關于環境的刑法保護的反思

聶春陽

（蘇州大學王健法學院，江蘇蘇州215006）

進入工業文明之后，人類的科學技術水平突飛猛進，人類活動對自然界的影響不斷增大，而人與自然之間的矛盾也日漸凸顯。1972年，聯合國人類環境會議首次明確了“環境保護”的科學概念，這一概念的提出，一方面反映了人類對環境問題空前的重視和認識的深化，另一方面也反映出全球范圍內環境問題的嚴峻性和環境治理的迫切性。作為可供選擇的環境保護手段之一的法律手段，較之經濟、技術、行政、教育等手段有其獨特的優勢。作為諸法的保障法，刑法自然不能缺席。但是，刑法應該如何參與環境保護？刑法的制定和適用又存在哪些問題？刑法在環境保護中有無邊界限制？在推崇以刑事手段制裁污染環境行為的浪潮中，有必要就上述問題進行思考。以下，本文將就這三個問題逐一展開討論。

一、環境保護的刑法參與問題

在我國，通過刑罰手段來保護環境利益可謂由來已久，早在公元前1150年頒布的《伐崇令》中就有規定：“毋壞屋，毋填井，毋伐樹木，毋動六畜，有不如令者，死勿赦。”但，通過現代刑法來保護環境不過是近幾十年的事。自改革開放以來，我國經濟進入了高速發展階段，隨之而來的便是日益嚴峻的環境污染和資源枯竭問題。于是，在1997年修訂刑法時，新增了重大環境污染事故罪，對違反國家規定，向土地、水體、大氣排放、傾倒或處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質或者其他危險廢物，造成重大環境污染事故，致使公私財產遭受重大損失或者人身傷亡的嚴重后果的行為課以刑罰。但是，就彼時的刑法規定而言，其保護法益乃是從人類中心主義的立場出發的，是以人的生命、身體、健康為核心的，而環境本身并非刑法的直接保護對象。而且，不論從具體罪名的適用頻次來看，還是從該罪的司法效果來看，都未能達到有效遏制破壞環境資源犯罪的立法目的。不僅如此，污染環境行為原本是以環境自身功能的減損或喪失為評價基準的，而重大環境污染事故罪卻以處罰侵害公私財產和生命健康的行為為重心，使得該罪的立意與公眾的一般觀點有所出入。從另一方面來說，重大環境污染事故罪只能就造成人身和財產實害結果的行為予以追責，這與公眾期盼的在環境污染的早期階段進行預防的理想狀態相距甚遠。

因此，在2011年《刑法修正案（八）》中，立法者將重大環境污染事故罪修改為污染環境罪，取消了“致使公私財產遭受重大損失或者人身傷亡的嚴重后果”的要求，修改為“嚴重污染環境”，體現了立法者立法理念的轉變，但仍未改變實害犯的定位。而2016年，最高人民法院和最高人民檢察院發布的《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》（法釋[2016]29號），進一步明確了在未對人身、財產法益造成侵害的情形下，純粹的污染環境行為也可作為單獨的入罪事由，可以說，環境法益及其獨立性在一定程度上得到了認可。

原本，從保護人類自身來說，對環境予以保護是無可厚非的，尤其是當公眾意識到現代社會不可或缺的經濟活動本身就是導致環境污染的罪魁禍首時①，將環境污染行為納入刑法處罰范圍更顯得必要且應當了。但不可否認的是，同樣是經濟活動，其不僅改善了人類的物質生活條件，更給人類帶來了新的文明。因此，如果想讓刑法介入到環境污染的早期階段，對相應的危險犯處以刑罰，就不得不重新考慮公眾對經濟活動的復雜情感。鑒于我國現階段環境意識尚未成熟，很難說刑法有足夠的預防、扼制環境污染的效果。而且，從罪刑法定原則和司法可操作性的要求來看，作為刑法規制的對象，構成要件和立案標準的明確性是必不可少的，這都是環境犯罪刑事治理早期化所面臨的問題。但，在環境污染發生后的刑罰權的發動，是無法防止人身或財產損害的發生的，這樣一來，就使得環境刑法難免帶有些亡羊補牢的色彩。

誠然，比起事后追責，及早介入、預防環境污染的發生，對于公眾和社會更具意義，但這并不意味著環境污染的刑事治理早期化是合理且唯一的途徑。考慮到刑法對環境倫理形成的影響,與其將多數涉及經濟活動的行為通過刑法被當作“惡”予以規制——至少在司法實踐中是這樣——不如通過對經濟活動最具影響的行政法規對相關行為予以引導，針對那些嚴重、多次違反行政法規、拒不服從行政命令的污染行為課以刑罰。這樣，也更符合污染環境罪在我國刑法典中的篇章安排。

或許，對污染環境的早期階段施以刑事制裁能起到抑制污染環境行為、防止實害結果發生的作用。但，與此同時，有必要將刑罰帶來的對經濟活動的“惡”的評價及刑罰本身的負面效應控制在最低限度，“否則我國刑法在走向‘萬能’時也將墮入刑法終結之命運。”[1]

二、環境刑法的制定與適用問題

在傳統刑法的視野里，環境保護的最終落腳點是對人身和財產的保護，這與過往主流的環境倫理相符合，在這種情形下，對污染環境的行為課以刑罰是適當且充分的。但，正如上文所言，如果僅對已經造成實害結果的污染行為追究刑事責任，那么，公眾所期待的綠水青山便只能是黃粱美夢了。為了實現真正的環境保護，有必要將人類的生活環境和作為人類物質實踐活動的客體——自然環境納入到環境刑法的保護法益的內涵之中。

當環境自身被當作一種法益時，刑法作為法益保護的有效手段而被選擇就顯得理所應當了。而且，法益越重大，說明這個犯罪的社會危害性越大。作為可能“威脅不特定多數人的生命、健康及重大的公私財產和群眾的生產、生活安全”的污染環境罪，因其本身“具有一定的公共危險性，這使得本罪的社會危害性大大增強，理應作為刑法打擊的重點。”[2]為了回應公眾的要求，大部分環境法律、法規甚至條例都規定了“附屬刑法”，導致了刑法的泛濫，進而帶來兩個問題。首先，行政機關等可能會假借保護環境之名，片面強調非人類中心主義的環境倫理，導致國家主義刑罰權的濫用，很可能向個人強加特定的價值觀。當然，我國當下環境刑法還未達到濫用的地步，不過，這并非是因為行政機關始終對向公民個人強加特定價值觀保持小心謹慎的態度，更多的是因為行政機關自身的消極態度和法律及制度本身固有的問題。易言之，我國環境犯罪的保護法益本就不是環境本身，而是國家的環境資源保護制度，通過懲處違反環境保護的行政規定的行為，來保障環境資源保護制度的有條不紊的運行，從而防止環境污染的發生。因此，就刑法的發動而言，行政法規和行政行為的從屬性便成了理所當然的前提，這就要求環境執法部門切實履行本職工作，對可能涉嫌犯罪的污染行為積極追究刑事責任。但，實際上，各地政府都將發展經濟視為重中之重，對于能夠帶動地方經濟增長的大型企業的非法排污行為視而不見，形成了“管小不管大”的不良局面；而多個環境執法部門共同執法的“九龍治水”般的制度安排，其效率和結果也可想而知。

以上是從環境刑法的制定層面來說的，如果從環境刑法的適用角度來看，情況又截然相反了。在堅持環境犯罪的雙重違法性原則的情況下，環境執法部門的態度與環境刑法適用情況息息相關。據《2018年中國生態環境狀況公報》統計顯示，2018年全國環境行政處罰案件18.6萬件，而同期各地環境犯罪刑事案件僅8000余起。可見，雖然“我國關于生態環境保護的刑事立法較為全面，但在司法實務中真正落實和執行的卻寥寥無幾。”[3]在這種環境刑法適用較為消極的現狀下，環境刑法制定的膨脹掩蓋了“許可性”環境犯罪的事實，如此一來，不僅會降低公眾守法崇法的精神，更有可能招致社會倫理意識的荒廢。

環境刑法的制定和適用都必須遵循刑法的謙抑性要求，至少，從社會倫理層面來說，為了保護尚在討論中的環境法益而片面鼓吹刑法的震懾作用，有可能造成強制公眾接受特定價值觀的結果。在制定和適用環境刑法時，應將之作為最后手段限制在最小幅度內，不應過度強調刑法的震懾作用和刑罰的一般預防目的[4]，與其以犯罪化的刑事立法來回應公眾對美好環境的要求，不如加大偵查力度，減少環境犯罪黑數，提高環境刑法的適用頻率。概言之，在環境保護工作中，刑事立法的泛濫和環境執法、司法的消極都是必須杜絕的。

三、環境保護的刑法邊界問題

刑法的對環境的保護是有邊界的。首先，通過刑法來保護環境，可以說是通過刑罰的嚴厲性來確保各項環境保護法律法規和政策的有效實施，實現對環境的保護，進而提高公眾的環保意識，形成為社會普遍接受的環境倫理。從過往歷史來看，對于因社會發展而產生的新的社會問題，在與之相應的社會價值觀的形成與抉擇方面，人們常常寄希望于刑罰的實施。就刑法在應對環境問題的現實來說，刑罰的確發揮了塑造新的社會倫理的規范形成功能。[4]通過刑事立法，將污染環境行為規定為犯罪，判處自由刑或財產刑，表明了國家對污染環境行為的否定性評價，引導公眾不去實施污染環境的行為。可見，刑法對規范意識的塑造與強化，本質上是刑法對公眾的教育作用和指引作用的體現。但是，對于刑罰所具有的這種規范形成功能，其所帶來的負面影響也應予以重視。在全球化的大背景下，環境倫理也邏輯地存在兩種基本的價值觀：一是普世價值觀；一是相對價值觀。前者站在“文化全球一體化”的立場，主張普世主義；而后者則從“文化全球多元化”的立場出發，主張特殊主義[5]。顯然，普世價值觀不能成為我國的倫理選擇。因為某一特定的價值觀得以主張，很可能有積極排除其他不同價值觀的危險結果。而各種各樣的價值觀能夠自由地表達、公平地競爭，是文化繁榮、政治清明、民主平等的必要前提。作為刑罰懲處對象的行為，其與特定價值觀的體現是必然的，但如果連作為刑法所保護的法益也與某一特定價值觀捆綁在一起的話，那就有必要就其是否可能排除其他價值觀進行探討。[6]以上是從刑法對社會倫理的塑造角度進行的思考，總而言之，利用刑法塑造新的社會倫理這一想法本身必須被當做法律的最后手段予以嚴格限制。

此外，如何處理環境保護與開發發展之間的關系，也是環境刑法乃至整個法律體系所必須思考的問題。從社會歷史進程來看，自然解放和人類解放本身就是休戚與共的，人類社會正是在不斷調適人與自然的關系中得以發展的。因此，只有在環境保護與開發發展相矛盾的場合，才存在刑罰發動的環境基準的問題。把環境污染行為作為刑法打擊的對象，就必須明確被容許的對環境影響的范圍，而行政機關根據各地具體的自然環境和社會狀況設定的環境基準便是人們能夠作用于環境的最大限度。如此，環境犯罪基準的行政從屬性便是必然選擇了。

但是，如前所述，行政機關的消極態度很可能讓環境保護淪為空談。為了發揮環境刑法的預防作用，必須保證行政執法人員積極充分履行職務，對污染環境可能達到刑事立案標準的及時主動地向司法機關移送。因此，不僅要對環境執法人員附加環境犯罪的告發義務，也要對于那些因未盡職盡責而向污染企業做出了行政許可的責任人員嚴肅問責。雖然我國刑法第四百零八條規定了環境監管失職罪，但由于該罪的入罪標準較高，使得其在司法實踐中使用頻率較低，這亦是尤待改進的地方。此外，在對污染行為的刑事制裁維持行政從屬性的同時，行政機關既要承認企業的經濟活動，也要將環境負荷限定在合理范圍內，既要避免環境執法對經濟活動造成不必要的負擔，也要排除行政機關基于產業保護的考慮給環境帶來超額負擔。

正如毛主席同志所言：“只有讓人民來監督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息。”[7]在行政權被過分強調、執法人員疏于職守的情況下，有必要賦予公民為社會整體利益而提起訴訟的權利。雖然我國已確立環境公益訴訟制度，但《環境保護法》第五十八條就其主體資格作了嚴格限定，使得該制度在一定程度上失去了原有之義。筆者認為，為了兼顧刑法的謙抑性精神、避免向公眾強加特定價值觀，同時更有效地落實環境保護政策，有必要放寬環境公益訴訟的主體資格，充實公民參與環境保護、監督環境執法的法律制度。

結語

在中國裁判文書網上以“案由：破壞環境資源保護罪，案件類型：刑事案件，審判程序：刑事一審，文書類型：判決書，裁判日期：2012-11-08 TO 2020-03-31”為關鍵詞進行檢索，可檢索到117209份判決書，以“裁判日期：TO 2012-11-07”，其余關鍵詞不變進行檢索，可檢索到687份判決書。可見，自黨的十八大以來，我國環境污染刑事案件的審判工作取得了長足進步，刑法在打擊環境犯罪方面發揮了重要作用。筆者堅信，通過學界和實務界的共同努力，日臻完善的環境刑法定能為建設綠水青山的美麗中國提供更為有力的法律保障。

注釋：

①據統計，在2012年至2018年期間，全國污染環境犯罪共計4547件，其中自然人犯罪4284件，占比94.22%，法人犯罪263件，占比5.78%。單從上訴數據來看，似乎污染環境犯罪與經濟活動關系不大，但是，在上述自然人犯罪中，多為未履行工商登記和環保審批手續的小作坊、個體戶、小企業及其從業人員。由此可見，污染環境行為與經濟活動密不可分。上述統計數據請參見焦艷鵬：《我國污染環境犯罪刑法懲治全景透視》，載《環境保護》2019年第6期，第43頁。