從理論分析環(huán)境稅的未來(lái)
——多方參與的排污權(quán)交易制度

王 層

(華北電力大學(xué) 北京 100000)

一、引言

2018年四月，巴斯夫新材料有限公司收到上海市開(kāi)出的首張環(huán)境保護(hù)稅稅票。這也是全國(guó)首張環(huán)境保護(hù)稅稅票。開(kāi)征環(huán)保稅正是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的系列舉措之一。該舉措試圖通過(guò)向排放污染物的企業(yè)收取稅費(fèi)，對(duì)于污染物排放量低于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)，給予稅收優(yōu)惠的方式來(lái)鼓勵(lì)企業(yè)少排污。對(duì)于一項(xiàng)生態(tài)文明建設(shè)的舉措，尤其是面向企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的措施，我們衡量其好壞的標(biāo)準(zhǔn)就是：該舉措是否在不超過(guò)生態(tài)環(huán)境容量的基礎(chǔ)上，盡可能最大限度地保障了企業(yè)創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)性利益。下面筆者將會(huì)從環(huán)境保護(hù)稅背后的原理和實(shí)踐遇到的問(wèn)題來(lái)進(jìn)行分析。

二、庇古稅原理的優(yōu)與劣

環(huán)境稅背后原理是庇古稅，源于“公地悲劇”理論。英國(guó)的經(jīng)濟(jì)學(xué)家加勒特·哈丁教授(Garrett Hardin)在《The tragedy of the commons》一文中首先將“公地悲劇”這一狀態(tài)模型化：一個(gè)向眾人開(kāi)放的牧場(chǎng)，每個(gè)牧羊人的直接利益取決于他所放牧的牲畜數(shù)量的多少。由于缺乏約束，當(dāng)存在過(guò)度放牧問(wèn)題時(shí)，每個(gè)牧羊人雖明知公地會(huì)退化，但個(gè)人博弈的最優(yōu)策略仍然只能是增加牲畜數(shù)量，久而久之，牧場(chǎng)可能徹底退化。這就是“公地悲劇”。在環(huán)境領(lǐng)域，人們無(wú)休止地利用自然來(lái)滿足自己的經(jīng)濟(jì)性利益，而忽略環(huán)境容量，造成環(huán)境的不可修復(fù)，便是“公地悲劇”在環(huán)境領(lǐng)域的縮影。為了解決這一難題，庇古主張引入政府加以干預(yù)這一強(qiáng)有力的手段，對(duì)于環(huán)境污染者征收補(bǔ)償性的稅費(fèi)，增加其私人邊際成本從而使得社會(huì)邊際成本達(dá)到一個(gè)平衡。

我國(guó)《環(huán)境保護(hù)稅法》基于此原理制定并實(shí)施。該法規(guī)定了四類應(yīng)稅污染物，包括大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲。其中不同污染物適用不同的稅額，并且允許省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌考慮本地區(qū)環(huán)境承載能力、污染物排放現(xiàn)狀和經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)發(fā)展目標(biāo)要求，在本法所附《環(huán)境保護(hù)稅稅目稅額表》規(guī)定的稅額幅度內(nèi)提出具體不同的幅度。這一舉措，貼合了庇古稅這一理論基礎(chǔ)，盡可能地使私人成本和社會(huì)成本達(dá)到一個(gè)平衡。

環(huán)境稅作為一項(xiàng)環(huán)境保護(hù)管理制度，自誕生以來(lái)便取得了明顯的效果。美國(guó)在上世紀(jì)70年代就開(kāi)始通過(guò)計(jì)算能源產(chǎn)品的含硫量或排放量來(lái)征收硫稅，之后又增加了資源稅、碳稅、汽油稅等環(huán)境稅種，并將此類環(huán)境稅種的征管權(quán)限劃歸各州政府，允許各州政府根據(jù)各州實(shí)際情況實(shí)行差異化稅收政策。Glomm等構(gòu)建了與美國(guó)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的動(dòng)態(tài)一般均衡模型,發(fā)現(xiàn)增加汽油稅和利用稅收減少資本所得稅確實(shí)帶來(lái)了市場(chǎng)商品消費(fèi)增加(效率紅利)和環(huán)境質(zhì)量改善(綠色紅利)兩種福利收益，實(shí)現(xiàn)環(huán)境稅征收的“雙重紅利”。

如此看來(lái)，環(huán)境稅制度的建立似乎兼顧了環(huán)境帶給我們的經(jīng)濟(jì)性利益和生態(tài)性利益，使可持續(xù)發(fā)展變得事半功倍。但在環(huán)境稅制度和其背后的理論基礎(chǔ)下，仍存在著令人不可忽視的問(wèn)題。

(一)環(huán)境稅缺乏環(huán)境稅收入歸屬制度作為保障

庇古稅目的是為了達(dá)到“雙重紅利”。1995年庫(kù)爾德在一般均衡理論中提到，將“雙重紅利”分為“二重效應(yīng)”。第一重效為收入循環(huán)效應(yīng)，意味著征收環(huán)境稅既可以增加財(cái)政收入，同時(shí)可以將該稅收專門(mén)用于環(huán)境保護(hù)。第二重效應(yīng)是相互作用效應(yīng)，即征收環(huán)境稅，提高生產(chǎn)者成本，減少產(chǎn)量，從而減少污染。第二重效應(yīng)通過(guò)征收環(huán)境稅即可達(dá)到，但是第一重效應(yīng)需要環(huán)境稅收入歸屬制度作為保障，否則環(huán)境稅有可能會(huì)淪為地方政府增加財(cái)政收入的一個(gè)手段而已。我國(guó)雖然確立了環(huán)境稅制度，由于缺乏環(huán)境稅收入歸屬制度，導(dǎo)致實(shí)現(xiàn)“雙重紅利”缺乏了制度上的保障。

(二)環(huán)境稅稅額難以準(zhǔn)確確定

庇古稅原理認(rèn)為通過(guò)征稅，促進(jìn)了私人成本和社會(huì)成本相等，從而達(dá)到帕累托最優(yōu)狀態(tài)。然而征收多少稅額才能使私人成本等于社會(huì)成本這是一個(gè)理論上才能實(shí)現(xiàn)的問(wèn)題。假如征收的稅收過(guò)高，即社會(huì)成本高于私人成本的時(shí)候，生產(chǎn)者付出了更高的成本，導(dǎo)致最后這些成本費(fèi)用均由消費(fèi)者來(lái)承擔(dān)，而且不利于生產(chǎn)者生產(chǎn)擴(kuò)大化。結(jié)果就是未能充分享受環(huán)境帶給我們的經(jīng)濟(jì)性權(quán)益，而過(guò)分注重的生態(tài)性利益。反之，征收稅額不足時(shí)，便不能很好的享受生態(tài)性權(quán)益，也會(huì)導(dǎo)致生產(chǎn)者創(chuàng)新動(dòng)力不足，導(dǎo)致生產(chǎn)效率下降。無(wú)論以上何種情況，最后的結(jié)果都是會(huì)導(dǎo)致社會(huì)整體的福利下降。

我國(guó)《環(huán)境保護(hù)稅法》雖然允許各地方政府在考慮各地政策，地域等實(shí)際情況的前提下針對(duì)不同的污染物制定不同的稅額征收幅度。但是實(shí)踐中存在著人為能夠認(rèn)知和不能認(rèn)知的各種影響因素會(huì)導(dǎo)致這一最優(yōu)狀態(tài)不斷波動(dòng)，達(dá)到帕累托最優(yōu)狀態(tài)仍然是一個(gè)理論上才能存在的狀態(tài)。

(三)環(huán)境稅所體現(xiàn)的理念與我國(guó)治理理念不符

環(huán)境稅是從預(yù)知治理環(huán)境污染所需成本的角度出發(fā)，未考慮環(huán)境容量的問(wèn)題，走的是“先污染，后治理”老路子。而這一路子早已經(jīng)被發(fā)達(dá)國(guó)家摒棄，并且我國(guó)實(shí)踐證明了走“先污染，后治理”的老路會(huì)令我們付出慘痛的代價(jià)。

對(duì)于我國(guó)環(huán)境稅制度面臨的第一個(gè)問(wèn)題，我們尚且可以通過(guò)完善制度的方式加以改善。然而第二個(gè)和第三個(gè)問(wèn)題是環(huán)境稅背后的原理所自帶的漏洞。該漏洞只能通過(guò)其他理論加以完善。

三、科斯定理——解決“公地悲劇”的另一種模式

1959年，經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅納德·哈里·科斯在《法與經(jīng)濟(jì)學(xué)雜志》上發(fā)表了一篇名為《聯(lián)邦通訊委員會(huì)》的論文，對(duì)庇古的外部性分析提出了挑戰(zhàn)。這篇文章一經(jīng)發(fā)布便受到了許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家的強(qiáng)烈質(zhì)疑。為了回應(yīng)這些質(zhì)疑，科斯又在1960年發(fā)布了《社會(huì)成本問(wèn)題》。在這一文章中他舉了一個(gè)通俗易懂的例子來(lái)解釋產(chǎn)權(quán)制度的重要性。

他認(rèn)為牛吃了農(nóng)夫的谷物，并不一定都是牛的錯(cuò)，牛吃谷物確實(shí)對(duì)谷物產(chǎn)生了負(fù)外部性，但是牛和農(nóng)夫種植谷物的外部性是相互的，不存在一方對(duì)另一方不產(chǎn)生外部性的情況。只要牛和谷物的產(chǎn)權(quán)明晰，那么牛吃了谷物，雙方的主人就會(huì)產(chǎn)生一個(gè)博弈，依據(jù)自己養(yǎng)牛和種植谷物的成本和收益來(lái)達(dá)成一個(gè)交易，實(shí)現(xiàn)雙贏，從而增加社會(huì)總體福利。

具體到環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，科斯的產(chǎn)權(quán)制度理論依然發(fā)揮著重要的作用。依照科斯的理論，造成環(huán)境污染的首要原因就是環(huán)境資源的無(wú)主性。我們要做的就是明確環(huán)境資源的歸屬，之后市場(chǎng)會(huì)發(fā)揮作用，將環(huán)境資源進(jìn)行合理分配。上面所講的庇古稅試圖通過(guò)政府干預(yù)征收稅款，所面臨的無(wú)法確定稅率多少、排放標(biāo)準(zhǔn)多少是最優(yōu)的，科斯的產(chǎn)權(quán)制度便很好的通過(guò)市場(chǎng)作用解決了這一難題。

但科斯的產(chǎn)權(quán)制度仍然存在著問(wèn)題。上面所舉到的例子都有著一個(gè)共同的特點(diǎn)那就是交易雙方的交易成本小、或者交易成本為零，此時(shí)我們尚且可以借助市場(chǎng)的力量來(lái)達(dá)成交易，確定污染的成本。但是我們?cè)诂F(xiàn)實(shí)生活中都存在著交易成本高昂，以至于難以達(dá)成交易的例子。例如，在我國(guó)湖南省瀏陽(yáng)市鎮(zhèn)頭鎮(zhèn)雙橋村，發(fā)生了嚴(yán)重的鎘污染事件，湘和化工廠排放的污染物導(dǎo)致該村里的莊稼嚴(yán)重受損。在這一案例中，雙方產(chǎn)權(quán)明晰，但是僅僅依靠村民們自己卻難以與湘和化工廠達(dá)成交易。這是因?yàn)樵摴S有著非常強(qiáng)大的市場(chǎng)統(tǒng)治力和社會(huì)影響力，弱小的村民們難以和這種大企業(yè)進(jìn)行談判，甚至難以有談判的機(jī)會(huì)。在這種交易成本高昂，進(jìn)而導(dǎo)致市場(chǎng)失靈的情況下，也就無(wú)法達(dá)到我們的目的——實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)。

在此種情況下，庇古稅主張引入政府干預(yù)便給予了我們很大的借鑒意義。政府作為國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)，擁有足以與龐大的企業(yè)進(jìn)行談判的力量。當(dāng)然，如果只靠政府干預(yù)，會(huì)導(dǎo)致行政權(quán)過(guò)大，從而導(dǎo)致公權(quán)力腐敗，也不能實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)。因此，達(dá)到最優(yōu)需要多方共治，例如引入社會(huì)組織發(fā)揮社會(huì)機(jī)制，引入司法機(jī)關(guān)，發(fā)揮司法在環(huán)境問(wèn)題上的作用等。

四、庇古稅和科斯的產(chǎn)權(quán)制度的博弈、結(jié)合與發(fā)展

環(huán)境保護(hù)稅制度排污權(quán)交易制度，他們有著共同的理論基礎(chǔ)——外部性理論。但是在我國(guó)排污權(quán)交易制度和環(huán)境保護(hù)稅是同時(shí)存在的，我認(rèn)為這是不合理的。首先，兩種制度都是為了計(jì)算出環(huán)境污染的成本，從而實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)，所以兩者在調(diào)控范圍上是重疊的。當(dāng)一個(gè)企業(yè)既要繳納環(huán)境稅，又需要為獲得排污權(quán)而付出費(fèi)用時(shí)，就會(huì)造成排污者成本過(guò)高，加大排污者負(fù)擔(dān)，從不能實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)。其次，環(huán)境保護(hù)稅制度允許不同區(qū)域依據(jù)本地實(shí)際情況在允許的范圍內(nèi)，自行決定征收稅額；排污權(quán)交易制度，由于地域的不同，環(huán)境容量的不同也會(huì)造成成交的價(jià)格有很大的區(qū)別。這兩種制度的疊加就會(huì)造成，不同區(qū)域的排污者排放相同單位的污染物所需要承擔(dān)的費(fèi)用是不同的，從而影響區(qū)域之間的公平競(jìng)爭(zhēng)，造成貧富差距，地域保護(hù)等各種問(wèn)題。

基于上述的理論探討，能夠得知科斯的產(chǎn)權(quán)制度理論能夠解決庇古稅不能精準(zhǔn)的確定征收稅額的問(wèn)題，但是在交易成本過(guò)高，市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法發(fā)揮作用的時(shí)候，產(chǎn)權(quán)制度便沒(méi)有任何意義。為了使市場(chǎng)重新發(fā)揮作用，我們可以借鑒庇古稅的政府干預(yù)的手段。除此之外還可以給予社會(huì)組織和司法機(jī)關(guān)一個(gè)定位，使其也發(fā)揮在環(huán)境治理中的保障作用和制約政府公權(quán)力的作用，最終達(dá)成一個(gè)多方共治的排污權(quán)交易制度。我國(guó)雖然早有排污權(quán)交易制度，但是卻以“國(guó)家立法缺失，地方立法先行”的局面存在，為了更好的發(fā)揮作用，最終形成多方共治的排污權(quán)交易制度，筆者認(rèn)為應(yīng)首先從法律層面對(duì)以下方面進(jìn)行改善：

(一)明晰產(chǎn)權(quán)——排污權(quán)的初始分配

構(gòu)建排污權(quán)交易制度的基礎(chǔ)要對(duì)排污權(quán)進(jìn)行初始分配。而排污權(quán)可分配總量，需要以保障人民群眾賴以生存的生態(tài)性權(quán)益-環(huán)境容量為底線。為了確定環(huán)境總量，法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定總量控制的對(duì)象，總量測(cè)算的方法、總量監(jiān)管的責(zé)任承擔(dān)等等一系列問(wèn)題。

我國(guó)雖然開(kāi)展排污權(quán)交易已有多年經(jīng)驗(yàn)，但是缺乏法律依據(jù)。排污權(quán)與傳統(tǒng)物權(quán)相比，更像是一種用益物權(quán)。根據(jù)我國(guó)物權(quán)法定原則，無(wú)論是進(jìn)行排污權(quán)的初始分配還是后續(xù)交易，都必須有法律明文規(guī)定這一物權(quán)作為依據(jù)。

(二)發(fā)揮市場(chǎng)作用——排污權(quán)二次分配

市場(chǎng)保持活力才能更好地進(jìn)行資源配置，我國(guó)的排污權(quán)交易市場(chǎng)就面臨著市場(chǎng)活力不足的問(wèn)題。除卻沒(méi)有統(tǒng)一的法律依據(jù)作為指導(dǎo)之外，筆者認(rèn)為有以下兩個(gè)問(wèn)題。

第一，未明確可交易的主體。企業(yè)毫無(wú)疑問(wèn)是排污者的主體，但是政府或者其他廠商，自然人等主體是否可以參與排污權(quán)交易。美國(guó)對(duì)于這一問(wèn)題，采取肯定態(tài)度。我國(guó)目前對(duì)于這一問(wèn)題理論和實(shí)踐都沒(méi)有定論。筆者認(rèn)為，排污權(quán)的基礎(chǔ)是環(huán)境權(quán)。環(huán)境權(quán)作為第三代人權(quán)，人類，單位和國(guó)家都享有幾乎在理論界沒(méi)有爭(zhēng)議。所以只要有能力參與交易，都可以成為交易主體。而人民群眾參與購(gòu)買(mǎi)排污權(quán)，才能更加使排污權(quán)“商品”的屬性發(fā)揚(yáng)光大，從而使市場(chǎng)更有活力。

第二，沒(méi)有正確的使用政府干預(yù)。目前我國(guó)排污權(quán)交易市場(chǎng)上的交易價(jià)格表面上是由雙方自行確定，然而卻需要嚴(yán)格遵守政府給出的參考標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定價(jià)格。這一方式嚴(yán)重違背了讓市場(chǎng)決定價(jià)格從而進(jìn)行資源配置原則。那什么時(shí)候應(yīng)當(dāng)介入政府干預(yù)呢？我們以排污權(quán)制度比較成熟的浙江省為例。依據(jù)浙江省排污權(quán)交易網(wǎng)公布的2020年嘉興市二氧化硫第5期電子競(jìng)價(jià)紀(jì)要顯示某公司以26200元價(jià)格中標(biāo)；2020年湖州市二氧化硫第3期電子競(jìng)價(jià)紀(jì)要顯示某公司以5000元價(jià)格中標(biāo)。通過(guò)這個(gè)價(jià)格規(guī)律我們發(fā)現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)越不發(fā)達(dá)的地區(qū)成交價(jià)格會(huì)低，交易量也就會(huì)相應(yīng)增加，排放的污染物也就會(huì)增加。這樣就會(huì)導(dǎo)致污染物排放傾向于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)，不利于政府的全面治理，更為嚴(yán)重的會(huì)出現(xiàn)一個(gè)企業(yè)買(mǎi)下大量排污權(quán)，導(dǎo)致鎘污染村那種污染“集中區(qū)”。為了防止這種“潛在危險(xiǎn)”，政府應(yīng)當(dāng)隨時(shí)警惕，從控制單個(gè)企業(yè)交易量，到過(guò)程中的實(shí)時(shí)監(jiān)控，介入政府干預(yù)。實(shí)現(xiàn)政府一個(gè)監(jiān)管者和保障者的定位。

(三)專款專用制度——拍賣(mài)所得用于環(huán)境治理

政府通過(guò)拍賣(mài)排污權(quán)所獲得的價(jià)款，從結(jié)果上看很像政府征收的環(huán)境稅，但是兩者有著本質(zhì)的不同。拍賣(mài)排污權(quán)是市場(chǎng)作用的結(jié)果，而環(huán)境稅征收是政府干預(yù)的結(jié)果。對(duì)于拍賣(mài)排污權(quán)所得的使用應(yīng)本著“保護(hù)環(huán)境，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”為原則，立足當(dāng)下，展望未來(lái)。首先，拍賣(mài)所得的重中之重理所應(yīng)當(dāng)是治理在市場(chǎng)失靈的情況下出現(xiàn)的“集中污染”問(wèn)題。其次，可以用于支持環(huán)保技術(shù)的研究。最后，還可以用于獎(jiǎng)勵(lì)環(huán)境保護(hù)行為。

專款專用制度，作為一個(gè)政府主導(dǎo)的環(huán)境管理制度，透明度是必須要進(jìn)行保障的。“陽(yáng)光是最好的防腐劑”，只有透明，才能更好地受到公眾更好的監(jiān)督，提升公眾的環(huán)保意識(shí)，得到公眾更多的支持。

五、結(jié)語(yǔ)

庇古稅和科斯的產(chǎn)權(quán)制度都有著各自的優(yōu)缺點(diǎn)，而多方參與的排污權(quán)交易制度是在綜合了庇古稅原理和科斯的產(chǎn)權(quán)制度理論的優(yōu)點(diǎn)下形成的。將制度構(gòu)想轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)還需要我們不斷地探索。