本身。本文所設計的信息機制IIOI四要素中，制度安排和信息工具屬于錢穆的“制度”層面，觀念和組織機構屬于人事層面，信息機制這個概念的核心是“機制”兩字，所謂機制就是要素的配合協同。

本文認為信息機制不僅具有國家治理體系的屬性，而且屬于國家治理能力范疇，它不僅是一種能力（capacity），而且是一種制度（system）。從另外一個視角來分析，所謂機制，就是既不是單純的“制度”，也不是單純的“能力”，而是制度和能力結合在一起的“化學反應”方程式，是制度發揮效能的過程，是“能力”在制度約束、激勵、賦能下從靜態的能力（capacity）變成動態的、顯性的、具體的、產生后果的過程。國家治理體系現代化的效能需要在同樣國家治理能力的匹配下才能發揮出來，二者是體用關系。從統治、管制到治理的轉變，核心理念就是國家治理是在黨的領導下政府、企業、社會，工農兵學商一起建設國家與管理國家，因此從廣義上說這個國家的治理能力就體現在公民、社會組織、企業和政府的綜合協同合作能力上，從狹義上說政府及其機構的管理能力就是國家的治理能力。國家治理體系所具備的效能潛力是否在一個地區得到充分發揮，不僅要看一個地區政府的治理能力，還要看一個地方社會的活力，更要看一個地方人民自身的素養。信息機制是政府的信息能力，是社會活力的指標，是人民素養的一部分。否則如僅僅把信息機制歸結為體制或治理體系，如何說明同樣是應對疫情，在同一個國家治理體系這個常量下，各地各個組織為何表現差異那么大？因此，無論是從理論上還是實踐上，都表明信息機制具備“制度”和“能力”的二象性特征。不能拿個別地方個別部門治理能力上的缺失否定整個國家治理體系的優勢和先進性。

2? ?國家治理信息機制的要素分析

國家治理是組織治理的最復雜層次，本文主要利用政策過程論的框架討論信息機制的要素。政策過程論認為政策是一個過程，它包括政策議程的設置、政策辯論、決策、政策教育、政策實施、政策評估與反饋。這是一個理想的主動政策過程模型，實際上很多政策過程的啟動是被動的，如新冠肺炎疫情等突發事件啟動的都是被動的政策過程，但無論是主動的政策過程還是被動的政策過程，信息機制四要素框架都可以分析。

2.1? ? 價值觀念是信息機制的先導性要素

就國家治理而言，由于國家治理行為天然具備公共性，消除信息不對稱就成為一種價值觀念，因此幾乎在所有的現代成文憲法里都有保障公民言論和知情權的相關條款。在國家治理中堅持消除信息不對稱，堅持公開透明的基本原則，有著人類發展史、法律的、經濟的和價值形態的堅實依據。但是無論中外，在實際政策過程中，為了提高決策的效率或者其他的目的，信息公開都是有可能被有意無意所限制的。以本次新冠肺炎疫情為例，通過分析2019年12月1日到2020年1月23日的疫情時間線及疫情的后續發展，可以發現在疫情發展初期的信息公開方面存在一定問題。而事實上，早在2003年“非典”后，我國就建立了比較完善的疾控預警度體系，2017年更是建成全球最大的傳染病疫情和突發公共衛生事件網絡直報系統，根據信息機制IIOI要素框架，制度安排、組織實體和信息工具可謂齊備，但在此次疫情防控中出現一些問題應該就是一些干部的價值觀念導致了信息機制的失靈。

2.2? ? 制度安排是信息機制的決定性要素

價值觀念會引導信息機制的制度安排，當然信息機制的制度安排并非觀念的產物，更多時候是各方力量博弈的結果。信息機制的制度安排內容極其廣泛，從經典信息業務模式來說，至少包括信息的收集、加工、傳遞、研判與反饋等基本規則制度。在我國，狹義的國家治理可以看成就是政府的政治和行政過程，這個過程本質就是信息的流動與處理。就政府信息的運動和處理而言有一些基本的規律，如果制度安排能尊重這些規律，那么制度安排就是有效能，否則效能則低下。

治理信息的制度安排要和治理模式基本匹配。人類社會的治理模式演化至今，有兩種基本模式，一是分布模式，二是集中模式。分布模式的主要特征就是信息與資源下沉到地方，處置權也在地方，優點是處理地方事務職權與資源匹配、效率高，缺點是較少顧及更大共同體的利益，大共同體的治理權有被虛置的可能。集中模式下，信息流動有以下幾個特征：第一，決策者層級越高接收到的信息被加工程度越高，也就是說決策者層級與信息的加工程度和篩選程度是反比關系;第二，高層決策者的時間稀缺性與決策事項的無限性導致只有緊急事項才會被優先處理。我國的政府組織是科層制結構，縱向信息運動和集中決策是常態，也就意味著要把重大事項信息傳遞到頂端，讓頂端做決策，下面來執行，但由于信息在傳遞前和傳遞中被加工篩選且消耗時間，因此信息鏈頂端接收到的信息往往是被篩選和被加工過的信息。這種集中模式對于處理常規事情其弊端往往顯示不出來，一旦遇到疫情、自然災害和社會安全事件等緊急情況其弊端就會被放大。

以新冠肺炎疫情為例，2020年1月4日，香港特區政府公布《對公共衛生有重要性的新型傳染病準備及應變計劃》并同時啟動“嚴重”應變級別。香港衛生署衛生防護中心發言人明確指出武漢出現的病毒性肺炎病例群組個案可被視為一種對公共衛生有重要影響的新型傳染病[6]。但時至2020年1月4日，武漢方面并未發布疫情預警。究其原因，有關法律不健全是重要原因。中南民族大學副校長、武漢市第八屆決策咨詢委員趙曉珊，中南民族大學公共管理學院院長吳開松在疫情暴發后的一項研究中提出：“雖然突發事件應對法、傳染病防治法等法律法規對疫情防控做出規定，提出了許多辦法，但都較為碎片化。”可以說，當相關應對突發事件的法律碎片化、含糊不清的時候，就需要在應對重大事件時一邊依靠干部的主觀能動性，一邊對相關制度做出調整。如武漢市新冠肺炎疫情防控指揮部基于趙曉珊和吳開松1月27日提出的《關于制定武漢市新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控暫行辦法的建議》，于1月29日晚發布了《武漢市新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控暫行辦法》，為全市依法科學有序防控疫情、規范疫情應急處置工作提供了遵循[7]。

2.3? ? 信息生產與傳播機構是信息機制的實體要素

信息機制中信息生產和傳播機構有四類：第一類是各級辦公室;第二類是政府內研究室、信息中心、研究中心/院、智庫等;第三類是體制內主流媒體，主要包括通訊社、黨報黨刊和各級電臺電視臺;第四類是市場化媒體和自媒體。這四類機構都是國家治理信息機制中的主要實體組織，在功能上協同配合。根據制度設計，政府體系內部的辦公室和信息中心等部門是負責收集信息、處理信息和傳遞信息的機構。對于不用深度研判的信息，信息中心經過簡單的統計分析后上報辦公室和有關職能部門，對于需要深度研判的信息，就需要把信息（包括數據和資料）共享給政府內的智庫（研究室、研究中心和研究院等），經由這些部門的專家研判寫成內參和研究報告，報告領導和職能機構。通訊社，尤其是新華社，在世界各地設立分社，在各省市設立分社，各地新華社分社原本就有一個職能是把本地社會經濟信息編輯成內參和簡報直接報新華社總社，然后反映給中央。黨報黨刊原本就有輿論監督的功能，各大報在各地都有記者站。至于市場化媒體和社交媒體原本就深深嵌入在社會里，對社會的變化是非常敏感的。不同信息實體機構在信息收集、處理、傳遞與傳播各環節都存在制衡復核的機制，任何機構或系統想隱瞞信息是極其困難的。

在此次新冠肺炎疫情的早期防控中，為何這一套制衡復核機制失靈了？原因是多方面的，首先，信息機制各類實體功能的趨同是一個重要原因。所謂功能趨同，就是指無論是政府內智庫還是政府外智庫，無論是體制內主流媒體，還是市場化媒體和社交媒體，它們的情報功能和輿論監督功能都弱化了，而宣傳和傳播功能被強化了。毋庸置疑，宣傳功能是非常重要的，中國各地區發展不平衡，公民素質參差不齊，社會矛盾層出不窮，凝聚共識和輿論引導非常必要。但是，就國家治理而言，必須把宣傳的信息運動和決策的信息運動區別開來。宣傳信息運動關鍵在凝聚人心，而決策信息運動關鍵在實事求是。前者是意識形態工作，后者是科學決策工作。智庫、通訊社、主流媒體、市場化媒體和社交媒體都是中國這個命運共同體的成員，根本利益是一致的。這些組織和機構如果不能發揮獨立的研究咨詢、信息上報、輿論監督等功能，使得決策機關獲得豐富、準確、客觀的信息支持，從而產生基于充分信息的決策，那就是沒有盡到責任、沒有完成使命。以智庫為例，如果把內參批示作為評價智庫的主要標準，必然會使智庫研究偏離軌道，智庫會以決策者的個人偏好為依據，提交的內參和研究報告會產生嚴重的偏差，失去客觀性和科學性。智庫是為決策服務的。但實際上智庫往往關注的是決策者，而不是整個決策過程。其次，社交媒體上的謠言加劇了恐慌等情緒的蔓延。微信微博等社交媒體和自媒體平臺是新冠肺炎疫情期間人們獲取信息的主要渠道，但由于一些沒有底線的公號、大V和網紅為了流量而過度演繹甚至造謠，既讓民眾難以獲得真實的信息，也讓恐慌情緒蔓延，讓民眾見識了“信息流行病”與新冠病毒一樣可怕[8]。第三，個別基層機關不恰當的輿論干預僵化了信息機制。網絡治理機構對于涉及到政治安全、社會安全和人身攻擊的謠言必須予以依法治理，但是對于專業社群事關全民福祉的專業討論與警示，不恰當干預有時候會造成嚴重后果。對于網絡空間中學術界、專業界和產業界的討論要慎言治理，否則，整個決策信息和科學信息運動就會沒有決策信息和學術信息的正常流通，信息機制容易僵化。

2.4? ? 信息工具是信息機制的“公共物品”要素

21世紀以來大云物移智鏈技術突破，把人類的信息收集、處理和傳播能力帶到了一個前所未有的高度，各行各業也因為現代信息工具的普及發生了徹底的流程重組、組織再造和業務模式的顛覆性創新。國家治理也不例外，可以說信息工具已經成為國家治理的基礎架構。就國家治理的信息機制而言，信息工具是一個不可或缺的公共物品要素。公共物品（public goods or services）是不能由私營部門通過市場提供而必須由公共部門以非市場方式提供的物品或勞務，如國防和社會治安是典型的公共物品。對于國家治理來說，信息工具也具有公共物品的屬性，信息工具及其附屬的數據與信息本質上屬于全民，除涉及到國家安全的秘密信息和數據外，就應該保證公共物品屬性，即公共信息和數據要向全民開放。實現公共信息和數據的開放也有著多重意義：第一，數據開放從價值理念上體現了為人民服務的宗旨;第二，數據開放為政務數據增值提供了機會;第三，只有開放的政府數據才能形成輿論，才具有輿論監督的功能。

近期國務院上線的“國家政府服務平臺”接通了31個省市和40多個中央部委辦局的電子政務系統，300萬件公共服務可以在網上辦理和反饋。國務院網站也專門設立了“互動”頻道，包括“督查”“我向總理說句話”“政務服務投訴與建議”“高端訪談”“政策法規意見征集”等欄目建立了信息反饋機制。2017年11月17日，新華社報道“我國已建成全球最大的傳染病疫情和突發公共衛生事件網絡直報系統，突發公共衛生事件信息平均報告時間從原來的5天縮短到4小時內，并具備了在72小時內檢測300種病原體的能力。”[9]各地的12345熱線都可以接受市民的各種電話和在線反饋。可以說這種自下而上的治理和社會服務信息反饋渠道并不缺乏，但此類信息工具只是反映問題的工具，還需保持信息工具的公共物品屬性，即需要中立性地向民眾和企事業機構開放相關數據和信息，一方面讓這些數據和信息得到研究應用而增值，一方面使每一個反映在這些數據和信息中的危機事件爆發苗頭和征兆都會被關注到。

另外，有些信息工具雖然是民營公司開發的，如微信和微博，但它們的內容是公眾生產的，對民眾信息交換影響很大，已經是準公共產品，政府應該強制這些準公共產品開放數據。然而迄今為止微信還是一個非常封閉的系統，數據不對外開放，是所謂的“私域流量”，政府必須對具有公共物品屬性的“私域流量”進行規范，實行強制開放公共數據，否則亦會影響民眾的知情權。

3? ?完善國家治理信息機制的主要路徑

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出了國家治理體系現代化和治理能力現代化的偉大目標，堪稱是第五個現代化。信息機制是國家治理體系現代化的重要機制，信息機制的現代化亦可以也需要從四個方面推動。

（1）樹立共建共治共享數據與信息治理新觀念。共建共治共享已經成為國家治理體系現代化頂層設計的重要取向，這一點《決定》作了詳細闡述。《決定》指出：必須堅持人民主體地位，使各方面制度和國家更好體現人民意志、保障人民權益、激發人民創造，確保人民依法通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務;協商民主是社會主義民主政治的獨特優勢，要豐富有事好商量、眾人的事情由眾人商量的制度化實踐;要堅持和完善共建共治共享的社會治理制度;要加強數據有序共享，依法保護個人信息。但《決定》畢竟是一個綱領性文件，還需要在立法層面把共建共治共享的數據與信息治理理念予以保障。如在《政府信息公開條例》基礎上制定《政府信息公開法》，用法律形式來固化與保障共建共治共享數據與信息治理新觀念。

（2）建立交叉復核制衡共享的信息治理制度體系。我國的信息治理采取了分布式和集中式并存的治理模式。其中，分布式治理由于地方政府由于掌握信息，可以迅速配置資源，迅速決策來解決社會治理問題，體現了信息、資源與決策協調的優點。但是，也不能采取完全的分布式治理模式，以免出現個別地方政府壟斷信息通道，進而通過信息篩選規避問責的現象。因此，一方面要賦予地方自主處置地方事務的權力，明確劃分中央和地方的事權與財權，如應對突發公共危機事件等時，由于事情緊急，地方政府最熟悉最了解情況，身處事件場景，第一責任人就應該是地方政府，地方政府應一邊處置一邊向中央報告;另一方面，不能讓地方有管理轄區地方信息生產與傳播的壟斷性權力。也就是說，賦予地方依法自主處理本地事務，特別是危機和緊急事務的權力，但是不能形成地方政府對所轄地信息的傳播、宣傳，以及網絡治理的壟斷性治理權。

（3）依法保護和鼓勵政策共同體的戰略、政策和治策討論。網絡安全是國家安全的一部分，網絡主權是國家主權的有機構成，打擊境內外敵對勢力對我國網絡主權的侵犯是國家安全管理的需要。網絡世界非法外之地，這次新冠肺炎疫情發生后，網絡謠言層出不窮、千奇百怪，依法打擊謠言、引導輿論、傳播正能量，打造一個清朗的網絡空間，是必要的治理行為。但是，國家治理的政策辯論、網絡國土安全和網絡空間治理是三個不同的政策議程、治理場景和話語體系。三者雖然有聯系，但是區別顯著。政策共同體的正常研討應該受到保護，不能用維穩思維看待政策共同體的政策議題辯論。在事實和觀點難以區分的模糊地帶，執法者應以尊重專業人士為原則。事實和觀點并非涇渭分明，尤其是在基于已知事實推知未知事實的過程中[10]。

這是因為，無論中外，國家治理都強調專業性。在西方，政策辯論也主要在參眾兩院、大學、研究機構、智庫、游說團隊和主流媒體構成的正式的“政策共同體”中展開，政策共同體的參與者都有很高的公共政策專業素養，遵照約定成熟的辯論規范來討論問題。社交媒體和大眾網絡社群向來不被看成是專業的政策辯論場所。同樣，我國的政策辯論也應該主要由專業政策共同體主導，它的成員應該包括黨委政府的幕僚機構、政策研究智庫、人大政協的專委會、政府外智庫、媒體智庫和社會智庫等具備專業政策研究素養的機關單位組成。中央和地方都有不同層次的政策共同體，他們的責任就是分析研究政策和治策，這其中自然免不了分歧。但政策共同體出現分歧是非常正常的，有的分歧來自認知狀況不同而導致的知識因素。有的分歧來自利益不同，這也毋庸諱言。鄭永年[11]認為：“如果我們接受多元利益在開放的政治環境中參與競爭符合政治現代化理論的假定，那么我們就要承認中國的政治體制經過多年不斷開放性改革，正在變得更具競爭性和多元化;只不過，代表不同利益的政治、經濟、社會群體在中國共產黨設定的政治進程內部進行表達、競爭和協調。”所以，如果用國家安全保衛和公共輿情治理的慣性思維看待政策共同體的研討活動，動輒懷疑專家學者的言論動機，壓制政策共同體的不同意見，戰略、政策與治策討論就會處在一個較低的水平。這樣，由于政策共同體政策討論的意識、規則、技巧、能力發育程度較低，信息機制的僵化自然不可避免。

（4）盡快實現數據貧瘠向數據富有的信息工具環境轉變。我國對統計數據的真實性和數據質量非常重視，近年來，國家先后出臺了《關于深化統計管理體制改革提高統計數據真實性的意見》《統計違紀違法責任人處分處理建議辦法》《防范和懲治統計造假、弄虛作假督察工作規定》等文件，我國的主要經濟數據和社會事業數據質量有很大的提高，但是有些社會事業數據和國民經濟基礎數據如國有企業數據的可獲得性仍然不強。公共數據和政府信息開放的確需要循序漸進，應該盡量使政府決策機構、體制內外智庫、國家重點大學和科研創新的大院大所不僅能夠獲得我國政府、壟斷性國有企業和BATJ等機構的公共數據，而且能夠便捷地訪問到全球重要的信息資源。因為境外互聯網上有極其龐大的對中國的政策研究、科技創新和經濟發展極有用的數據、信息和開源情報。

4? ?結語

《決定》是一個重要的綱領性文件，有很多新的提法和新的論斷值得認真學習和深刻領會，國家治理體系現代化建設落地也還需要更詳細的頂層設計、更切實的實施政策、更具操作性的治策。《求是》2020年第4期發表的中共中央總書記習近平重要文章《在中央政治局常委會會議研究應對新型冠狀病毒肺炎疫情工作時的講話》，對我國應對新冠肺炎疫情工作的應急管理體系、機制和制度做了詳盡的指示。本文闡述了信息機制四要素分析框架，認為只有從價值觀念、制度安排、政策共同體和信息工具等方面協同變革才能推動信息機制的現代化，進而推動國家治理能力的現代化。