互聯網金融消費者權益保障體系研究
——來自英美兩國的啟示

潘 青

（江蘇科技大學，江蘇 蘇州215600）

一、引言

互聯網金融作為互聯網時代下的金融模式創新，利用現代互聯網技術實現資金融通、支付及投資功能，其本質仍是金融。與傳統金融業務模式相比，互聯網金融在金融風險方面更具有不確定性，除了傳統金融所包含的系統性風險、市場風險、信用風險及流動性風險等外，還存在技術風險、信息安全風險等互聯網金融特有的金融風險。與此同時，互聯網金融商業模式拓寬了傳統金融可能邊界，越來越多的個體或組織可以直接參與到金融交易中，使得互聯網金融的金融風險越來越高。因此，需要通過相關政策和法律等手段來降低互聯網金融風險，尤其是加強對互聯網金融參與者的保護，保障我國互聯網金融產業健康發展及金融市場的安全穩定。

根據消費者金融理論，對金融消費者的保護包括知情權、隱私權、收益權、投訴權及獲得賠償權等權益。但互聯網金融作為一種新的金融模式創新，相比于傳統金融而言，對消費者的保護更加特殊與復雜，因此不能直接將現有的金融消費者保護方法照搬照用，需要探究適用于互聯網金融產業的消費者保護理論和框架。互聯網金融消費者保護之所以更為復雜，其原因有三：第一，互聯網金融消費者概念難以界定。在我國現有立法中，沒有對互聯網金融消費者進行明確界定，互聯網金融消費者一詞是在互聯網金融模式產生后衍生出的新概念。因此，對于互聯網金融消費者概念的界定只能參考法律層面消費者的定義，即“為日常生活消費進行的購買、消費及接受服務”。顯然該法律定義并不完全適用于互聯網金融。例如，對于互聯網金融模式下的P2P 業態而言。在當前法律界定條件下，資金提供者不屬于金融消費者，但是在互聯網金融模式下，資金投資人也是互聯網金融的參與者或P2P 平臺的客戶，因此應當屬于互聯網金融消費者范圍；第二，互聯網金融參與者的社會分層逐漸模糊，互聯網金融消費者普遍以利益集團化形式出現。在傳統金融領域，金融機構為金融消費者提供金融產品與服務，因此即使金融消費者個體出現問題，也不會影響到其他金融消費者。但在互聯網金融模式下，例如眾籌或者P2P借貸，某些項目融資是由多個投資人共同提供，而該項目的經營者一旦出現問題，將影響所有投資人的利益，進而導致公眾利益受損，因此互聯網金融消費者保護更加復雜；第三，互聯網金融所有業務模式全部在互聯網網絡中完成，因此相比于傳統金融而言，其信息不對稱問題更為嚴重，使得互聯網金融消費者的權益難以保障。作為金融中介的互聯網金融平臺，其具體資金使用流向及日常運營的合規性均難以獲得全面監督與監管，存在運營灰色地帶，比如在某些P2P模式下，消費者對于擔保人沒有選擇空間，其基本權益難以保障。因此互聯網金融消費者一直處于劣勢地位。

二、我國互聯網金融消費者權益保障體系及發展問題

1.我國互聯網金融消費者保障體系

我國互聯網金融發展于2005年，經歷近15年的發展歷程，其市場規模不斷擴大，商業模式不斷豐富。除了最初的第三方支付、互聯網理財、互聯網消費金融基本模式外，又不斷涌現出諸如P2P、股權眾籌及數字貨幣等多種融資模式。然而，隨著近年來越來越多的金融機構及非金融主體開始從事互聯網金融產業，互聯網金融的安全性問題不斷突顯，互聯網金融領域風險持續高發，致使許多缺乏金融知識與風險規避能力的消費者及投資人損失慘重。對此，政府高度重視互聯網金融產業發展安全問題，通過不斷出臺規范政策以防控互聯網金融風險，并初步建成了融合互聯網金融風險預防、識別、保護投資人及糾紛解決機制等為一體的互聯網金融消費者權益保障體系（見圖1）。而根據中國互聯網金融協會的統計數據顯示，自2012年以來，我國互聯網金融進入高速發展時期，大部分互聯網金融風險對消費者造成較大經濟損失的業務主要集中在P2P借貸產業。因此，本文對互聯網金融消費者保障體系的分析以P2P借貸產業為例。

圖1 我國互聯網金融消費者權益保障體系示意圖

如圖1所示，我國互聯網金融消費者權益保障體系大致分為三大部分。第一部分為監管部門對消費者的保護，包括：風險案例講解，主要對消費者進行教育和警示；法律法規保護，主要通過信息保護手段實現；風險識別，主要通過控制消費者的投資額度實現。第二部分為消費者向監管部門反饋信息，對P2P借貸平臺違法行為進行監督舉報，主要通過證據保存等手段實現。第三部分為監管部門對已經確認違法違規的平臺進行處置，并對消費者給予相應賠償，以保障消費者基本權益。具體而言：第一，消費者信息保護方面，我國有《消費者權益保護法》、《網絡交易管理辦法》等多項法律法規。監管部門對互聯網金融企業的信息搜集進行了明確規定，在收集消費者信息之前需要獲得消費者允許，否則不得搜集以及使用消費者的基本信息。同時，還規定了互聯網金融平臺應當對消費者的信息提供保護義務，不允許篡改、泄露以及毀損。如果互聯網金融平臺違反了相關規定，那么消費者可以向相關部門進行舉報及控告。在風險案例交易警示方面，相關監管部門及互聯網金融協會會定期舉辦相應的教育論壇，以普及互聯網金融產業相關基礎知識，培訓消費者識別不同互聯網金融產品的風險等級，例如，將互聯網金融產品和服務的風險等級分為五種類型，分別為極低風險、低風險、較低風險、中等風險及較高風險。在互聯網金融風險識別方面，監管部門對互聯網金融產品和服務提供平臺做出了規范和規定，要求相關平臺在推薦互聯網金融產品和服務時需要與消費者的風險承受能力相匹配，不得誤導和欺詐消費者；第二，監管部門與互聯網金融消費者之間建立了反饋互動機制，通過互聯網金融消費者的反饋對違規違法平臺進行及時制止。由于互聯網金融業務大部分需要在互聯網網絡中進行，因此監管部門鼓勵消費者保存可信的電子數據以作為有利證據。目前，我國《電子簽名法》、《關于工商行政管理機關電子數據證據取證工作的指導意見》及《數字化設備證據數據發現提取固定方法》等都是對該反饋機制的支持和保障；第三，對于互聯網金融消費者和互聯網金融平臺之間存在糾紛或者確定互聯網金融平臺存在違法違規行為時，監管部門已經通過建立相關糾紛解決機制和違規處置機制等方式以保障互聯網金融消費者權益。例如，針對P2P 借貸產業糾紛，出臺了《網貸糾紛網絡仲裁專門規則》，并提供多種途徑以解決糾紛，包括協商、調節、投訴、仲裁及訴訟等。在對違法違規平臺處置方面，我國監管部門主要針對P2P借貸產業中的非法集資問題，具體措施包括將違規資金返還給消費者，而不會罰款或者沒收。在還款時，不同的消費者均按照同一順序及比率進行清償，而無論合同是否到期，所有資金按照同一標準、順序及時間返還。

2.我國互聯網金融消費者權益保障體系建設存在的不足及難點

第一，互聯網金融相關立法滯后，對互聯網金融消費者的保護所提供的法律支持不足。由于互聯網金融屬于新興產業，在我國尚處于初級發展階段，還未出臺針對互聯網金融消費者保護的基本法律，相關法律支持大部分來自《消費者權益保護法》、《電子銀行業務管理辦法》及《商業銀行法》等其他金融領域法律法規，因此缺乏針對性。同時，當前互聯網金融概念及商業模式仍未完全確定，許多互聯網金融平臺的法律屬性并沒有進行法律上的確定，使許多互聯網金融平臺在日常經營時會觸碰法律紅線及底線，而互聯網金融業務也極易成為從事非法集資的工具。

第二，互聯網金融監管方式和互聯網金融發展理念存在沖突，為互聯網金融監管部門的監管提出了較大挑戰?；ヂ摼W金融模式之所以能夠在我國得到快速發展，主要原因在于互聯網金融創新了傳統金融發展模式，拓展了傳統金融可能邊界線，使更多非金融主體可以參與到金融交易中，為金融市場提供了新的發展動能。因此，互聯網金融有助于推動經濟發展、實現普惠金融目標的作用。但作為一種新興金融模式，相關監管部門如何對其進行監管有待商榷。在我國互聯網金融發展初期，監管部門采取的適當性監管原則，推動了我國互聯網金融步入高速發展階段。但較為寬松的監管模式使得互聯網金融風險頻發，尤其是“e 租寶”事件的發生，給廣大消費者帶來了較大經濟損失，給社會帶來了不利影響。因此，互聯網金融監管部門需要在金融創新和監管力度之間尋找新的平衡點。

第三，現行的分業監管模式難以適應多維度、多業態的互聯網金融發展趨勢。我國金融監管體制以分業監管模式為主，而互聯網金融平臺可以同時從事多種業態模式，這就導致不同的監管部門需要對同一互聯網金融平臺同時監管，而如何協調好不同監管部門之間的監管步伐尤為困難。同時，監管部門針對各自監管業務分別提出了相應的監管原則，但是監管責任不明確，致使出現了許多監管真空地帶，使得傳統金融監管模式難以適應互聯網金融發展趨勢，對監管部門的監管能力提出了挑戰。

第四，當前，我國互聯網金融消費者權益保護體系較為簡單，存在司法救濟不足及糾紛解決機制效果不明顯等問題。例如，在互聯網金融消費者糾紛解決機制方面，存在解決機制單一問題。消費者普遍只能采用投訴、仲裁或者訴訟等傳統糾紛解決機制。但該種方式存在耗費時間長及申訴程序復雜等問題，增加了消費者維權成本。同時，鑒于當前我國互聯網金融消費者保護法律的缺失以及不健全，因此許多糾紛無法及時解決，而互聯網金融消費者的利益也無法實現全面保護。例如，我國《民事訴訟法》中“提出訴訟主張的當事人，需要提供相關證據”，即需要“誰主張，誰舉證”。但互聯網金融業務往往都是由互聯網金融平臺設計和保存，因此互聯網金融業務存在明顯的信息不對稱問題，消費者無法獲得與互聯網金融平臺相同的信息數據，導致后期舉證存在較大難度。

三、美英兩國互聯網金融消費者權益保障體系分析

1.美國和英國互聯網金融消費者權益保障措施

自2008 年，美國次貸危機所引發的世界經濟危機發生以來，各國都開始重新審視本國金融監管體制并進行了相應的改革與創新，從原有針對金融機構縱向監管模式逐步轉向以消費者權益保障為核心的橫向監管模式。而美國和英國作為互聯網金融產業發展強國，自然也加強了互聯網金融監管體系的改革，并且不約而同地將改革重點集中在互聯網金融消費者保障環節，試圖通過更好、更健全的機制保障各自互聯網金融產業的健康發展，美英兩國的互聯網金融消費者保障權益體系框架及具體保障措施如表1所示。

表1 美國和英國互聯網金融消費者權益保障體系組成及具體內容

由表1可知，美國和英國的互聯網金融消費者權益保障體系構成大體相似，都包括立法、消費者權益保護機制和糾紛解決機制三大部分。但是，在具體不同環節，美國和英國仍有各自特征。例如，在美國互聯網金融消費者權益保障體系的糾紛解決機制環節，美國不僅成立金融消費者保護局（CFPB）專門處理消費者投訴問題，還構建了替代性糾紛解決機制，具體執行程序為：第一，當產生互聯網金融糾紛時，優先考慮內部解決再尋求外部解決方案；第二，消費者可以同時向行政監管部門進行投訴，行政監管部門會對糾紛進行最終裁決，提供一種解決糾紛的方案與途徑。在英國互聯網金融消費者權益保障體系的權益保障機制環節，英國政府還通過金融科技監管手段提升監管部門的監管能力和水平，例如使用“沙盒監管”，具體流程包括：首先，金融行為監管局（FCA）事先對參與沙盒監管企業進行篩選，篩選條件包括企業規模、產品創新性及對消費者的保護能力等；其次，與企業共同制定消費者保護計劃并制定賠償標準；最后，通過篩選后，FCA 將給予企業3 至6 個月的測試時間，并根據測試問題找出漏洞，以更好地保障消費者權益。

2. 美國和英國互聯網金融消費者權益保障體系對我國的啟示

第一，加強互聯網金融消費者權益保障立法力度，根據互聯網金融產業的發展趨勢及時調整相關法律法規體系，以最大程度保護消費者基本權益。當前，美國和英國均出臺了利于本國互聯網金融發展的法律法規，并根據互聯網金融消費者的基本權益制定了相關從業主體的權利和義務，通過法律法規手段以更加充分的理由保護互聯網金融消費者權益。例如，美國將法律與監管進行大統一，設立相關行政機關與部門為互聯網金融消費者提供咨詢和幫助；英國強調互聯網金融監管部門的監管能力和手段，以增強互聯網金融消費者的維權意識，來構建互聯網金融消費者權益保障體系。

第二，注重行為監管及風險控制，不斷調整和創新監管模式，以高效率實現有效監管。對互聯網金融消費者權益的保障離不開對互聯網金融產業的監管，因此，開展合理科學的互聯網金融監管，實現高效監管目標無疑是對互聯網金融消費者權益堅實的保障。例如，美國針對不同互聯網金融業態模式及每種模式的特征，確定了與之發展相適應的監管主體及監管準則。證券交易委員負責P2P借貸平臺的準入監管，聯邦貿易委員會負責P2P的債務催收監管，消費者金融保護局則對P2P糾紛負責；英國則通過創建P2P金融協會的方式，對互聯網金融產業進行監管和溝通，并設立金融市場監管局等行政機關部門保證消費者在進行互聯網金融投資與消費時，可以受到公平待遇。

第三，建立并完善多渠道的非訴訟糾紛解決機制，注重互聯網金融消費者的求償權，切實維護互聯網金融消費者基本權益。當前，無論是我國還是世界互聯網金融都處于發展初級階段，許多業態模式及產品和服務都在探索階段，因此，產業發展的不完善勢必將導致平臺和消費者產生糾紛。但在糾紛產生時如何及時、高效解決，滿足互聯網金融消費者的基本求償權，無疑將決定互聯網金融未來能否健康持續發展。而在建設互聯網金融糾紛解決機制時，要重點建設非訴訟渠道的糾紛解決機制。因為，傳統訴訟解決機制存在耗費時間長、證據搜集困難等明顯缺點。在此背景下，英國則施行了傾斜性消費者權益保障制度，通過成立金融專員申訴制度（FOS），以解決互聯網金融中平臺與消費者之間的信息不平衡問題。

四、推動我國互聯網金融消費者權益保障體系發展的策略選擇

互聯網金融消費者權益保障體系建設是一項涉及多方參與主體的復雜糾紛解決機制系統（見圖2），因此在體系建設之前，需要確立以互聯網金融消費者傾斜及適度保護為核心原則，從立法、監管機構、參與平臺、行業組織及消費者等主體入手，通過不斷完善的糾紛解決機制和配套制度共建我國互聯網金融消費者權益保障體系。

圖2 我國互聯網金融消費者權益保障體系建設示意圖

1.制定互聯網金融消費者保護法，充分保障互聯網金融消費者基本權益

當前，雖然我國金融監管部門已經針對互聯網金融不同業態模式成立專門的互聯網金融消費者保護部門，但卻沒有出臺專業的法律法規給予支持，使許多互聯網金融消費者在受損時無法可依，存在監管不力及監管空白區域。同時，由于互聯網金融不同于傳統金融，因此，在設立專門保護法時，可以適當借鑒發達國家對互聯網金融消費者的保護措施，汲取其他國家應對互聯網金融危機以及強化對本國互聯網金融消費者的保護經驗。第一，設立互聯網金融消費者權益保障基本法。目前，我國對互聯網金融消費者權益保障法律依據主要依靠《消費者權益保障法》，尚無專門的《互聯網金融消費者權益保障法》，因此，需要加快基本法的制定。建議在制定基本法時要充分考慮互聯網金融的特殊金融屬性，將互聯網金融消費者權益保護問題單獨列出，并根據實際發展狀況規定互聯網金融平臺的權利、義務及權益保障范圍等內容；第二，完善現有安全及金融法律，對適用于互聯網金融的金融法律盡快做好相應的修訂工作。例如，針對互聯網金融安全的特殊性，相關部門需要盡快完善有關網絡安全支付、互聯網金融消費者信息安全等安全性法規，將互聯網金融安全盡快納入相關安全法律保護體系內；第三，制定專項法，更加全面地保護互聯網金融消費者權益。由于互聯網金融業態模式眾多，因此，僅依靠基本法將難以涵蓋不同業態模式下的互聯網金融消費者權益保障問題。對此，建議針對不同互聯網金融業態模式出臺相應的專門法律法規，尤其像P2P借貸及股權眾籌等業態模式，更需要加快專業性和針對性的業態法律法規制定。

2.加強互聯網金融合規監管力度，通過協同機制充分發揮行業自律組織監管職能

當前，大部分互聯網金融消費者權益受損主要是因為互聯網金融平臺的違規運營。因此，加強互聯網金融合規監管力度，規范互聯網金融平臺日常運營操作，在一定程度上將能夠減少對互聯網金融消費者的權益損害。具體而言：第一，明確互聯網金融監管核心原則，通過多監管主體的協調運作模式共同規范互聯網金融產業發展。由于我國對金融產業監管采用的是分業監管模式，因此，在互聯網金融產業監管方面，需要堅持適當的統一監管及分業合作監管模式。監管部門在完成各自監管職責范圍內，需要通過協調機制對監管空白區域進行職責劃分，消除監管空白地帶；第二，創新監管手段，使用場景化監管手段替代傳統監管模式，以適應互聯網金融線上線下融合及前端后端融合發展態勢。充分發揮行業自律組織的技術優勢及可以直接接觸互聯網金融平臺的優勢，適當將監管權力下放并允許行業自律組織提出針對性的監管意見和方法，進而不斷提升互聯網金融產業監管能力與水平；第三，監管部門和行業自律組織要加強對互聯網金融消費者風險意識教育，提高其維權意識，提升互聯網金融消費者的自我保護能力。由于互聯網金融降低了金融準入門檻，因此，現有的互聯網金融消費者普遍不了解互聯網金融運行機制、內涵及蘊含的金融風險。因此，加強對互聯網金融消費者的風險防范意識勢在必行。同時，要讓互聯網金融消費者了解自身權益，在自身利益受到損害時，要及時制止。例如，當前互聯網金融消費者的金融信息和個人基本信息普遍存在泄露安全隱患，而互聯網金融消費者卻認為這是普遍現象，當資金安全受損時采取自認倒霉的做法，沒有使用法律手段維護自身利益。因此，加強對互聯網金融消費者的維權意識同樣重要。

3.建立完善的替代性糾紛解決機制，解決互聯網金融消費者維權成本高的問題

替代性糾紛解決機制是以非訴訟手段解決互聯網金融糾紛問題，更加注重糾紛解決效率和糾紛解決徹底性問題，是對傳統糾紛解決機制的補充。由于傳統訴訟糾紛解決機制耗費時間長、成本高，因此，使用替代性糾紛解決機制建立多元化糾紛解決機制勢在必行，具體而言：第一，在互聯網金融平臺內部建設投訴處理機制，提升互聯網金融企業責任意識。在投訴處理機制建設時要規定投訴處理程序標準，對投訴的證據和信息進行明確的安全保存規定。同時，為了保證時效性，可以借鑒英國的FOS流程，對各環節進行明確的回復時間規定等；第二，充分發揮互聯網技術效率優勢，建立互聯網金融在線糾紛解決制度（Online Dispute Resolution）。由于線下投訴及糾紛解決需要大量人力資源，因此，無論是在效率方面還是成本方面都存在較大問題，對此聯合國國際貿易法委員會建議使用現代互聯網技術及通訊技術解決糾紛機制，而歐盟所建立的ODR 平臺糾紛解決機制也在一定程度上提升了糾紛解決效率問題，因此可以直接借鑒。具體可以通過引進與互聯網金融產業相關的第三方機構等形式，建立互聯網金融在線糾紛解決機制，而第三方機構主要為監管部門提供相應的技術支持。