“走向一種全新的平衡”

夏自釗

2019年一體化怎么看

《決策》：2019年，長三角一體化破解了哪些長期以來的堵點和難點？在哪些關鍵領域取得了新進展？

曾剛：2019年是長三角一體化國家戰略落實的關鍵時期，從整體來看，上半年更多地是在戰略認識、戰略目標等領域推進自上而下的共識，下半年則主要是將這一戰略共識落實到具體的實踐行動中去。

這一整體特征，通過對比5月份審議通過的《規劃綱要》和12月初正式發布的規劃內容就可以體現出來。上半年中共中央政治局審議通過的方案更多是偏宏觀的戰略目標，而下半年正式發布的方案內容，則首次具體地指出了每一個戰略推進的具體路徑與內容，從側面也體現出當前長三角一體化高質量發展已經走向縱深的發展特征。總的來看，長三角一體化走過了30多年間極為關鍵的一年。

回望2019年長三角一體化的發展軌跡，可以發現既有從宏觀謀略大討論到具體實踐行動，亦有對目前國內外現實情況的及時響應，同時也給未來的長三角一體化高質量發展提供了很大的政策自由空間。

劉志彪：2019年長三角一體化給我印象最深的就是一個“實”字。我曾經多次呼吁，對長三角一體化發展中可能遇到的各種顯性和隱形障礙，要按照先易后難的原則，在具體項目中推進。當長三角區域基層政府、市場主體和居民逐步享受到市場一體化的利益之后，自然都會衷心擁護，因而推進起來力度就會更大，更容易成功。2019年長三角一體化的實踐，部分證實了這一點。

只要秉持務實精神，避免抽象議論、議而不決，實質性按照先易后難的原則推進，尤其是項目化推進，一體化紅利就會不斷形成，在這樣的基礎上，各方的共識就會凝聚，從而極大減少了一體化的阻力。

宋宏：2019年，長三角一體化總的來說是在實質性向縱深發展。

首先，一些影響深遠的一體化平臺都在2019年啟動建設。比如一體化示范區、上海臨港片區等建成后，其輻射帶動效應將非常強。同時，G60科創走廊在深入發展，合作越來越深，尤其是產業聯盟、創新聯盟的廣覆蓋，大大推進了長三角產業一體化。包括安徽在內的各種跨地區園區、平臺、飛地等合作，比如界首在上海的離岸科創中心等，拓展也非常迅速。

其次，合作機制在不斷完善。一體化示范區、各種聯盟機制、都市圈的合作互動機制、跨省地市之間的合作平臺、合作園區等漸次展開以后，合作機制得以建立起來。這些機制都是實實在在的，并不是喊口號，包括共建機制、利益分享機制、合作過程中具體事務的處理機制等，都在逐漸建立起來。

第三，2019年長三角一體化的一個鮮明特征，是微觀主體的積極活躍。這種自下而上的推進，以下促上、上下互動，使一體化漸入佳境。單靠下推或者單靠上推都是不可持續的，長三角恰好是上下互動，微觀主體的積極是長三角一體化的最大活力所在。

存在哪些短板和瓶頸

《決策》：2019年長三角一體化拉長了諸多長板，但一些短板不可避免的依然存在。未來，長三角一體化還需要突破哪些瓶頸和制約？

曾剛：首先，長三角還存在單個城市競爭強烈、同質化問題嚴重、產業轉型升級艱難、協同度柔性不夠、行政壁壘森嚴、協同發展程度低、一體化程度不高等問題。

長三角地區作為人員流動相對頻繁、醫療資源相對豐富的地區，承擔著大量異地通勤、異地就醫直接結算的任務。但目前長三角地區在社會保障、醫療養老、人才資源、公共安全等方面的標準和程序仍未實現互認對接。

其次，對外開放水平還不夠。長三角地區“引進來”與“走出去”的比例不匹配，且區域內資源爭奪競爭激烈，內耗較大。長三角更應盡快以整體形象參與到國家其他重大發展戰略中去，尤其是同“一帶一路”建設、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設相互配合。

第三，體制改革仍需加強。雖然《規劃綱要》、各地實施方案陸續出臺，但政策配套、立法和資金等保障機制仍不完善、利益協調機制也不夠健全。地區政策所形成的地區差異和地方發展政策創造出來的內部異質性，在無形中制造了政策歧視，它們是時下長三角制度一體化的主要阻力。

同時，阻礙經濟高質量發展的行政壁壘仍未完全打破，地方標準不統一，準入門檻有差異，統一開放的市場體系尚未形成。此外，跨區域共建共享共保共治機制也不健全，區域之間成本共擔、利益共享的機制尚未建立，有效的生態補償機制仍在不斷探索中。

劉志彪：目前主要的短板在于長三角地區仍然是一個“行政區經濟”，并不是統一市場，而是碎片化的市場，是被行政權力分割的市場。“行政區經濟”一方面形成了政府驅動型的巨大增長動力，另一方面，這種碎片化競爭有損資源配置的經濟效率，如與軟預算約束有關的投資沖動、決策隨意、債務高筑等。這導致區域統一市場無法形成，也就無法通過強大市場形成對全球資源吸納的能力，無法用統一市場促進企業達到規模經濟狀態從而增強國際競爭力。

同時，體制機制的摩擦成本過大也是一個短板，表現為行政權力過度干預市場經濟活動，導致區域市場在相當程度上對內開放不足?，F有行政體制機制由于介入市場活動比較深入，背后的利益機制使其具有天然的、內在的“反”區域一體化發展的特性。

宋宏：目前來看，科創一體化是難點和瓶頸。長三角區域科創資源密集，但科技和產業“兩張皮”現象嚴重，突出表現為四大中心城市在科技創新領域存在大量交集，僅有一個G60科創走廊顯然不夠。

目前三省一市的科技創新政策還存在明顯分割，亟需通過政府協商和智庫研究予以打通。其分割，歸根結底，還是源于長三角的行政化分割。行政化分割的本質，不是地理分割、交通分割，也不是市場分割，而是政策分割。政策和制度不統一，造成了行政壁壘。

2020年怎么干

《決策》：基于2019年已經取得的突破和進展，以及對長短板的清醒認識，展望2020年，長三角一體化應該在哪些方面重點發力？

曾剛：首先，實現從“逆溫層”到“同溫層”的轉變。

應著重規范社會組織，充分發揮社會組織在處理和協調問題上的靈活性，高效整合各層級社會資源，進而調動基層社會的自主能動性。

此外，提高長三角居民的獲得感，要通過具體舉措切實提高老百姓的收入水平。當下長三角地區應加強職業技術人才培訓。職業技術人才是企業創新發展的重要支撐，我們不僅要重視高端人才，更要注重培養技工能手。只有讓老百姓真正參與到變革和發展當中去，切實體會到收益，才能真正讓“逆溫層”變成“同溫層”。

當下長三角地區應加強職業技術人才培訓，職業技術人才是企業創新發展的重要支撐，我們不僅要重視高端人才，更要注重培養技工能手。

其次，未來長三角的產業園區可以像連鎖店一樣建設與發展。

長三角41個城市擁有146個國家級開發區和320個省級開發區，平均每個城市擁有3.6個國家級開發區、7.8個省級開發區。未來產業園區的協同合作是推動跨區域共建共享的關鍵，也是長三角更高質量一體化發展的核心。

最關鍵的還是打破地區間的市場壁壘，其中最重要的一點在于利益分配和地域保護。一方面，可以探索共建省際產業合作園區，加強省際產業合作，有序推動產業跨區域轉移和生產要素雙向流動。另一方面，探索建立產業園區合作的成本分擔和利益共享機制。未來長三角的產業園區可以像連鎖店一樣建設與發展，實現錯位競爭、協同創新和集聚發展。

劉志彪：首先，提倡和鼓勵地方政府間的合作協調發展。解決“行政區經濟”問題的關鍵在于：一是改革對地方政府官員的考核評價體系，把實現一體化發展作為主要業績之一，以此扭轉其行為準則和壓力機制;二是限制地方政府參與市場、干預市場的權力邊界;三是簽訂具體的一體化發展協議，依照“成本共擔、利益共享”原則以政府間協商的方式，讓渡某些公共權力給相應的長三角一體化機構，把競爭轉化為合作。

其次，逐步構建長三角地區的競爭規則。長三角一體化的中長期目標是形成統一的市場競爭規則。長三角地區通過致力于建立以市場競爭為基礎、非行政扭曲的競爭體系，推進經濟從“發展競爭”逐步轉向“平等競爭”，逐步限制地方政府參與市場運作的市場主體功能，確立競爭政策替代產業政策并在市場經濟中占據優先地位。當各個成員充分享受到一體化受益的時候，遵守競爭規則就會成為一種自覺動力和行為。

宋宏：建議以四大中心城市為創新策源地，在G60走廊基礎上再建設若干創新走廊，形成創新中心——創新走廊——創新網絡，在中心城市、軸和廊相聯互動形成一個網絡化的結構圈，在創新鏈上發掘和生長出一些產業的生長點，提升創新能級，為高質量的一體化提供支撐。

在突破行政壁壘方面，歐盟的做法值得借鑒。歐盟成員國協商后制定的“共同政策”，覆蓋所有成員國，而且對各國相關政策具有調節作用。上?？蔂款^，與蘇浙皖聯合啟動“共同政策”制訂工作，以促進科技要素在長三角的流動、輻射整個區域的科技創新平臺與機制建設，以及三省一市各個科技創新主體的合作。

打破行政壁壘，關鍵是要在合作的基礎上，形成一種新的平衡。過去在互相分割之下，通過縣域競爭和城市戰爭，大家找到了一種平衡。而現在必須在合的基礎上去找平衡，與過去相比，這是一種完全不同的平衡。達到這樣的平衡，需要很多磨合和博弈，指望人的思維轉變是不可能的，只能通過機制來進行轉變和倒逼。真正的一體化，就是重新構建一種平衡的機制。一體化示范區，就是重新找平衡。在分的基礎上，有一種平衡;在合的基礎上，也有一種平衡，是兩種完全不同的平衡模式。