土地征收補償方式的演進

(哈爾濱商業大學 黑龍江 哈爾濱 150028)

一、前言

我國土地征收補償是指國家為了社會公共利益的需要，依據法律規定的程序和批準權限，將農民集體所有土地變為國有土地后依法給予農村集體經濟組織及農民補償的行為。目前在我國農民社會權利保障體系尚未完全建立的階段，農村土地不僅具有土地資源的經濟價值，還具有很強的社會權益保障功能，而土地被征收后，原本由土地承載的基礎社會保障功能也就隨之消失，因此農村土地經征收后給予的補償不僅僅是農民生存的基礎也是其社會權益的保障。本文將從土地征收補償的演進過程出發，探尋提高征收補償的有效途徑，緩和因土地征收引發的社會矛盾。

二、土地征收補償方式的演變過程

(一)征收補償制度演變

新中國成立以來，土地制度經歷了土地改革(1949—1953年)、初級農業合作化(1953—1956年)、高級農業合作化(1956—1958年)、人民公社化(1958—1978年)、家庭聯產承保責任制(1978年至今)幾個階段的改革探索，與之相應的，土地征收補償制度大致歷經了三次較大的歷史變遷。

1950年6月頒布的《土地改革法》并未涉及“國家征收土地給予補償”的條款，可以說此時的土地征收與“沒收”并無多大差別，不久，政務院通過的《城市郊區土地改革條例》第十四條規定：國家征收農民私人所有的農業用地必須“給以適當代價”或者以相等國有土地調換，對失地農民“應給以適當的安置”，并對其土地上的生產投資和有關損失給予“合理的補償”。這個條例扭轉了完全忽視農民土地權益的做法，開創了新中國農地征收補償制度的先河。

1956年底，農業的社會主義改造基本完成，高級農業合作社獲得了農村土地的所有權，實現了所有權和經營權的統一，農民土地私有制從此告別歷史舞臺。與此相應，1958年，全國人大常委會批準通過《國家建設征用土地辦法》的修正，調整因土地私有轉為集體公有帶來的征地補償程序、補償標準和安置方式等方面的問題。

到1984初，土地家庭聯產承包責任制完全取代人民公社制度，農民以承包形式再次獲得了土地的經營權，形成了土地所有權與經營權相分離和統分結合的雙層經營體制。此時，土地征收補償制度已經不能適應土地制度的變化，更不能滿足改革開放以后快速發展的工業化、城市化對農村土地的迫切需要。

(二)征收補償方式演變

根據三次歷史變遷，土地征收的具體補償方式總結出兩個階段。

第一階段改革開放初期至20世紀末，鑒于基礎設施建設項目的專業化特點以及農民群體文化程度不宜再安排專業性崗位的障礙，主要以貨幣安置方式為主，是指將部分或全部的安置補償費，一次性的發放給失地農民，讓其自由支配該筆資金，自謀出路。而1992年涌現的“南海模式”，則是以行政村或村民小組為單位，將農民的土地承包經營權被評估量化折成股份集中起來組建股份合作組織，然后由股份合作組織直接出租土地或修建廠房再出租，村里的農民出資入股，以股東資格分享土地非農化帶來的增值收益。

第二階段進入21世紀以后，除了貨幣安置，還采用異地替代安置、留地安置以及農地作價入股等補償方式。異地替代安置是在被征地農民要求下，由征地單位在其他地方另外開發耕地和宅地交付于被征地農民使用，以代替補償金的部分或全部。留地安置也可稱為劃地安置、開發性安置，主要是指征地時給予被征地農民一定現金補償的基礎上，為了失地農民的生產、生活有長遠穩定的保障，在規劃確定的建設用地范圍內安排一定面積的建設用地，支持被征地的農村集體經濟組織和村民從事生產經營的安置補償方式。第二階段較第一階段的補償方式更為多樣，釋放活力的切入點為社會所認同，在一定程度上激發了地方經濟與社會發展的活力，拓展了被征地農民選擇的空間。

三、激發土地征收補償方式能效的多種路徑

土地征收補償的核心價值在于對農民權益的保護，而由于我國在最初構建征地補償制度時，制定征地補償標準的主要依據是被征收土地權利人的各項財產損失，即對被征收土地實行充分補償原則，而缺乏對被征地農民實際生產與生活需求的考慮，從而導致征地實際補償偏低，引發了一系列的社會矛盾。上述兩個階段所采用的補償方式在一定程度上緩和了這一社會矛盾以及有效保障了農民的長遠生計，應當延續激發貨幣安置的積極效應，確保地方政府準備充分的補償貨幣、明確受償主體，向被征地農民足額支付安置款，做好信息管理登記工作，提高安置費補償效率。參照第一階段農地換社保的模式，結合各地區特點，因地制宜，加快建立被征地農民的社會保險基金等基本保障，統籌探索農地股權增值的新途徑，除此之外，也可以探索更多的補償路徑解決這一問題。