情報(bào)體系在應(yīng)急事件中的作用與價(jià)值

蘇新 寧蔣勛

摘? ?要：文章闡述了應(yīng)急響應(yīng)各階段情報(bào)流的作用，結(jié)合新冠肺炎疫情分析了三個(gè)應(yīng)急階段情報(bào)流對(duì)疫情防控的精準(zhǔn)刻畫及疫情全局演變規(guī)律的揭示;基于疫情情報(bào)流的分析，提出了面向新冠肺炎疫情防控的公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)情報(bào)體系，從疫情防控需求設(shè)計(jì)了組織架構(gòu)與功能架構(gòu)并深度融合了疫情應(yīng)急響應(yīng)全程的情報(bào)工作。基于文章架構(gòu)的疫情防控情報(bào)體系的理論與方法，結(jié)合國(guó)家疫情聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的實(shí)踐發(fā)現(xiàn)情報(bào)體系在疫情的應(yīng)急中發(fā)揮了巨大作用和價(jià)值。最后面向公共衛(wèi)生的應(yīng)急情報(bào)研究，提出了進(jìn)一步突破與落實(shí)的方向。

關(guān)鍵詞：情報(bào)體系;新冠肺炎;應(yīng)急響應(yīng);情報(bào)流

中圖分類號(hào)：G350? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ?DOI：10.11968/tsyqb.1003-6938.2020002

Abstract This paper expounds the role of the information flow in each stage of the emergency response， which has to analyzed the accurate description of the information flow in the three emergency stages of the epidemic prevention， and then to reveals the overall evolution of the epidemic situation. Based on the analysis of the epidemic information flow， the paper is proposed the public health emergency response intelligence system for the epidemic prevention.， at the same to designed the organizational structure and functional structure from the needs of the epidemic prevention， and in-depth integration of information work throughout the rapid response to emergency of epidemic prevention. The paper is also constructed the theory and method of the epidemic prevention and control information system， combined with the practice of the national epidemic prevention and control mechanism， and the information system has a great role and value in the emergency response to the epidemic. In summary， the research proposes the directions of further breakthrough and implementation for public health emergency information.

Key words information system; Corona Virus Disease 2019（COVID-19）; rapid response to emergency; information flow

1? ?引言? 情報(bào)體系和決策體系在以往突發(fā)事件發(fā)生過(guò)程中往往都沿著自己獨(dú)立的軌跡運(yùn)轉(zhuǎn)，互不相交。在一些發(fā)生過(guò)的突發(fā)事件中，應(yīng)急決策由于缺少有力的情報(bào)支持，致使科學(xué)認(rèn)識(shí)不足、決策方向猶豫，不能達(dá)到科學(xué)應(yīng)急的理想效果。

2019年12月在武漢爆發(fā)的新型冠狀病毒肺炎（Corona Virus Disease 2019，COVID-19，以下簡(jiǎn)稱“新冠肺炎”）公共衛(wèi)生突發(fā)事件，有別于自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、社會(huì)安全等其他三類突發(fā)事件，其蔓延性與危害性更大，此次新冠肺炎疫情病例擴(kuò)散至全國(guó)甚至全球很多國(guó)家。針對(duì)這場(chǎng)公共衛(wèi)生突發(fā)事件，政府官網(wǎng)、主流媒體等隨后公布了疫情動(dòng)態(tài)，疫情的各類數(shù)據(jù)、全民輿情關(guān)注信息、專家采訪等每天更新，及時(shí)推送，做到了信息公開、情報(bào)暢達(dá)。

將應(yīng)急情報(bào)體系融入公共衛(wèi)生突發(fā)事件全程。從而實(shí)現(xiàn)，在突發(fā)事件發(fā)生前，通過(guò)情報(bào)的采集、分析能進(jìn)行預(yù)警;在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)和處理過(guò)程中，能夠根據(jù)所采集的情報(bào)、應(yīng)急處理知識(shí)庫(kù)和案例庫(kù)、情報(bào)分析模型等情報(bào)手段進(jìn)行決策支持;突發(fā)事件善后處理時(shí)，通過(guò)情報(bào)采集、輿情分析和突發(fā)事件處理過(guò)程的實(shí)際效果進(jìn)行總結(jié)和評(píng)估[1]。探索將情報(bào)體系融入公共衛(wèi)生突發(fā)事件的應(yīng)急響應(yīng)全程，是應(yīng)急響應(yīng)情報(bào)體系在新冠肺炎防控中的實(shí)踐應(yīng)用。

2? ?應(yīng)急響應(yīng)的情報(bào)流分析

應(yīng)急響應(yīng)的全程既是將情報(bào)轉(zhuǎn)換為具體的預(yù)警預(yù)案、處置方案、防疫救援行為等過(guò)程，也是以情報(bào)形式反饋并評(píng)估各類預(yù)警預(yù)案、處置方案、防疫救援行為實(shí)施效果的過(guò)程，是應(yīng)急情報(bào)的流動(dòng)過(guò)程。因此，應(yīng)急管理與決策必須以暢通的情報(bào)流為基礎(chǔ)和支撐。

應(yīng)急響應(yīng)的全程可根據(jù)事件的發(fā)展始末進(jìn)行階段性劃分，而事件之前、之中、之后界限模糊很難劃分，往往以某一特殊時(shí)間點(diǎn)人為地給予劃分。與之對(duì)應(yīng)了應(yīng)急響應(yīng)事前階段情報(bào)流、應(yīng)急響應(yīng)事中階段情報(bào)流、應(yīng)急響應(yīng)事后階段情報(bào)流。

2.1? ? 應(yīng)急響應(yīng)事前階段情報(bào)流

該階段標(biāo)志性事件未發(fā)生，處于潛伏狀態(tài)，是情報(bào)工作的常規(guī)狀態(tài)[2]，監(jiān)測(cè)與監(jiān)控可能引發(fā)應(yīng)急響應(yīng)的各種因素和征兆，該階段的情報(bào)工作從覆蓋面廣、方向盡可能準(zhǔn)、情報(bào)內(nèi)容必須真實(shí)可信。以病毒性疾病發(fā)病的規(guī)律為例，每年的10月至次年的4月為病毒性疾病高發(fā)期，如此次新冠肺炎疫情，這一時(shí)期的情報(bào)工作應(yīng)更多關(guān)注病毒性疾病的情報(bào)特征進(jìn)行采集與處理，盡早地發(fā)現(xiàn)疫情。該階段情報(bào)工作主要是情報(bào)采集與情報(bào)處理，情報(bào)采集范圍廣泛，根據(jù)各時(shí)期主題信息有一定的針對(duì)性，內(nèi)容也相對(duì)多樣;情報(bào)處理圍繞所采集的信息進(jìn)行特征的知識(shí)表示和排序，處理手段相對(duì)規(guī)范對(duì)隱患和預(yù)警信息進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，及時(shí)匯總和序化存儲(chǔ)。

該階段的情報(bào)輸入，包括個(gè)人社交網(wǎng)絡(luò)、機(jī)構(gòu)信息源、科技文獻(xiàn)、新聞媒體、專題數(shù)據(jù)庫(kù)等，突出了信息源的全面性，有助于全局的監(jiān)測(cè)，為及早察覺(jué)危機(jī)并評(píng)估當(dāng)前的危機(jī)狀態(tài)提供切實(shí)的情報(bào)保障。

該階段的情報(bào)輸出，以應(yīng)急預(yù)案、危機(jī)評(píng)估報(bào)告、應(yīng)急基礎(chǔ)保障信息和輔助決策信息等為主。以新冠肺炎防控應(yīng)急為例，若以武漢2020年1月23日“封城”為新冠肺炎防控標(biāo)志性事件，可刻畫出之前的情報(bào)流（見圖1）。

2.2? ? 應(yīng)急響應(yīng)事中階段情報(bào)流

這一階段應(yīng)急情報(bào)以減少突發(fā)事件損害及助推應(yīng)急決策為目的，情報(bào)工作進(jìn)入到應(yīng)急狀態(tài)，表現(xiàn)在：一方面情報(bào)的不完整與不準(zhǔn)確顯現(xiàn)，另一方面情報(bào)流速度激增。這一階段情報(bào)工作遵循關(guān)鍵性和及時(shí)性原則，提高實(shí)時(shí)采集頻率、加大聯(lián)動(dòng)共享，力求提升準(zhǔn)確性的前提下，不苛求情報(bào)的完整性，盡快將關(guān)鍵情報(bào)傳遞給決策者。關(guān)鍵情報(bào)的凝練在于情報(bào)工作的綜合集成，一是對(duì)實(shí)時(shí)情報(bào)進(jìn)行快速分析并制定應(yīng)對(duì)方案，二是對(duì)各方資源進(jìn)行統(tǒng)籌和配置，最終凝練將情報(bào)從數(shù)據(jù)級(jí)到特征級(jí)再到?jīng)Q策級(jí)的升級(jí)[3]。

該階段情報(bào)流收斂于應(yīng)急主題，以武漢的新冠肺炎防疫工作為例，情報(bào)流圍繞著疫情現(xiàn)場(chǎng)信息、防疫基礎(chǔ)保障信息和防控決策信息。疫情現(xiàn)場(chǎng)信息，包括定點(diǎn)醫(yī)院信息、病例描述信息（確診病例、疑似病例、治愈病例、死亡病例）、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)（核酸檢測(cè)、CT影像、臨床診斷）等。防疫基礎(chǔ)保障信息直接關(guān)系著科學(xué)治疫的方法、手段、物資等，包括各類醫(yī)療設(shè)備防護(hù)物資、藥物與疫苗、診療方案等。防控決策信息涉及面最廣，視疫情變化協(xié)調(diào)管控人民群眾的生產(chǎn)生活、出行交通等。在此次疫情爆發(fā)中，應(yīng)急響應(yīng)情報(bào)流與防疫救援的業(yè)務(wù)流相互交流融合，根據(jù)新冠肺炎規(guī)律性（潛伏、爆發(fā)、隔離、治療、治愈等）特征且周期性時(shí)間分布，情報(bào)流的當(dāng)前輸入與應(yīng)急響應(yīng)輸出，直接反映出當(dāng)前防疫救援工作成效，當(dāng)前的情報(bào)輸出（如國(guó)務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制每次通報(bào)），有將形成下一次情報(bào)的輸入，如此交替推進(jìn)，成螺旋式應(yīng)急響應(yīng)進(jìn)程。以“新型冠狀病毒感染的肺炎診療方案”為例自發(fā)布以來(lái)，視治疫情況分別于2020年1月18日第二版、1月22日第三版、1月27日第四版、2月4日第五版相繼公布執(zhí)行，可以看出針對(duì)這次疫情在應(yīng)急響應(yīng)的事中階段情報(bào)流是快速的、迭代的和反饋的（見圖2）。

2.3? ? 應(yīng)急響應(yīng)事后階段情報(bào)流

盡管本文截稿時(shí)，武漢的防控工作依然嚴(yán)峻，但疫情形勢(shì)正積極變化，這與之前多階段科學(xué)嚴(yán)密的防控工作密不可分。當(dāng)突發(fā)事件走向尾聲時(shí)，需對(duì)應(yīng)急響應(yīng)全程的情報(bào)工作回顧評(píng)估與評(píng)價(jià)，將應(yīng)急響應(yīng)全程的情報(bào)流進(jìn)行梳理，能從事件全局的高度分析突發(fā)事件的起因、歷程、造成的損失，評(píng)判功過(guò)是非、評(píng)估應(yīng)急應(yīng)對(duì)措施和效率。如本次新冠肺炎疫情的防控全程能與2003年SARS疫情的防控全程進(jìn)行各階段、多角度的對(duì)比，更科學(xué)地將同類疫情的傳播途徑、病理規(guī)律、防控措施，甚至包括社會(huì)治理中輿情控制、心理干預(yù)等形成可讀性的歷史資料信息，豐富突發(fā)事件的案例庫(kù)，更新專家知識(shí)信息，完善面向突發(fā)事件智庫(kù)協(xié)同的決策機(jī)制等。

事后階段的情報(bào)輸入有全局的標(biāo)志性結(jié)點(diǎn)信息、各階段應(yīng)急響應(yīng)實(shí)施反饋信息、疫情的危害信息等;情報(bào)輸出則有：疫情應(yīng)急的總結(jié)報(bào)告、更為科學(xué)完備的應(yīng)急預(yù)案、各級(jí)應(yīng)急響應(yīng)的修訂、具有普識(shí)應(yīng)急教育的各類培訓(xùn)以及相關(guān)法律法規(guī)信息。

3? ?公共衛(wèi)生應(yīng)急情報(bào)體系構(gòu)建

根據(jù)本文情報(bào)流的討論，結(jié)合此次新冠肺炎疫情實(shí)際情況，現(xiàn)有的公共衛(wèi)生領(lǐng)域應(yīng)急機(jī)制并不能完全適應(yīng)應(yīng)急情報(bào)的高速流通，不能適應(yīng)重大疫情防控中層出不窮的突發(fā)事件，快速響應(yīng)也顯得吃力。需要對(duì)原有體系架構(gòu)進(jìn)行改造，構(gòu)建滿足重大疫情防控體制機(jī)制需求且有力支撐國(guó)家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系[4]的新型公共衛(wèi)生應(yīng)急情報(bào)體系[5]。這是一個(gè)平戰(zhàn)結(jié)合、長(zhǎng)期存在的應(yīng)急決策服務(wù)的情報(bào)體系，是一個(gè)依托現(xiàn)有行政體系、滿足疾病預(yù)防控制、重大疫情防控救治、應(yīng)急物資保障等需求的情報(bào)體系。因此，本文依托我國(guó)現(xiàn)有的行政架構(gòu)，從組織架構(gòu)與功能架構(gòu)兩個(gè)方面，重新構(gòu)建公共衛(wèi)生應(yīng)急情報(bào)體系，以期解決我國(guó)現(xiàn)有應(yīng)急情報(bào)的缺陷，實(shí)現(xiàn)輔助應(yīng)急決策的目的。

3.1? ? 扁平化的組織架構(gòu)

（1）現(xiàn)行組織架構(gòu)分析。組織架構(gòu)是應(yīng)急情報(bào)體系流程運(yùn)轉(zhuǎn)、部門設(shè)置及職能規(guī)劃等最基本的結(jié)構(gòu)依據(jù)。適用的組織架構(gòu)，是應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生突發(fā)事件的基石，更是國(guó)家治理體系和治理能力基礎(chǔ)。

現(xiàn)行的組織架構(gòu)，縱向分為國(guó)家、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)。只有國(guó)家層面，形成了“一個(gè)應(yīng)急辦與四個(gè)委員會(huì)”的宏觀應(yīng)急管理組織形態(tài);而在省、市、縣、鄉(xiāng)級(jí)等的地方政府層面，并沒(méi)有設(shè)置專門機(jī)構(gòu)。應(yīng)急管理呈現(xiàn)了“自上而下、縱向樹型”結(jié)構(gòu)，而應(yīng)急管理不能完全按照行政管理體制構(gòu)建的組織架構(gòu)層層匯報(bào)后執(zhí)行，歸納起來(lái)主要存在五點(diǎn)問(wèn)題（見表1）。

總之，目前層級(jí)式的應(yīng)急處理影響突發(fā)事件的快速響應(yīng)，處理不及時(shí)造成延誤最佳時(shí)機(jī)，需系統(tǒng)規(guī)劃新型公共衛(wèi)生應(yīng)急情報(bào)體系，健全國(guó)家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系。

（2）情報(bào)體系組織架構(gòu)的設(shè)計(jì)。情報(bào)體系組織架構(gòu)應(yīng)充分支撐集中統(tǒng)一高效的領(lǐng)導(dǎo)指揮體系，做到指令清晰、系統(tǒng)有序、條塊暢達(dá)、執(zhí)行有力，精準(zhǔn)解決疫情第一線問(wèn)題。一方面，組織架構(gòu)簡(jiǎn)化層級(jí);另一方面，合理分工;再一方面，重新規(guī)劃部門職能。精簡(jiǎn)現(xiàn)有的協(xié)調(diào)、匯報(bào)、通報(bào)等工作流程。使支撐應(yīng)急情報(bào)體系的組織架構(gòu)呈現(xiàn)“扁平化”的形態(tài)，以新冠肺炎防控為例，構(gòu)建了組織架構(gòu)的縱向結(jié)構(gòu)示意圖（見圖3）。

國(guó)家衛(wèi)生健康委牽頭成立應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制，成員單位共32個(gè)部門。聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制下設(shè)疫情防控、醫(yī)療救治、科研攻關(guān)、宣傳、外事、后勤保障、前方工作等工作組，明確職責(zé)，分工協(xié)作，形成防控疫情的有效合力。

不難看出，新冠肺炎防控的組織架構(gòu)打破了傳統(tǒng)的行政體系的束縛，國(guó)務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制不隸屬任何部門，而是聚32個(gè)部門的合力，這樣的組織架構(gòu)，一方面確保了不同信息的專業(yè)化處理與解讀，提高信息的準(zhǔn)確度和公信度;另一方面，也可以杜絕防疫工作中信息瞞報(bào)、漏報(bào)、緩報(bào)行為。這種組織架構(gòu)，橫向之間的溝通不需要通過(guò)行政上級(jí)，而是轉(zhuǎn)向“事件導(dǎo)向的效率運(yùn)作”，確保了應(yīng)急響應(yīng)的快速反應(yīng)。

而公共衛(wèi)生應(yīng)急情報(bào)體系的組織架構(gòu)從橫向結(jié)構(gòu)分析，是建立在國(guó)家治理體系和綜合治理能力基礎(chǔ)之上，是以公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系為依托的治理架構(gòu)，構(gòu)建公共衛(wèi)生應(yīng)急情報(bào)體系的組織架構(gòu)橫向結(jié)構(gòu)示意圖（見圖4），公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系從疾病預(yù)防控制體系、公共衛(wèi)生服務(wù)體系、重大疫情防控救治體系等支撐應(yīng)急情報(bào)體系，除此之外應(yīng)急物資保障體系、國(guó)家儲(chǔ)備體系、應(yīng)急物資采購(gòu)供應(yīng)體系等均協(xié)助著聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的運(yùn)行。

3.2? ? 功能架構(gòu)

由上述討論結(jié)合圖3、圖4的示意，以一個(gè)行政部門（國(guó)家衛(wèi)生健康委）牽頭，多部門協(xié)同的組織架構(gòu)打破了現(xiàn)有行政體系的約束，是適應(yīng)重大疫情災(zāi)害的公共衛(wèi)生應(yīng)急情報(bào)體系。危機(jī)狀態(tài)下各條線政務(wù)信息流的高效傳遞，直接影響到疫情防控的有效消解，因此，所設(shè)計(jì)的公共衛(wèi)生應(yīng)急情報(bào)體系在功能架構(gòu)上一定是扁平的，必須“穿透”現(xiàn)有的協(xié)同組織。通過(guò)組織架構(gòu)的重構(gòu)，可以明確不同組織對(duì)應(yīng)的不同功能，即在疫情防控應(yīng)對(duì)中各個(gè)部門發(fā)揮的作用。

已有的政府部門必須實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)集成[6]、系統(tǒng)集成和業(yè)務(wù)集成，構(gòu)成政務(wù)信息資源網(wǎng)。網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部之間基于信息的電子自動(dòng)交換實(shí)現(xiàn)情報(bào)流的交換（見圖5）。在此基礎(chǔ)之上，依據(jù)公共衛(wèi)生突發(fā)事件信息采集制度等管理規(guī)章制度規(guī)范突發(fā)事件應(yīng)對(duì)行為;通過(guò)突發(fā)事件信息自動(dòng)交換等情報(bào)技術(shù)和手段加快突發(fā)事件應(yīng)對(duì)速度;通過(guò)突發(fā)事件快速響應(yīng)情報(bào)即時(shí)服務(wù)平臺(tái)歸口化應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，實(shí)現(xiàn)整個(gè)突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)化、自動(dòng)化和數(shù)字化。

4? ?情報(bào)體系在應(yīng)急響應(yīng)各環(huán)節(jié)中的作用

根據(jù)公共衛(wèi)生應(yīng)急情報(bào)體系的功能（見圖5），應(yīng)急響應(yīng)可分為事前、事中和事后三個(gè)階段，與情報(bào)流三階段工作匹配，相應(yīng)的各階段情報(bào)作用分別為感知、處理和管理。

4.1? ? 情報(bào)體系事前感知

事前感知是根據(jù)收集到的信息和事先對(duì)各類疫情特征（如不同病毒性疾病存在異同，SARS與新冠肺炎存在85%病毒同源體）設(shè)定的預(yù)警預(yù)值，利用積累的公共衛(wèi)生突發(fā)事件類別體系進(jìn)行自動(dòng)分類等，分門別類地進(jìn)行整理并加以綜合分析并生成分析庫(kù)與可采取的應(yīng)急處置措施。

感知過(guò)程是積極主動(dòng)獲取分析數(shù)據(jù)，首先是根據(jù)已有信息確定預(yù)測(cè)對(duì)象，如每年10月至次年4月周期內(nèi)搜索引擎關(guān)于病癥描述、藥物功效等熱詞突增，電子購(gòu)物終端某些關(guān)聯(lián)性的藥品銷量增長(zhǎng)情況等，這些均可能是公共衛(wèi)生突發(fā)事件發(fā)生或可能發(fā)生前的跡象;其次提取關(guān)鍵要素，在特殊時(shí)期獲取到的敏感數(shù)據(jù)與各類衛(wèi)生健康數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行比對(duì)，如科學(xué)文獻(xiàn)數(shù)據(jù)庫(kù)、專科診療數(shù)據(jù)集、醫(yī)療網(wǎng)絡(luò)資源等[7]，從海量數(shù)據(jù)中提取出關(guān)鍵印象要素;最后是識(shí)別與預(yù)測(cè)模型確定，由常規(guī)事件轉(zhuǎn)變?yōu)橥话l(fā)事件，判別依據(jù)不僅僅靠數(shù)據(jù)，也需要借助預(yù)測(cè)模型進(jìn)行定性，常用的預(yù)測(cè)方法如定性預(yù)測(cè)法、回歸預(yù)測(cè)法、時(shí)間序列預(yù)測(cè)法等選取合適模型產(chǎn)生預(yù)測(cè)情報(bào)。

事前感知作用是根據(jù)公共衛(wèi)生突發(fā)事件專題信息資源、案例知識(shí)庫(kù)等，有效預(yù)防和避免公共衛(wèi)生突發(fā)事件的發(fā)生和規(guī)模化的擴(kuò)散，減輕其后果。事前感知的重點(diǎn)在對(duì)可能發(fā)生的公共衛(wèi)生突發(fā)事件的監(jiān)控與監(jiān)測(cè)、突發(fā)事件的預(yù)警與認(rèn)知。監(jiān)控與監(jiān)測(cè)是利用各類醫(yī)療網(wǎng)絡(luò)資源、醫(yī)學(xué)文獻(xiàn)數(shù)據(jù)、傳染性疾病防控案例對(duì)可能發(fā)生的公共衛(wèi)生突發(fā)事件特征提取，提前發(fā)現(xiàn)潛在的公共衛(wèi)生的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)其可能性進(jìn)行的鑒別、確認(rèn)和評(píng)估，一方面快速識(shí)別潛在的突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)，另一方面預(yù)防規(guī)避突發(fā)事件甚至阻止突發(fā)事件的發(fā)生;預(yù)警與認(rèn)知?jiǎng)t是利用突發(fā)事件情報(bào)關(guān)聯(lián)分析技術(shù)，使用公共衛(wèi)生應(yīng)急情報(bào)體系功能的策略庫(kù)等工具，對(duì)沒(méi)有排除的潛在公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)行預(yù)測(cè)、預(yù)警和預(yù)控，根據(jù)特征明確指向的傳染性疾病印象，控制其萌芽狀態(tài)或者盡量減少損失。

4.2? ? 情報(bào)體系事中處理

事中處理在情況緊急的環(huán)境下快速解決具體問(wèn)題，利用公共衛(wèi)生突發(fā)事件智能分析、語(yǔ)義推理等技術(shù)對(duì)問(wèn)題的處理方案反復(fù)推演研判，形成應(yīng)急響應(yīng)情報(bào)在適當(dāng)時(shí)機(jī)、合適的服務(wù)方式傳遞給應(yīng)急處理決策人。其目的快速應(yīng)對(duì)突發(fā)事件、減少負(fù)面損失，如新冠肺炎疫情在全國(guó)各地爆發(fā)后，部分省市采取“封城”措施，但封城的時(shí)間各不同、方式也不同，盡管減少人口流動(dòng)能降低疫情擴(kuò)散面，而封城的太快會(huì)帶來(lái)公眾更大恐慌，封的太慢將帶來(lái)疫情的難以控制，兩難的決策中根據(jù)各地疫情實(shí)際情況，將不同處理方案做推演分析，獲得負(fù)面效應(yīng)最小的處理方案。

在復(fù)雜性和緊迫性驅(qū)使下事中處理首先是構(gòu)建內(nèi)部關(guān)系，將公共衛(wèi)生突發(fā)事件進(jìn)一步細(xì)化為一系列事件、事件類以及突發(fā)事件過(guò)程等多層關(guān)系網(wǎng)，如上述例子中除了封城以外，部分城市還減少部分非主干線路公交、降低公交地鐵運(yùn)行頻次，使整個(gè)城市人口流動(dòng)速度放緩;其次是關(guān)聯(lián)分析，通過(guò)旋轉(zhuǎn)事件中心，直接查看相關(guān)聯(lián)事件及其鏈?zhǔn)接绊懀l(fā)現(xiàn)潛在的規(guī)律，將鏈接強(qiáng)度作為關(guān)聯(lián)分析重要依據(jù)，形成關(guān)鍵事件識(shí)別、鏈接強(qiáng)度確定、關(guān)鍵事件網(wǎng)的構(gòu)建;再次是根據(jù)關(guān)鍵事件網(wǎng)開展跟蹤，采用時(shí)序的自動(dòng)檢測(cè)和跟蹤技術(shù)，一方面可以跟蹤個(gè)體行蹤軌跡，發(fā)現(xiàn)病毒傳播路徑，鎖定傳染范圍，判斷擴(kuò)散規(guī)模;另一方面自動(dòng)跟蹤和監(jiān)測(cè)公眾在公共衛(wèi)生突發(fā)事件中的話題和焦點(diǎn)，為政府及相關(guān)應(yīng)急部門輿情的防控提供最新進(jìn)展信息;另外根據(jù)多特征指標(biāo)（如新增病例數(shù)、治愈病例數(shù)、死亡病例數(shù)）展示事件演變階段，當(dāng)某地新增病例數(shù)持續(xù)降低、治愈病例數(shù)持續(xù)升高、死亡病例數(shù)不再增加時(shí)“拐點(diǎn)”信息快速在公眾中傳播，如果這時(shí)缺少對(duì)疾病發(fā)展規(guī)律的科學(xué)認(rèn)識(shí)，“拐點(diǎn)”可能成為“盲點(diǎn)”，科學(xué)判別事件所處階段，進(jìn)行發(fā)展趨勢(shì)分析;最后是策略制定，借助已經(jīng)構(gòu)建的事件策略相似模型、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)策略庫(kù)等，根據(jù)已發(fā)生的同類事件如SARS、埃博拉病毒等經(jīng)驗(yàn)，為處在不同階段的事件提供決策服務(wù)和可參考預(yù)案。

4.3? ? 情報(bào)體系事后管理

當(dāng)事件的危害得到根本性控制甚至已消除，情報(bào)體系在事后的管理作用主要體現(xiàn)在兩點(diǎn)：安撫公眾心理情緒，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)生活的連續(xù)性;評(píng)估該事件預(yù)警準(zhǔn)確率，評(píng)價(jià)該事件事中分析的效果，生成預(yù)警和處理的全程畫像，生成該項(xiàng)事件最優(yōu)模型，更新同類事件案例知識(shí)庫(kù)和應(yīng)對(duì)策略庫(kù)。公共衛(wèi)生突發(fā)事件事后管理比其他突發(fā)事件更為復(fù)雜，如病毒疫苗研制、診療方案的更新、病例的治療后跟蹤觀察等系列的治愈后方案，除此以外事件報(bào)告、公告、案例展示、復(fù)盤動(dòng)態(tài)模擬、法律法規(guī)修訂及相關(guān)教育與培訓(xùn)。

公共突發(fā)事件的治愈后方案甚至比事件中診斷救援更為重要，是全面了解病毒、摸清病理、分析藥理后，經(jīng)過(guò)科學(xué)臨床試驗(yàn)認(rèn)證的方案，一方面是對(duì)已治愈人群后的跟蹤、補(bǔ)充、康復(fù)指導(dǎo)，更重要的是讓人類不再患病，或得病后能有藥（如對(duì)癥的病毒疫苗研制）可醫(yī)。這些方案會(huì)滲透在公告、報(bào)告、培訓(xùn)教育等其他管理工作中。

報(bào)告是情報(bào)流程中常規(guī)環(huán)節(jié)是規(guī)范化的信息處置程序，針對(duì)疫情應(yīng)早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早處置，并規(guī)定疫情信息報(bào)告的范圍、內(nèi)容、主體及方式;公告是抵制負(fù)面輿情的最好手段，是將權(quán)威信息回應(yīng)公眾的猜疑，借助信息分析庫(kù)等工具，及時(shí)公布疫情當(dāng)前的進(jìn)展、防控措施等，甚至是一些案例的宣傳。

在公共衛(wèi)生突發(fā)事件后期，非常有必要指借助關(guān)聯(lián)分析、應(yīng)對(duì)策略庫(kù)等技術(shù)選擇相近案例中具有代表性的事件（如新冠肺炎與SARS）進(jìn)行案例展示，甚至在不同國(guó)家代表性案例從潛伏期、爆發(fā)期、高潮期、緩解期、消退期五個(gè)階段不同防控手段與效果，以時(shí)間為基軸，全面展示公共衛(wèi)生突發(fā)事件尤其是當(dāng)前疫情的緣起，不同策略方案選擇。通過(guò)案例展示，不僅增強(qiáng)了公眾對(duì)疫情的科學(xué)認(rèn)識(shí)，提高了公眾應(yīng)對(duì)疫情科學(xué)防范的認(rèn)識(shí)水平;而且為類似疫情提供可借鑒的預(yù)案參考，提高了不同國(guó)家應(yīng)對(duì)疫情的治理能力。

動(dòng)態(tài)模擬是指政府等有關(guān)部門，借助情報(bào)體系中應(yīng)對(duì)策略庫(kù)等工具，根據(jù)應(yīng)急預(yù)案，綜合考慮應(yīng)急物資（包括醫(yī)療設(shè)備、生活物資）、疫情中心所處交通、經(jīng)濟(jì)等諸多要素，模擬應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的活動(dòng)。

法律法規(guī)是國(guó)家針對(duì)疫情總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)后制定的法律約束信息，如瞞報(bào)疫情，隱瞞接觸疫情地人群歷史等，均需在法律上堵上“漏洞”，強(qiáng)化公共衛(wèi)生法治保障。評(píng)估傳染病防治法、野生動(dòng)物保護(hù)法等法律法規(guī)，按照不同分類和所處的生命周期提供國(guó)家制定的法律法規(guī)信息，在未有突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，可以有序引導(dǎo)公眾。

教育培訓(xùn)借助情報(bào)體系中積累的信息分析庫(kù)、案例知識(shí)庫(kù)等，制作制定有指導(dǎo)意義的疫情指導(dǎo)手冊(cè)和相應(yīng)的生動(dòng)培訓(xùn)，讓公眾認(rèn)識(shí)到疫情的危害和相應(yīng)防范技巧。更全面的將突發(fā)事件四個(gè)大類和不同子類提供分類導(dǎo)航，有利于公眾通過(guò)高級(jí)檢索功能檢索不同類型的突發(fā)事件防范應(yīng)對(duì)信息。

5? ?政策建議

面向國(guó)家綜合治理能力的提升與保護(hù)人民健康安全，情報(bào)體系應(yīng)從以下三個(gè)方面進(jìn)行細(xì)化深入、突破落實(shí)。

（1）統(tǒng)一公共衛(wèi)生數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)匯聚。無(wú)論是平常醫(yī)療還是疫情救援都以數(shù)據(jù)為刻畫、以數(shù)據(jù)為驅(qū)動(dòng)，統(tǒng)一公共衛(wèi)生系統(tǒng)的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)情報(bào)價(jià)值的聚變。以個(gè)體為單位的大數(shù)據(jù)資源缺少統(tǒng)一規(guī)劃的標(biāo)準(zhǔn)體系[8]，在危機(jī)救援防控時(shí)機(jī)無(wú)法實(shí)現(xiàn)同行程系統(tǒng)、戶籍管理系統(tǒng)等與個(gè)人健康數(shù)據(jù)的快速融合，更無(wú)法自動(dòng)推送“疑似病例”。因此，建立公共衛(wèi)生數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范化格式，統(tǒng)一數(shù)據(jù)傳輸、計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)家聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的融合與對(duì)接，最終實(shí)現(xiàn)公共衛(wèi)生情報(bào)資源的互融互通。公共衛(wèi)生數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)目前可從兩個(gè)方面入手：一是個(gè)人衛(wèi)生健康數(shù)據(jù)，將紙質(zhì)病歷信息、電子病歷信息等文檔格式化與統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)化，建立統(tǒng)一語(yǔ)法、語(yǔ)義及公共衛(wèi)生詞表，實(shí)現(xiàn)病患與醫(yī)療系統(tǒng)的互動(dòng);二是建立臨床數(shù)據(jù)文檔交互標(biāo)準(zhǔn)，將個(gè)人衛(wèi)生健康數(shù)據(jù)以統(tǒng)一形式存儲(chǔ)，這將提高公眾健康保障，有利于醫(yī)療事業(yè)發(fā)展，更關(guān)鍵的是可以為類似疫情等突發(fā)事件等宏觀的醫(yī)療管理提供必要基礎(chǔ)。

（2）應(yīng)急情報(bào)驅(qū)動(dòng)的數(shù)據(jù)、防控、專家協(xié)同運(yùn)作。應(yīng)急決策不是簡(jiǎn)單將數(shù)據(jù)開放用于匯聚，不是簡(jiǎn)單把專家請(qǐng)來(lái)用于“把脈”，不是簡(jiǎn)單發(fā)布措施用于防控，而是在很短時(shí)間內(nèi)基于情報(bào)流重新塑造完整且統(tǒng)籌全局的防控?cái)?shù)據(jù)鏈與應(yīng)急業(yè)務(wù)鏈，將防控措施、專家特長(zhǎng)列入數(shù)據(jù)鏈，對(duì)防控、專家各自的作用列入業(yè)務(wù)鏈。對(duì)所啟動(dòng)的應(yīng)急情報(bào)體系，如公共衛(wèi)生突發(fā)事件情報(bào)體系，基于防控?cái)?shù)據(jù)鏈與應(yīng)急業(yè)務(wù)鏈融合與協(xié)同運(yùn)作，統(tǒng)一情報(bào)采集、處理、分析與精準(zhǔn)應(yīng)用，秉承“一步到位”的情報(bào)服務(wù)理念，構(gòu)建規(guī)范化、可視化、精準(zhǔn)化、情景化的情報(bào)流畫像，實(shí)現(xiàn)“數(shù)據(jù)、防控、專家”由臨時(shí)性、碎片化向集中式、統(tǒng)籌化轉(zhuǎn)變。以構(gòu)建情報(bào)靈、判斷準(zhǔn)、反映快的公共衛(wèi)生突發(fā)事件情報(bào)體系助力健全國(guó)家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系。

（3）促進(jìn)構(gòu)筑個(gè)人智慧健康體系。一場(chǎng)疫情再次提醒每個(gè)人，防控最終是為了人的生命安全與健康生活。因此在平時(shí)應(yīng)構(gòu)筑起個(gè)人的智慧健康體系，利用數(shù)據(jù)挖掘和機(jī)器學(xué)習(xí)等算法對(duì)個(gè)人的健康大數(shù)據(jù)進(jìn)行分析[9]，尤其是基礎(chǔ)性疾病的建議有效的反饋到個(gè)人的日常起居生活中，在周期性的節(jié)氣變化中、在流行病高發(fā)季節(jié)中有針對(duì)性推送給個(gè)體提醒建議。個(gè)人智慧健康體系不僅有助于疾病預(yù)防、臨床輔助決策，更有助于個(gè)體的精準(zhǔn)醫(yī)療。將年齡、身體基礎(chǔ)等多元化、多層次、多類型個(gè)體的健康畫像抽取研究，有助于全局、精細(xì)研發(fā)各類疫苗、治療方案與統(tǒng)籌分配醫(yī)療資源。個(gè)人智慧健康體系構(gòu)筑可以實(shí)現(xiàn)個(gè)體醫(yī)療需求的“關(guān)口前移”，有助于及時(shí)與“智能醫(yī)生”交互，只有人人做自己的防控者，防控才能最有效。

（4）優(yōu)化應(yīng)急情報(bào)體系“扁平化”“柔性化”結(jié)構(gòu)。應(yīng)急工作關(guān)鍵在速度，應(yīng)急情報(bào)體系是攻克時(shí)間的情報(bào)體系，提升速度最有效的途徑是組織機(jī)構(gòu)的扁平化，不設(shè)冗余部門、精簡(jiǎn)相關(guān)職能，使得上情快速下達(dá);提高情報(bào)精準(zhǔn)度的最有效的方法組織機(jī)構(gòu)的柔性化，部門之間合力應(yīng)急、智慧應(yīng)急，真正的形成應(yīng)急協(xié)同體，使得情報(bào)原汁原味被傳遞。扁平化、柔性化或缺其一都將約束快速應(yīng)急響應(yīng)工作，第一影響速度，使得情報(bào)的即時(shí)性與實(shí)時(shí)性無(wú)法實(shí)現(xiàn)，情報(bào)滯后;第二影響質(zhì)量，使得情報(bào)的精準(zhǔn)性與可靠性無(wú)法保障，情報(bào)失真;第三影響效能，使得情報(bào)的適用性與價(jià)值性無(wú)法體現(xiàn)，情報(bào)失效。三個(gè)方面都直接影響了應(yīng)急情報(bào)體系的運(yùn)行，必須高度重視應(yīng)急情報(bào)體系運(yùn)行中，組織機(jī)構(gòu)的“扁平化”“柔性化”結(jié)構(gòu)。

（5）高度重視強(qiáng)調(diào)情報(bào)體系在應(yīng)急響應(yīng)中的作用和價(jià)值。危機(jī)由萌芽到發(fā)生都是一個(gè)量變到質(zhì)變的過(guò)程，量變發(fā)生有著背后諸多因素逐漸積累，質(zhì)變的臨界點(diǎn)很難感知與測(cè)算，情報(bào)體系在應(yīng)急響應(yīng)初期的作用是積極主動(dòng)將量變的信息捕捉，能感知應(yīng)急事件的征兆、能監(jiān)測(cè)被感知事件的波動(dòng)，快速挖掘影響因素，這體現(xiàn)了應(yīng)急響應(yīng)初期情報(bào)的時(shí)效性價(jià)值。應(yīng)急響應(yīng)全程情報(bào)體系覆蓋了事件起因、特征、內(nèi)外關(guān)聯(lián)、負(fù)面影響、網(wǎng)絡(luò)輿情及救援物資等信息，在應(yīng)急響應(yīng)中期各源情報(bào)快速交互，情報(bào)體系的運(yùn)行時(shí)刻將上述全源性情報(bào)作為完整整體，為決策機(jī)構(gòu)提供全局性情報(bào)資源。在應(yīng)急響應(yīng)事后階段，對(duì)整個(gè)事件評(píng)估反饋，應(yīng)急響應(yīng)的情報(bào)體系將各階段情報(bào)來(lái)源、處理、發(fā)布事件均保持一致，實(shí)際強(qiáng)調(diào)了應(yīng)急響應(yīng)情報(bào)采集、處理工作的標(biāo)準(zhǔn)化。在評(píng)估事件發(fā)展過(guò)程，應(yīng)急響應(yīng)情報(bào)體現(xiàn)有限范圍、精準(zhǔn)相關(guān)、高度濃縮使得情報(bào)工作精準(zhǔn)性高、真實(shí)、可信。

6? ?結(jié)語(yǔ)

公共衛(wèi)生突發(fā)事件的應(yīng)急決策與情報(bào)體系有著邏輯緊密的聯(lián)系，這次疫情的系列防控中暢通的情報(bào)流、有力的情報(bào)體系在應(yīng)急響應(yīng)全程上情下達(dá)發(fā)揮了重要的支撐，我們應(yīng)該加強(qiáng)公共衛(wèi)生突發(fā)事件情報(bào)體系建設(shè)，發(fā)揮情報(bào)工作在科技進(jìn)步與社會(huì)和諧中的作用：新型情報(bào)體系是公共衛(wèi)生突發(fā)事件的亟需，圍繞情報(bào)搜索、分析、整理、利用，快速理順了公共衛(wèi)生突發(fā)事件中人（病患、醫(yī)生、公眾、領(lǐng)導(dǎo)人等）、物（醫(yī)療物資、生活物資等）、機(jī)構(gòu)（常規(guī)醫(yī)院、定點(diǎn)醫(yī)院等）、行為（救援病人、轉(zhuǎn)送危重病人、研制疫苗、修定診療方案、交通防控、基層防控等）的邏輯關(guān)聯(lián)與輕重緩急;新型情報(bào)體系是一個(gè)技術(shù)主導(dǎo)的體系結(jié)構(gòu)，結(jié)合疫情防控波動(dòng)的不可預(yù)見性，處理疫情演化中海量、異構(gòu)的數(shù)據(jù)，并從數(shù)據(jù)源中準(zhǔn)確分析事件實(shí)時(shí)畫像、及時(shí)預(yù)警，只有將技術(shù)貫徹于疫情防控的突發(fā)事件整個(gè)流程中，才能真正實(shí)現(xiàn)情報(bào)的輔助決策快速反應(yīng);新型情報(bào)體系必須精簡(jiǎn)層級(jí)，通過(guò)扁平化的柔性組織架構(gòu)，加速公共衛(wèi)生突發(fā)事件的決策過(guò)程，適應(yīng)公共衛(wèi)生突發(fā)事件“難預(yù)測(cè)、變化快”特點(diǎn)，提升應(yīng)急響應(yīng)效率;新型情報(bào)體系的核心是專題信息資源建設(shè)，公共衛(wèi)生突發(fā)事件具有偶然性，不可能具有常規(guī)事件積累豐富案例，在積累的個(gè)別案例中建設(shè)知識(shí)庫(kù)、策略庫(kù)等專題信息，形成案例之間邏輯關(guān)聯(lián)、獨(dú)立案例時(shí)間序列關(guān)聯(lián)的專題資源，組成情報(bào)體系中具有完備性、實(shí)施性和標(biāo)準(zhǔn)化的專題信息資源。