網絡進口食品及原料安全監管的法律問題研究

王滋海

(1.華東政法大學，上海 200042； 2.海南政法職業學院，海口 571199)

從1998年到2018年的20年間，我國進口食品以年復合增長率14.6%的速度增長。2018年，我國進口食品及原料來源達到170個國家和地區，覆蓋全球73.9%。進口食品金額達到616億美元，已經成為世界上最大的進口食品消費國。2018年，通過網絡實現進口的食品類零售額增速高達33.8%。從以上數字可以發現，我國網絡進口食品市場的發展十分迅速。但是隨著網絡進口食品及原料市場的快速發展，相關安全事件也頻繁出現，將我國進口食品安全監管的不利及管理體制不足的問題暴露出來。從法律層面強化網絡進口食品及原料的安全管理勢在必行。

1 網絡進口食品及原料安全的現狀

1.1 網絡進口食品及原料安全的立法現狀

網絡進口食品及原料涉及到食品安全和跨境電子商務這兩個領域，因此監管進口食品安全的法律法規是由一般性進口食品安全監管法規和跨境電子商務的相關法規共同構成的[1]。當前我國監管該領域的主要法律法規見表1。

由表1可知，我國涉及網絡進口食品及原料安全的法律法規數量眾多，共同構成我國進口食品及原料監管的法律體系。

表1 監管進口食品及原料安全的法律法規Table 1 Laws and regulations for monitoring the safety of imported food and raw materials

續 表

注：若該法律法規經過修訂，則所列出的為最新修訂年份而非頒布年份。

1.2 網絡進口食品及原料安全的監管形式

2018年之前，我國采取多部門分段的形式對網絡進口食品及原料進行監管，各監管部門的級別相同，分別負責網絡進口食品及原料的不同環節。2018年通過的《深化黨和國家機構改革方案》明確提出由國務院直接領導下的國家市場監督管理總局全面統籌負責我國食品的安全監督，其中也包括對網絡進口食品及原料的安全監督管理。國家市場監督管理總局協同農業部、衛生部、經貿委、海關等部門，整合了數個部門的職責，使網絡進口食品及原料的監管工作更為系統。改變了之前多部門分段管理的體制，使“九龍治水”的現象不復存在。

國家市場監督管理總局將食品及原料監管分成3個部分，即國際共治系統、風險管理監控系統、預防系統，見圖1。

圖1 我國網絡進口食品及原料安全監管體系Fig.1 Safety supervision system of online imported food and raw materials in China

2 網絡進口食品及原料安全存在問題分析

2.1 基本法規范的空缺

隨著近些年來國際物流行業的迅猛發展，網絡進口食品及原料市場發展也日新月異，通過網絡進口的食品及原料在我國食品市場中的占有率呈現不斷升高的態勢。新的貿易形勢也帶來了新的法律問題，如海外代購產生的域外管轄、海外直郵產生的檢驗檢疫等問題缺乏全面規范[2]。2015年公布的《網購保稅模式跨境電子商務進口食品安全監督管理細則》僅停留在意見征求階段，至今仍未頒布；2016年實施的《網絡食品安全違法行為查處辦法》僅適用于出現進口食品及原料安全糾紛的情況；2019年1月1日開始實施的《電子商務法》沒有明確個人購買與企業購入食品及原料的區別，因此很難落實監管功能。2018年修訂的《食品安全法》中僅第六十二條和第一百三十一條分別對網絡食品交易第三方平臺的監測責任和消費者對網絡食品交易第三方平臺的追償權利進行了規定，此外再無專門性規范條文。可見，當前涉及網絡進口食品及原料安全相關法律法條雖多，但仍然存在覆蓋面不足、對具體實施措施指導不足等問題，因此亟待一部全面的基本法規范和引導并加大對違反法律法規行為的懲罰力度，提升對網絡進口食品及原料安全的監管力度。

2.2 監管主體尚不成熟

我國將已有7個監管網絡進口食品及原料安全的機構進行職責整合，由新建的國家市場監督管理總局來全面負責網絡進口食品及原料安全的監管。該舉措有利于我國對網絡進口食品及原料安全實施統一的、集中的監管，最終形成一個系統的、有序的市場監管格局。但是，國家市場監督管理總局新建不久，需要在短期內快速建立一套全新的、行之有效的監管體系。

2.3 需要建立全程監控體系

被形象地比喻為“從田地到餐桌”的食品全程監控體系已經成為主要發達國家普遍實行的食品安全監控手段[3,4]。但我國的食品安全全程監控體系仍處于準備建設狀態，其中網絡進口食品及原料的全程監控體系需要進入建設規劃階段。在2015年頒布的《關于進一步發揮檢驗檢疫職能作用促進跨境電子商務發展的意見》和 《網購保稅模式跨境電子商務進口食品安全監督管理細則》兩部法規中都有條款提出對進口食品網絡平臺和經營者的要求。但是，這些法規只對監管的某個或某幾個環節進行了要求，沒有達到全程監控的高度。更重要的是，這兩部法規至今仍停留在指導意見的階段[5]。2017年，《關于推進重要產品信息化追溯體系建設的指導意見》指出將在2020年建成食品全程監控體系，截至目前，南沙自貿區建成了用于全程監控的進口食品質量溯源平臺。

2.4 規避檢驗檢疫現象的普遍存在

中文標簽制度是維護網絡進口食品及原料安全的重要手段之一，《食品安全法》規定對進口食品及原料采取強制性中文標簽制度[6]。但是在實際中，有調查認為在沒有中文標簽的情況下食品及原料仍然通過網絡入境的現象較高[7,8]。這種現象是網絡進口食品及原料安全隱患的重要原因之一，近些年來因此而發生的糾紛層出不窮。

2.5 事后救濟機制薄弱

通過網絡實現進口食品及原料不僅涉及到我國境內的檢驗檢疫、衛生監督等環節，也涉及到境外食品及原料檢驗檢疫和經營管理等環節，這就意味著網絡進口食品及原料安全牽扯到域外管轄問題。因為當前我國網絡進口食品及原料安全的基本法規范有待完善，境外生產、銷售環節又不在我國管轄范圍之內，因此一旦出現網絡進口食品及原料安全問題，維權難度之大和維權成本之高是普通企業很難承擔的。在我國當前還未建立全程監控體系的情況下，監管機構只能通過有限的途徑提醒公眾提高警惕，但不能為消費者提供有效的維權途徑，特別是不能提供法律法規方面的指引。在缺乏事后救濟機制的情況下，維權難成為擺在消費者和企業面前的一大難題。一旦遇到網絡進口食品及原料安全問題，往往只能選擇不了了之，而這種選擇必然會進一步加劇我國網絡進口食品及原料市場的亂象[9]。

3 完善我國網絡進口食品及原料安全監管體制的對策

3.1 健全我國網絡進口食品及原料安全相關的法律法規

3.1.1 完善相關法律法規的監管內容

從基本法角度來看，2018年修訂的《食品安全法》雖然明確規定第三方平臺必須對網絡食品及原料的經營者進行實名制，但是在如何進行網絡進口食品及原料的安全監管方面卻沒有詳細說明。作為我國針對食品生產、流通、安全及消費的基本法律，《食品安全法》應對網絡進口食品及原料的安全進行全面而系統的規范，防止因為法律空白造成食品安全問題的產生。應通過若干法條規定域外網絡食品及原料經營者的經營責任及對應的處罰規定，明確網絡進口食品及原料的中文標簽規范等問題，防止出現下位法越位上位法的情況。

從流通環節的法律配位角度來看，《電子商務法》應明確個人購買與網絡銷售食品及原料的區別，切實落實監管功能。同時細化與網絡進口食品及原料安全相關的法律條文，改建議性條文為規范性條文，特別是對網絡跨國交易電子合同效力認定、域外食品網絡經營管轄權等問題進行明確。

從配套法律角度來看，食品及原料的網絡進口有著普通進口食品所不具備的特殊性，涉及物流、跨境金融、安全檢查、信息安全等多方面的法律法規，需要相關基本法的專項規定。只有這樣才能使法律涵蓋到網絡進口食品及原料安全的全部范圍，使監督部門做到執法有依，不給存在安全問題和隱患的網絡進口食品留下漏洞。

3.1.2 配套的部門法規

在《食品安全法》對原則性法規基本框定的基礎上，監管部門應立足監督實踐制定監管細則，使對網絡進口食品及原料安全的監督得到持續穩定的維護。如前文提到一直處于調研階段的《網購保稅模式跨境電子商務進口食品安全監督管理細則》、《跨境電子商務零售進口清單》等配套法規應盡快得到落實，不但有助于相關部門履行安全監管職責，也能為消費者提供更安全的網購境外食品及原料。

3.2 強化執法主體建設

首先，應完善監管機制。2018年，我國跨境電商交易額為7.9萬億元，約為5年前的3倍。為適應快速發展變化的網絡進口食品及原料安全環境，監管機制和監管隊伍必須得到進一步的完善。將舊有的7個機構進行職責整合的舉措會在機制上很大程度地解決“九龍治水”的問題，但新組建的國家市場監督管理總局不應該是7個機構的簡單加和，而應該是在遵循網絡進口食品及原料市場規律的前提下，打破舊有部門間的信息交流壁壘、權限歸屬壁壘、監管環節壁壘，將監管業務重新進行組合分配。

其次，應建立一支過硬的執法隊伍。其一，應提高執法人員整體業務素質和業務能力。網絡進口食品及原料安全的監管工作要求執法人員具備食品安全、互聯網信息采集、食品檢驗檢疫等方面的綜合性知識和技能，需要執法人員能夠緊跟網絡發展變化時刻調節工作方法，學習新的知識和技能。因此，監管部門必須注重對執法人員的業務培訓，確保執法隊伍始終保持高水平的執法能力。其二，應建立不同監管部門之間的人員交流和人才流動機制[10]。一方面，網絡進口食品及原料安全的監管涉及到多個部門管轄的多個環節，執法人員的流動有助于工作經驗和技術革新的傳播與普及；另一方面，人才的流動也有助于執法部門之間實現信息互通，為部門間的聯動奠定人力基礎。

最后，應建立多部門協調配合的信息共享機制。網絡進口食品及原料安全涉及多個環節，每個環節各自對應不同的監管部門，需要多個部門的相互協調配合才能獲得全面的、深層次的監管效果。應建立網絡進口食品及原料的政府信息共享平臺，實現相關信息的收集、整理、歸納與公開。對不同性質的信息采用不同的分享制度，見表2。同時建立共享信息的監管機制，強化源頭監管，采取包括注冊備案、日常監督、應急備案、稽查執法、信用評級等綜合性監管手段。

表2 不同性質信息采用的分享制度Table 2 Sharing system for information of different natures

3.3 完善我國網絡進口食品及原料安全標準體系

首先，應對網絡進口食品及原料安全進行全程監管。在事前環節積極進行風險評估，海關、質監等部門應為評估機構提供準確詳實的網絡進口食品及原料信息，使評估及時且具有預見性；在事中的實施檢測階段，依據HACCP相關標準建立統一的監測體系，該體系既要體現國際對接性，也要符合我國的國情，真正實現網絡進口食品及原料信息的可溯源；在事后的補救階段，建立完備的風險應急機制，包括事故處理、產品召回、公眾緊急情況預案等。

其次，應做好源頭監督機制。對所有網絡進口食品級原料采取嚴格的身份證制度，根據食品及原料網絡進口的兩種主要渠道采取具有針對性的監管方式，見表3。

表3 針對兩種主要渠道采取具有針對性的監管方式Table 3 Targeted supervision methods for the two main channels

需要注意的是，目前利用直郵免檢條例逃避檢驗檢疫的案例數量較多，因此相關監管部門可通過平臺全面獲取進口記錄并進行全面核查，將存在安全風險的網絡進口食品拒于口岸之外，切實保護我國消費者的合法權益。

最后，建立網絡進口食品及原料的信用評級體系。通過網絡實現進口食品及原料的方式具有互聯網的虛擬性，也具有信息不對稱的特性。消費者在收到網購商品前很難切身了解其真實的性狀和質量，由此引發的安全糾紛屢見不鮮。因此，我國可以建立進口食品及原料的網絡銷售信用評級體系，監督引導相關網絡平臺建立評價細則，對違規者進行相應的處罰標準，要求平臺對信息真實性負有連帶責任。對信息級別較低的經營企業提出警告，對極低的給予退市處理，對優質企業可以采取推薦或減免費用等優惠。

3.4 完善事后救濟制度、推進國際共治

歐盟ODR機制(Online Dispute Resolution)是世界公認的優秀事后救濟制度，包括機構篩選、信息傳遞、權責告知、電子翻譯、案件管理這5大功能[11]。我國可以學習ODR機制，由監管部門牽頭并提供啟動財政支持，結合我國實際國情建立能夠為消費者提供網絡進口食品及原料安全事件的救濟幫助。在ODR機制框架下，監管部門應積極為事后救濟提供協助。如建立可供訂單的專門網站，對檢測出問題的網絡進口食品及原料訂單減免消費者的高額檢測費用等。

網絡進口食品及原料安全已經是世界各國必須面對的棘手問題，我國可以嘗試簽訂雙邊/多邊協議，為網絡進口食品及原料的經營者和平臺制定資質備忘錄，同時在進出口食品及原料標準認定方面加強合作，探索國家間食品信息的公開機制。

4 結語

作為網絡食品進口大國，進口食品安全問題關乎每個人的身體健康。建立對這種新型貿易方式進行全方位的監管，既是國家治理的職責所在，也是保護消費者的必要手段。以發展的態度對待處于不斷發展過程中的網絡食品及原料安全問題，健全我國網絡進口食品及原料安全相關的法律法規，強化執法主體建設，完善我國網絡進口食品及原料安全標準體系，建立事后救濟制度并積極推進國際共治，一定會使我國網絡食品及原料安全管理工作有序開展，體現我國政府對公民的良好保障。