破解重慶市農村公路建設短板的幾點思考

文/圖 重慶市公路事務中心副主任 符冠榮

重慶市農村公路發展不平衡不充分問題比較突出，特別是渝東北和渝東南地區，受地理區位差、經濟水平低等因素影響，交通基礎設施不夠完善，導致資源藏在深山無人知曉、守著金山銀山無法致富。這已經成為打贏脫貧攻堅，實現鄉村振興的最大制約和短板。

現狀與發展態勢

縱向看發展，挑戰與機遇并存

重慶具有大城市、大農村、大山區和大庫區的特殊市情，轄區內大部分地區山高谷深、江河縱橫，農村公路建設任務十分艱巨。面對這些困難，重慶市委、市政府堅持把“四好農村路”建設作為城市提升交通建設“三年行動計劃”的首要任務，作為脫貧攻堅、鄉村振興的基礎性重點工作來抓，集中資源、集中力量，扎實推進“四好農村路”建設，全市農村交通面貌得到較大改善。五年來，全市累計投入540億元，新改建農村公路6.7萬公里、總里程達到13.9萬公里，全市撤并村通達率、行政村通暢率均達到100%，通組公路通達通暢率分別達到91.3%和61.3%；公路安保工程總里程超過2萬公里，實現所有鄉鎮、具備條件的行政村100%通客運，農村群眾出行更加安全、高效、便捷，到達縣城出行時間平均縮短約1小時、出行距離擴大1倍、出行頻率提高3倍以上。

橫向看差距，動力與壓力同在

近年來，市委、市政府高度重視農村公路建設，市縣兩級加大投入力度、加快建設進度，堅持將農村公路與旅游、產業發展、扶貧等緊密結合，連續多年納入全市重點民生實事，納入區縣黨委政府年度績效考核，有力地推動了農村交通發展，為農村特別是貧困地區帶去了人氣、財氣，也為黨在基層凝聚了民心。但是，對照重慶市委、市政府的工作要求，與周邊的省市相比也還存在較大的差距。截至2018年年底，全市農村公路總里程13.9萬公里，等級公路只有11.54萬公里，占比83.15%。與周邊五省相比，湖北、湖南、四川、陜西、貴州省總里程分別為24.08萬公里、20.11萬公里、28.09萬公里、15.72萬公里、16.41萬公里；等級公路占比分別為96.23%、92.01%、91.63%、89.81%、75.77%。與發達省份對比，浙江省總里程10.77萬公里，等級公路占比99.73%；山東省總里程24.78萬公里，等級公路占比99.72%；江蘇省總里程14.18萬公里，等級公路占比98.29%。重慶市農村公路四級及以上公路里程占比低，導致重慶市群眾出行不暢通、貨物流通不便捷、公路運行效率低。

問題與不足

盡管重慶市農村公路發展取得了長足進步，但是對照習近平總書記的重要指示精神，對照重慶市委、市政府的工作部署要求，對照鄉村振興的實際需求，仍然有一些亟待解決的問題。

聚焦“建好”，資金缺口還很大

重慶全市地形地貌復雜，尤其是渝東北、渝東南地區山高坡陡、溝壑縱橫，農村公路涵洞構筑物較多，路基、邊坡、擋墻工程量大，每公里工程造價高。特別是2017年以來，砂石供應緊張，原材料價格大幅上漲，導致農村公路每公里造價增至70萬元左右，個別區縣造價已突破100萬元，而上級補助資金每公里僅有40萬元。在國家貨幣政策收緊、各區縣大量負債的情況下，融資貸款能力減弱，加之農村公路作為準公共產品，引進民營資本難度大，早期貸款進入還款高峰，農村公路建設資金十分匱乏，項目推進乏力。截至目前，重慶市6.8萬多個村民小組中，還有2.2萬多個村民小組未通暢，4693個村民小組未通達，農村公路“最后一公里”問題依然存在。

聚焦“管好”，管理體系有盲區

重慶現行的公路管理模式是“縣道縣管，鄉道鄉管”，但對農村公路特別是通組公路沒有明確的界定，造成政策管理上的盲區，主體責任還未能以法律的形式明確。特別是新建成的農村公路，往往是當地政府按照屬地管理的模式，委托給村委會管理，無專門的管理隊伍、管理經費。尤其是在管理過程中，由于法律沒有對農村公路管理職責進行明確的界定，導致農村公路路政管理混亂，甚至在新建的公路上亂堆、亂放、亂搭、亂建。加之，2018年至2020年全市通組公路建設任務逐年加大，每年通車里程均翻了一番，極大地增加了管理難度，導致有的農村公路建成后，由于管理不到位，公路破損嚴重，時常發生堵車，出現“通而不暢”的現象。

聚焦“護好”，養護管理不精細

按照正常養護標準，重慶市14萬公里農村公路每年需要養護資金36億元，但由于部分區縣財力較弱，穩定的養護經費來源渠道尚未完全建立，全市每年養護資金僅為7億元，缺口高達29億元。從這個角度分析，全市農村公路尚未完全達到“有路必養、養必到位”的標準。同時，重慶市大量農村公路由鄉鎮負責管理養護，管理水平不高，管理養護難度大。隨著燃油稅費改革后事權與財權的新變化，農村公路養護資金投入不足、養護隊伍不固定、養護技術裝備力量落后等問題突出，缺養失管現象日益嚴重。特別是山嶺重丘地區，路基多為半挖半填方式筑成，山體滑坡、水毀、泥石流等自然災害頻發，抗災害能力弱，很大程度上阻礙了養護生產活動正常開展。

聚焦“運營好”，運營效益仍較低

當前，居民對出行的安全性、便捷性、舒適性和多樣性要求逐步提升，對農村貨運物流的經濟性、及時性、可靠性要求越來越高。但實際上，重慶市仍有67個行政村未通客運，農村客運覆蓋面有待進一步擴大，基礎設施還需進一步全面強化。部分地區農客班線“開得通、留不住”的問題依然存在，經營管理模式還需進一步優化。特別是農村物流網點仍不完善，服務經濟發展能力有待增強，嚴重制約了鄉村振興與脫貧攻堅工作的推進。

對策與建議

重慶市必須理順建設與養護之間的關系，切實提升養護專業化、機械化、現代化水平，才能鞏固農村公路建設成果。

沒有規矩，不成方圓。無論是通達工程，還是通暢工程，在推進過程中，都存在資金、管理、養護、運營等方面的突出問題。這些問題的出現，究其原因在于管理機制不科學，主體責任不明確等。因此，破解農村公路發展的瓶頸，關鍵在于理順工作機制。

理順權責機制，破解管理難題

建議重慶市政府出臺相關文件，從建設管理、路政管理、責任管理3個方面入手，明確責任主體，確保農村公路健康發展。一是制定建設標準。各區縣政府統籌區域內農村公路建設發展規劃，按照因地制宜、結合實際、滿足需要的原則，按照旅游路、資源路、產業路等功能定位，結合地理生態環境、地方經濟水平、居住人口數量等實際，差異化制定農村公路建設標準，確保在建設過程中有章可循。二是明確管理責任。市級層面應及時修訂出臺《重慶市公路管理條例》，以地方性法規形式，將農村公路管理的職責固定下來。縣級層面應該按照“誰主管、誰負責”的原則，明確管理隊伍，確保農村公路路產、路權得到有效維護，逐步形成各司其職、權責一致的責任體系。三是構建考核體系。市公路主管部門應該健全完善跟蹤督查、年度考核、追責問責等機制，充分調動責任主體的積極性、主動性，推動職責落實、政策落地；區縣公路管理部門應結合工作實際，出臺相應的考核辦法，確保新建成的農村公路發揮其應有的社會效益和經濟效益。

重慶市加快實施村村通客車，不斷完善農村客運線網布局，提高城鄉客運網絡覆蓋廣度和深度。圖為重慶市萬盛經開區青山湖公交站點。

理順建養關系，破解養護難題

按照“一分建設，九分養護”的工作思路，理順建設養護之間的關系，切實提升養護專業化、機械化、現代化水平，鞏固農村公路建設成果。一是全力推進專業化養護。建議各區縣從政策方面，培育和壯大一批專業化農村公路養護管理公司；積極培養一批專業化養護管理人才隊伍，讓專業的人干專業的事，處處體現專業精神、展現專業水平，提升養護專業化水平。二是全力推進機械化養護。應大力推廣成熟的養護工藝和先進技術，加大機械化養護的投入力度，實現由“人海戰術”向“機械養路”的轉變，提高養護工程的質量效率。重點可鼓勵動員當地的龍頭企業加大養護資金投入，積極參與農村公路養護管理，不斷提高機械化養護程度。三是全力推進市場化養護。著力培育養護市場，加快放開養護市場準入，引導社會資本參與農村公路養護，積極推行養護工程市場化，探索沿線村民和家庭分段承包、社會化用工等養護模式。特別是農村公路養護要與開發公益崗位，解決貧困戶就業結合起來，農村公路養護員盡可能解決有能力、有勞動力的貧困戶就業，就地就近解決生計問題。

理順投入機制，破解資金瓶頸

農村公路面廣、量大、線長、點多，要實現快速發展，必須最大限度用好每一分錢，重點要在資金投入使用上出實招、破難題。一是積極發揮資金使用效益。堅持保基本、惠民生，將農村公路建設資金向進村入戶傾斜，重點實施30戶（或100人）以上集中居住的村民小組硬化路建設，推動農村公路通村暢鄉，確保如期實現通組公路通達通暢目標，將有限的資金用在最需要的地方。二是積極創新籌資渠道。構建“事權清晰、權責一致、中央支持、市級統籌、縣級負責、社會參與”的農村公路資金投入體系。重點要積極探索推進金融產品用于農村公路建設模式，鼓勵企業和個人捐款及出讓公路冠名權、廣告權、路邊資源開發權、綠化權等多種方式，籌集社會資金用于農村公路發展。三是大力節約建設成本。應與重慶交通大學、上海交通大學等高校合作，將新材料、新技術、新工藝應用于農村公路建設之中，實現節約建設資金、降低造價的目的，全力推動農村公路綠色發展，高質量發展。

理順運營機制，破解發展難題

“四好農村路”中，建好是基礎，管好、護好是保障，運營好是目的。因此，只有運營好才能“開得通，留得住，惠民生”。一是優化路網布局。在“四好農村路”通達通暢目標任務的基礎上，加快實施村村通客車，不斷完善農村客運線網布局，提高城鄉客運網絡覆蓋廣度和深度。重點要將旅游景區、產業園區、綜合樞紐站場、城鎮等重要經濟節點連接起來，加快建設一批資源路、旅游路、產業路，推動資源變資產、資產變資本、資本變資金。二是積極創新運營模式。支持地方政府將農村公路建設項目整體打包給項目公司，捆綁其道路冠名權、客運班線、加油站經營權、旅游開發、廣告位經營權等有經濟價值的道路周邊產品。同時，建立運營補償機制，鼓勵其采取電話預約、網絡預約、區域經營、循環運行等經營模式。三是營造舒適的出行環境。堅持把綠色發展理念融入“四好農村路”發展全過程，在設計上要盡量保持生態原貌，在建設改造上要避免大挖大填、充分利用舊路資源、推廣應用廢舊材料，在路域環境治理上要加強綜合整治和綠化美化，真正使道路通和鄉村美融合發展。