“楓橋經驗”中的城市基層治理

羅嘉琪 蔡雪玟 丁方良 李 錟 曾紀元

(湖南財政經濟學院 湖南 長沙 410000)

改革開放之前，我國城市基層治理主要實行傳統的“單位制”，政府依托各企事業單位對于社會公共資源進行整合、控制和分配，并將分散在城市中的社會人員集中起來，進行公共事務的管理。隨著改革開放的逐步深入，經濟社會體制發生了巨大的轉變，與計劃經濟相適應的“單位制”逐漸瓦解，一種更加適應市場經濟體制的城市社會化組織形式——“社區制”應運而生。

一、完善城市基層治理的重要意義

一直以來，基層群眾自治制度都是是我國基本政治制度之一。在城市，基層自治組織是以社區為單位的居委會，而在鄉村則是以村為單位的村委會。隨著城市化進程日漸加快，越來越多的鄉村正在轉化為社區，在此背景下，加強城市基層治理就顯得尤為重要了。

(一)有利于落實國家政策，拉近與群眾距離。居委會作為我國城市內最小的行政單位，與人民群眾的關系十分密切，在落實國家政策，宣傳國家方針等方面具有重大意義。然而，當國家出臺政策、規章制度時，人民群眾往往由于不直接關系到自身利益以及術語的晦澀性等原因而選擇忽視，這種情況隨著國家機關的層次越高，越發明顯。在現有國情下，群眾在政治生活中更多的還是處于被動地位，即多處于接收信息的位置，而不是主動追求。居委會作為承上啟下的行政單位，應當主動發揮作用，對于國家政策應當積極了解、正確解讀，并對人民群眾進行組織和宣傳，以通俗易懂的方式幫助群眾理解，調動群眾積極性。

(二)有利于整合資源，促進社區現代化發展。社區的資源除了常見的有形資源，如：公共設施、綠化環境等，還有在現代社會更為重要的無形資源，如：信息資源、制度資源等。隨著社會現代化的發展，資源整合已經成為一種趨勢，有限的資源通過整合能夠發揮其最高效用。通過建設社區公共平臺將歸屬不定的資源轉化為社區公共共享資源，有利于推動城市社區公共資源由碎片化走向統一,由分散走向共享,推動城市社區公共資源效益最大化。[1]

(三)有利于保障民生，完善我國城市基層自治制度。加強基層治理，不僅是要求管理人員改善方式、提高效率，群眾的參與度也尤為重要。群眾可以通過便捷的方式反映自身的實際需求，事后給予基層管理人員事實反饋，在良性循環下幫助完善基層治理。同時，人民生活也能夠進一步得到保障。

二、我國城市基層治理現狀

隨著社區制的興起，政府不再是我國城市基層治理的單一主體，包括政府、社區、社區居民、社會組織等主體在內的多元治理體系形成了[2]。我國城市基層治理從單位管理向社區治理的變遷，符合我國經濟社會發展的形勢，對于我國城市基層治理體系的完善、基層社會治理能力的提高、服務型政府的建設、公共服務效能的加強以及人民生活質量的提升都具有重要意義。

幾十年來，我國城市基層治理的變革雖取得了諸多成效，但以社區治理為主的治理體制目前仍處于一個探索、過渡階段，容易受到傳統體制遺留習慣的影響，同時又面臨著經濟體制撰寫、社會結構變動等經濟社會快速發展帶來的一系列挑戰，因此，在實踐的過程中，尤其是近幾年來，我國城市基層治理也面臨著部分困境，對社會的健康持續發展產生了制約作用，亟待完善：

(一)治理主體界限不清，社區行政化嚴重。有效的城市基層治理應當在政府的指導下，依托社區，整合各類社會力量，在行政權力和社會權力的相互協調、共同影響下有序地開展。然而，在我國傳統的計劃經濟時期體制下，城市基層治理主要采用政府主導的一元治理結構，基層社會管理只受行政權力影響。社區制興起后，我國城市基層治理轉為多元的治理結構，其中區級政府或設區的市級政府的派出機構街道辦事處代表行政權力，履行一定的政府職能，社區居委會作為基層群眾自治組織，負責履行社區職能。但在具體實踐中，許多城市仍習慣于運用傳統的制度模式，治理主體之間沒有進行明確職責劃分，導致街道辦事處和社區居委會之間從指導與被指導的關系演化為領導與被領導的關系[2]，辦事處會將部分行政工作下放至居委會，使社區工作被冠上行政色彩。一方面，本就處于探索階段的社區居委會由于工作負擔增大，更難以實現自我管理、自我服務和自我發展。另一方面，社區居委會作為自治組織，處理行政工作的專業程度不夠，便會降低公共事務的處理效率，阻礙基層治理的開展。

(二)社區自治能力低，社區居民與社會組織參與不足。由于街道辦事處行政力量的超度干預，以及社區工作的行政化加劇，我國社區居委會雖作為自治組織，但長期依賴于政府力量的支持來獲取基層治理的信息與資源，沒有較高程度的實現社區自治，連接起國家權力和公民權力，為社區居民提供良好的公共服務。此外，由于過去我國城市基層治理長期由政府接管，社區治理的推行同樣也由來自于政府力量主導，我國社會尚未對社區治理形成一種普遍的認同，導致大眾社區意識缺失、社區自治的社會基礎薄弱。一方面，當代社會生活節奏加快，居民常常忽略精神建設與社區生活，而社區居委會既沒有對社區情感、社區文化進行充分培育，也缺乏針對居民參與社區自治的培訓，導致社區居民對于社會自治參與的意愿和能力都比較低。另一方面，社區工作走向行政化，政府沒有充分引導社區制定積極、開放的政策，提供足夠的資源支撐，因此難以吸引更多專業化的社會組織及民間力量參與到社區治理中來。

三、“楓橋經驗”中的城市基層治理

“楓橋經驗”指的是在20世紀60年代初期，浙江省諸暨市楓橋鎮基層領導成員和居民充分發揮群眾力量，堅持矛盾不上交，矛盾糾紛就地解決的社會治理經驗，其著重強調基層干部要從群眾中來，到群眾中去，鼓勵居民自治，號召各基層政府要依靠和發揮群眾的力量，著重突顯出群眾在基層治理的重要性和必要性。

楓橋從鎮到鄉，甚至居委會都設有群眾組織，其多為民間調解組織，將基層政府從以前的“管理者”角色轉變成“協調者”角色，增強了社區居民的參與性，促進了社會治理基層化和民主化建設。

(一)“楓橋經驗”的發展沿革

1.“楓橋經驗”的產生。20世紀60年代，全國都在進行社會主義改造和教育，其中有一個鎮的創新實踐在社會主義教育運動中脫穎而出，而這顆耀眼的星星就是浙江省諸暨市楓橋鎮，它創造性地提出并實施了“楓橋經驗”，該鎮運用以道理說服人的方法，將人民群眾改造為社會主義新人，而這一套“楓橋經驗”不僅是一種開創性實踐，它維護了當時的國家政權安全，社會主義制度安全，同時也是一種探索性實踐，它不斷地在發展中的東方國家里探索并驗證各種關于社會主義模式理論。

2.“楓橋經驗”的發展。改革開放后，楓橋干部群眾堅持“兩手抓，兩手都要硬”的方針，創造了“黨政動手，各負其責，依靠群眾，化解矛盾，維護穩定，促進發展[3]”，實現了“矛盾少，治安好，發展快，社會文明進步[4]”的良好格局，成為社會治安綜合治理的樣本，也為推進基層管理找到了新出路。

3.“楓橋經驗”的創新。在中國社會主義進入新時代時期，楓橋干部主動適應我國社會基本矛盾的變化，立足于社會主義初級階段的基本國情，牢牢把握社會治理面臨的新情況新問題，著力構建“自治，法治，德治”相結合的基層治理體系，推動基層治理體系現代化和治理能力的高效化，緊緊圍繞共建共治共享的社會治理格局而努力奮斗[5]，為“楓橋經驗”打上新時代的烙印。

(二)“楓橋經驗”具體措施

1.以群眾為中心的治理模式。楓橋干部注重群眾在社區治理中的作用，其始終把群眾放在核心位置，注重深入群眾生活，將群眾滿意作為工作的基本原則，在“楓橋經驗”中，各村都建立了相關的群眾組織，這些群眾組織的工作就是時刻關注群眾生活，運用各種方法貼近百姓生活，集中群眾意見，并將群眾意見落到實處，在處理之后再返回到群眾之中，觀察實施的方案是否真正地做到惠于民、便于民、利于民，如此循環，保證了楓橋社區工作始終立足于人民，真正做到從人民的利益出發，站在群眾的角度思考問題[6]。

2.運用信息化技術參與基層管理。村里便民服務中心電腦網絡與鎮政府的“四個服務平臺”直接連通，信息實時上傳，村民辦事大多只到便民服務中心跑一次就辦成，一些村里解決不了的問題或矛盾糾紛，通過鎮里“四個平臺”都能夠得到及時溝通有效化解。一次辦成事的這種改革是通過線上加線下的基層服務方式創新，讓老百姓到政府辦理事務實現一次把事情辦成的目標。“楓橋經驗”運用互聯網參與基層管理的實踐，使得人民群眾辦事更加便捷，基層管理更加智慧化，高效化。

3.注重法治的社會服務。“小事不出村，大事不出鎮，矛盾不上交，就地化解[7]”是楓橋化解民眾矛盾的最終目的。近年來，楓橋鎮共成功調解居民矛盾糾紛一千多起，調解成功率達97.2%，其中八成以上的矛盾糾紛能就地解決，此方式具有楓橋特色，大大增加了楓橋在社會治理發展中的核心競爭力。