鄉(xiāng)村治理新體系的實踐路徑研究

卜亞妮

中共寧縣縣委黨校，甘肅 寧縣 745200

黨的十九大報告提出了要實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，在中央農(nóng)村工作會議上更是提出把鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為新時代解決“三農(nóng)”工作的總抓手。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”20字總要求開展。相較于黨的十六屆五中全會上提出的社會主義新農(nóng)村建設(shè)的20字方針，更側(cè)重鄉(xiāng)村整體發(fā)展，把農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化拓展為農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，要求更高、內(nèi)涵更豐富，特別是將管理民主修改為治理有效，提出了鄉(xiāng)村治理新體系，為破解農(nóng)村治理困境提供了新思路和改革取向。

一、治理理論

20世紀90年代以來，“治理”這一概念成為理論界的“新風尚”，引發(fā)全球諸多專家學(xué)者的研究討論，但是其規(guī)范化統(tǒng)一性的界定至今仍處在不斷探索的階段。政治學(xué)的視域認為，治理的基本內(nèi)涵在于對某一既定范圍或區(qū)域內(nèi)通過權(quán)威的力量來維持秩序，滿足公眾需要。具有突破性的認識在于并非僅僅依靠政府或其他方面的統(tǒng)治，而是側(cè)重政府分權(quán)、主體多元及社會自治的有機結(jié)合，實現(xiàn)善治。羅茨對治理作了六種界定，本文采用其中一種，即“作為善治的治理，是強調(diào)效率、法治、責任的公共服務(wù)體系。”1995年，全球治理委員會將治理界定為是各種公共部門或私人機構(gòu)在管理過程諸多方式的綜合，是一個使相互沖突的或不同利益加以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。在調(diào)和中既會采用人們服從的正式制度和規(guī)則，也會采用人們同意或認為符合其利益的非正式的制度安排。俞可平綜合各類主流治理理論，認為治理的核心在于實現(xiàn)善治，而善治必須做到合法性、透明性、責任性、法治、回應(yīng)及有效這六個方面，并進一步指出，“善治實際上就是國家的權(quán)力向社會的回歸，善治的過程就是一個還政于民的過程”。積極有效的治理包含“誰來治理，如何治理，治理得怎樣”三個基本問題，對應(yīng)治理主體、治理機制和治理效果等治理體系的三個元素。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，關(guān)于鄉(xiāng)村治理新體系的闡述，也充分體現(xiàn)了治理理論的核心思想與發(fā)展理念。

二、鄉(xiāng)村治理新體系

（一）鄉(xiāng)村治理主體

在鄉(xiāng)村治理新體系的實踐中，治理主體是基層黨組織、村民委員會和其他基層協(xié)商組織，其中基層黨組織是鄉(xiāng)村治理的核心。在治理過程中，以自治、法治與德治的治理機制，實現(xiàn)促進鄉(xiāng)風文明，社會和諧的治理效果。鄉(xiāng)村治理主體之一是農(nóng)村基層黨組織。在堅持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)地位的前提下，充分發(fā)揮基層黨組織作為政府在鄉(xiāng)村建設(shè)各項工作中的“戰(zhàn)斗堡壘”的作用，對鄉(xiāng)內(nèi)各項工作實行政治領(lǐng)導(dǎo)。積極發(fā)揮鄉(xiāng)村基層黨組織的作用，可以更好地促進中央惠農(nóng)政策的落實，調(diào)動村民積極性，從意識理念方面不斷提升。特別是通過鄉(xiāng)村建設(shè)選優(yōu)配強村黨組織書記，更好的發(fā)揮其社會資源優(yōu)勢，為鄉(xiāng)村建設(shè)出謀劃策。同時，基層黨組織對全面落實村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費保障政策進行監(jiān)督，保證惠農(nóng)補貼、集體資產(chǎn)管理、土地征收等領(lǐng)域切實惠及應(yīng)保群體，確保村民利益不受損害，對侵害農(nóng)民利益的不正之風和腐敗問題進行有效監(jiān)管治理。

鄉(xiāng)村治理的另一個主體是村民委員會，1987年底，中央通過的《中華人民共和國村民委員會組織法》，使村民自治組織的原則規(guī)定第一次具體化、程序化，并在全國范圍內(nèi)普遍操作實施。村民委員會以村民優(yōu)秀人員為代表，充分發(fā)揮民主參與，共同商議探討村內(nèi)大小事務(wù)。建立健全村務(wù)監(jiān)督制度，使村級事務(wù)的推行更加陽光透明，讓村民更加便捷地了解相關(guān)政策內(nèi)容等。

鄉(xiāng)村治理新體系中還提出要建立多層次基層協(xié)商組織，形成民事民議、民事民辦、民事民管等。這將充分調(diào)動村民積極性，促進農(nóng)村社區(qū)治理的創(chuàng)新及村民良性自治的形成，更好地開展村級事務(wù)的解決和處理。鑒于自然村很多人是有一定的宗族或血緣關(guān)系，具有濃厚的鄉(xiāng)土情緒，村民互助基礎(chǔ)深厚，由此也可以通過發(fā)展農(nóng)村社會工作和志愿服務(wù)，對于村內(nèi)的老弱病殘孤家庭的幫助，形成良好的社會鄰里關(guān)系。

（二）鄉(xiāng)村治理機制

鄉(xiāng)村治理過程所展現(xiàn)的治理機制是自治、法治與德治的有機結(jié)合。在具體操作中，村民委員會治理模式是自治的集中體現(xiàn)，這種自治體現(xiàn)的是一種嚴格的“法內(nèi)自治”，其實踐范圍較小，程度較低，內(nèi)容也較為局限，主要是村民對于村級事務(wù)的自我管理為主，自我服務(wù)及自我教育相結(jié)合，通常會形成一定的自治性的規(guī)范。此外，在社會發(fā)展中形成的一定的村規(guī)民約也是其自治的依據(jù)之一，這種依據(jù)往往是言傳身教或者村民的代代傳承而不斷維持，村民對其的遵守，普遍是村民們的自覺行為。村規(guī)民約的制約在鄉(xiāng)村具有很強的地域特色，發(fā)揮著不可替代的重要作用，特別是一些村內(nèi)德高望重的老人，更是村規(guī)民約傳承者與執(zhí)行者，村內(nèi)諸多矛盾的化解，往往依靠這些“老人”的處理。目前，慶陽市有超過98%的村都制定了新的或修訂舊有的村規(guī)民約和村民自治章程，以保障村民權(quán)益、激發(fā)農(nóng)村活力。

當前，社會不斷發(fā)展，法治思想也在不斷加強。鄉(xiāng)村的發(fā)展也融人諸多社會不穩(wěn)定因素，法治保障也成為鄉(xiāng)村治理過程中不可或缺，甚至應(yīng)該成為治理的主要機制。在鄉(xiāng)村治理中，因村民文化水平及法律知識的欠缺，在一定程度上制約著法治機制的運行，因而要對基層干部及村民進行法律知識的宣傳教育，做好普法工作。上級部門可以在法治方面給予大力支持，提供一定的農(nóng)村公共法律服務(wù)。如：派遣法律工作者進行宣講、以公共資金購買法律相關(guān)書籍、制作法律宣傳資料等，積極吸引一定的社會組織進行法律援助和司法救助。治理機制中的德治力量是一種潛移默化的存在形式。在鄉(xiāng)村中人際關(guān)系更為密切，道德教化的發(fā)揮的更為突出，良好的家風和高尚的道德魅力，可以更好地促進家庭和諧、干群融洽，為實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的良治與鄉(xiāng)風文明。道德約束機制因村民自省、自悟、自覺形成，是一種內(nèi)在機理，通過評選表彰道德模范、好公婆、好媳婦、好兒女等活動，尋找最美鄉(xiāng)村家庭、村官、教師、醫(yī)生等活動，以身邊人身邊事進行宣傳，感化教有達到“潤物細無聲”的有效治理。

（三）鄉(xiāng)村治理效果

黨的十八屆三中全會提出了中國國家治理現(xiàn)代化的總目標，鄉(xiāng)村治理最終是要通過自治、法治、德治相結(jié)合的治理機制，建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)同公眾參與，法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制，推進鄉(xiāng)村治理體系走向規(guī)范，實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會和諧有序的治理效果，進而為國家治理現(xiàn)代化奠定基礎(chǔ)。

三、討論與結(jié)論

當前我國進人社會主義新時代，鄉(xiāng)村治理模式依舊面臨著管理理念、思維模式和技術(shù)層面的復(fù)雜挑戰(zhàn)，這些挑戰(zhàn)使鄉(xiāng)村治理新體系的建立更加任重道遠。例如蔣源指出“政府和各類主體在社會管理層面仍然過于粗糙，當前高速發(fā)展和轉(zhuǎn)型中的中國社會問題極其復(fù)雜，需求旺盛和公共治理能力供給不足的鴻溝存在諸多難題。”此外，朱光磊指出“在廣大農(nóng)村，社會組織發(fā)展相對滯后，難以滿足基層群眾多元化、個性化的服務(wù)需求，因而在基層社會治理長期處于‘缺位’的狀態(tài)。特別是在貧困地區(qū)，即使基層政府給予更多的照顧性優(yōu)惠政策，但社會組織和社會資本也難以介入和發(fā)展，很大原因在于貧困地區(qū)自然資源條件惡劣，投入成本高，見效慢，投入成本與收益不成正比等問題。”中國農(nóng)村行政區(qū)域和農(nóng)村人口在數(shù)量上的絕對優(yōu)勢，是農(nóng)村政治問題在中國政治生活中具有了特別重要的基礎(chǔ)性意義。治理現(xiàn)代化并非一蹴而就，鄉(xiāng)村治理很重要的部分就是要依靠治理機制的有效應(yīng)用，促進鄉(xiāng)村杜會的發(fā)展。以上討論的問題，將是未來鄉(xiāng)村治理進程中需要不斷摸索解決的，這也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意義所在。