論受賄罪中的國家工作人員

勞東燕

內容摘要：對受賄罪中國家工作人員的界定，在方法論上需遵循融貫性與合目的性的雙重要求。公務說的立場具有妥當性;但對公務應作限定理解，即必須是與國家有關的事務，需要體現國家的意志性。對受賄罪中“從事公務”的理解，應區別于貪污罪。受賄罪中的“從事公務”，在范圍上不限于行使公權力的場景，也包括國家以私主體出現時的情形。公務與勞務并非對立的范疇，管理性并非成立公務的必備要素;只要相應事務具有國家性的面向，即事務的處理權限可追溯至主權者的委托，則勞務性的活動也可能構成公務。國家出資企業中的委派類主體與評標或政府采購活動中作為國有單位之代表的人員，其作為國家工作人員的國家性，體現在國有單位意志的代表性與業務內容的關聯性上。缺乏國有單位意志的代表性，或是業務內容與國有資產的監管沒有關聯，均不應認定為國家工作人員。

關鍵詞：國家工作人員 受賄罪 從事公務 受委派主體 公務與勞務 國家性的面向

中圖分類號：D914文獻標識碼：A文章編號：1674-4039-（2020）02-0020-31

我國《刑法》第93條對國家工作人員作了立法上的界定。這種統一的定義是否可照搬到分則的所有相關犯罪之中，刑法學界對此并未作充分的探討。通說基本上持的是肯定論的立場，這使得有關國家工作人員的研究，往往脫離具體的個罪而展開。實際上，如果承認犯罪所保護的法益會決定構成要件的解釋方向與尺度，則包括受賄罪在內的特定個罪，其中的國家工作人員，無疑不應簡單套用總則第93條的定義。畢竟，“刑法規范的主要目的在于法益保護，因此從個別犯罪規定所保護之法益出發，才能有效界定合乎規范目的的公務員概念。” 〔1 〕這意味著，只要承認各類職務犯罪的保護法益并不完全相同，而其各自的不法構造均有特殊之處，在國家工作人員的概念上，便不可能存在可適用于各類職務犯罪類型的統一定義。由此而言，有關國家工作人員的研究，除了需要解決第93條的規定如何理解的問題，還應當進一步探討怎樣結合個罪來進行界定的問題。

晚近以來，在國家工作人員的界定問題上，個別化論的立場開始出現。有論者明確主張，國家工作人員的定義不應是刑法總則有關國家工作人員定義的邏輯推演，而應當結合具體個罪的保護法益與相應的構成要件，重視其在個罪中所具有的不同規范意義，而進行個別化的解釋。〔2 〕這樣的主張有其合理性。我國刑法對很多職務犯罪都規定以具備國家工作人員的資格為必要，但不同類型的犯罪中，由于必須考慮其保護法益與構成要件的制約，對國家工作人員有可能需要作出不同的解釋。不區分職務犯罪的具體類型，而試圖對國家工作人員作統一界定的傳統立場，在方法論上存在疑問，也必然導致對特定犯罪中的國家工作人員無法作出合理的界定。正如黃榮堅教授所言，最嚴重的問題并不是對于公務員概念的范圍未能有一致看法，而是互相從不同坐標出發，試圖界定一個統一適用到全部犯罪類型的公務員概念。〔3 〕就此而言，立法上對國家工作人員下統一的定義，其必要性值得斟酌。實際上，“只要能依個別規范目的，制定個別處罰條文，并在解釋上明確其處罰范圍，法制上似無于刑法總則統一定義公務員，以為所有刑事實體法規范基礎之必要”。〔4 〕

即便承認立法上對國家工作人員的定義作統一界定有其必要，也不意味著可以將相應的定義直接套用到特定的個罪之中。就受賄罪而言，其中的國家工作人員概念，理應在合乎《刑法》第93條規定的基礎之上，進一步依據其保護法益作相應的界定。《刑法》第93條規定的意義，就在于劃定了一個原則性的范圍，代表的是職務犯罪各類主體在資格要求上的最大公約數。這也是職務犯罪在不法內涵上的共性部分使然。但是，《刑法》第93條的規定，絕不是對特定職務犯罪的主體資格及其范圍的最終確認。進一步的任務，顯然必須結合特定職務犯罪的保護法益與構成要件才能確定，“因為透過構成要件中所要求的職務行為及其與法益侵害間的密切關系，更能精確地界定行為人的范圍。” 〔5 〕

筆者先行交待刑法解釋上的方法論前提，之后結合受賄罪的保護法益，對“從事公務”的內容如何理解以及范圍如何限定的問題進行探討;在此基礎上，進一步對特定主體的國家性面向如何體現的問題展開論述。

一、功能主義解釋的方法論交待

受賄罪屬于典型的身份犯，行為人必須具備國家工作人員的主體要件。因而，在適用受賄罪的法條時，會涉及對其中的國家工作人員如何解釋的問題。但凡涉及對刑法規定的解釋，便不可避免地面臨方法論上的選擇。筆者贊同功能主義進路的解釋論立場。所謂的功能主義，主要是指在適用刑法條文時，解釋者需要考慮刑法在社會系統中所承擔的功能，以最適宜實現相應效果的角度來解釋相應的刑法條文及其概念。此部分先論述方法論上的基本要求，并對現有的相關研究展開反思性的審視。

（一）方法論上的基本要求

對刑法規定進行解讀，相應的解釋過程以及所得出的結論，需要符合三個方面的要求。其一，合乎立法條文的文義表述，或至少處于法條的文義可能性范圍之內。這既是基于罪刑法定原則的要求，也是展開法教義學論證的形式性前提。其二，合乎體系的融貫性要求，這是基于法教義學自身的方法論使然。所謂體系的融貫性，意味著相關法條之間在邏輯上無矛盾，同時在實質價值上能達成協調。其中的相關法條既指向刑法條文內部及不同刑法條文之間的關系，也指向刑法條文與其他法部門（包括憲法）條文之間的關系。融貫性的實現，除了邏輯性的檢驗之外，主要依靠目的解釋的運用。目的解釋的運用包含兩個環節：一是對目的所指向的內容需要在整體法秩序的范圍內實現價值層面的協調;二是依據相應規范的保護目的而決定特定的概念應當如何界定。在刑法領域，罪刑規范的目的指向主要是實質導向的法益。故而，就刑法規定的解釋而言，這不僅意味著對法益的解讀需要顧及不同法條與不同法部門之間的價值協調，也意味著解釋特定概念時應考慮法益的指引與制約作用。其三，合乎功能主義的要求，這主要是基于刑事政策上的有效性考慮。歸根到底，目的并非論證的邏輯起點，對刑法規范的目的如何解讀，取決于對其社會功能的定位。其間的邏輯關系是：刑法規范的社會功能決定其保護目的，而保護目的進一步決定對相應規范的解釋。在功能論的框架中，刑事政策是在觀念與方法論的意義上使用，代表著一種合目的性的思考方式。〔6 〕據此，在解釋刑法條文及相應的規范概念時，必須考慮是否有助于預防效果的達成的問題。

將前述方法論上的要求，綜合地適用于受賄罪中國家工作人員如何界定的問題時，意味著需要同時考慮如下因素：

首先，應當符合《刑法》第93條與受賄罪相關法條的文義表述;而對所涉法條的規范目的之解讀，必須立足于刑法規范的社會功能。如果承認在一個復雜性日益提升的陌生人社會中，法律系統的功能在于達成社會溝通中規范性期望的穩定化，〔7 〕那么，包括刑法規范在內的法律規范，必定是主要作為行為規范而存在;只有這樣，才能建立穩定的信任機制，確保社會溝通的正常進行。基于此，對相應法條的規范目的的解讀，需要體現刑法規范作為行為規范的意義面向，即著眼于未來而不是過去，著眼于一般性而不是個案的特殊性。

其次，應當結合受賄罪的保護法益，以此指導對受賄罪中國家工作人員的界定;而對受賄罪保護法益的解讀，需要考慮與其他法部門在價值上的協調問題。承認受賄罪中國家工作人員的界定應受所保護法益的制約意味著，只要承認受賄罪的法益與貪污罪等職務犯罪的保護法益并不相同，則對其中的國家工作人員便可能需要作出不同的界定。這是法益在解釋論上的指導功能所使然。與此同時，從與其他法部門實現價值協調的角度而言，無論是受賄罪法益的解讀還是國家工作人員的界定，有必要放在現代公法體系的框架之中，圍繞公權與私權的關系，從公共角色與私人角色分野的角度來進行。〔8 〕

最后，應當立足于腐敗治理的整體機制，考慮如何界定才有助于對腐敗的有效預防，從而與源頭性的控制形成良好的合作關系。腐敗的本質是濫用公共權力進行謀私，而受賄是腐敗的類型之一。在承認人民主權的國家，由于權力的所有者是人民，作為主權者的人民，與公職人員之間就會形成委托—代理關系。腐敗扭曲了這種關系，易于引發執政正當性的危機。因而，對腐敗的治理，涉及如何使公職人員不將受委托獲得的權力用以謀私的問題，它并非單純運用事后的懲罰就可予以解決，而需要整體治理機制的改進。從腐敗治理的角度而言，“改革的核心應該是使政府運作方式發生根本性的變化。改革的首要目標應該是從源頭上預防腐敗的發生，而不是等腐敗發生后才加強體系建設”。〔9 〕與之相應，整個受賄罪的立法與司法，都必須置于腐敗治理的整體機制中，著眼于對腐敗的有效預防而進行。基于此，對受賄罪中的國家工作人員如何界定，不僅涉及懲罰的正當性，也涉及合目的意義上的有效性問題。

歸結而言，從刑法解釋的方法論來說，合理的解釋過程及其結論，需要同時符合融貫性與合目的性的雙重要求。也只有這樣，才能夠確保解釋結論不僅在教義學的體系脈絡上是正當的，而且在刑事政策上是有效的，并有助于促進刑法規范的運作合乎其社會功能。

（二）現有研究的兩個缺陷

根據《刑法》第93條規定，國家工作人員包括國家機關中從事公務的人員，國有公司、企業、事業單位、人民團體中從事公務的人員，國家機關、國有公司、企業、事業單位委派到非國有公司、企業、事業單位、社會團體從事公務的人員，以及其他依照法律從事公務的人員。從該規定來看，是否構成國家工作人員的關鍵，便在于“從事公務”要件的理解。有論者指出，之所以在國家工作人員的認定上陷入困境，是因為未能準確把握國家工作人員主體的本質特征，以致糾纏于“公務”與“勞務”以及“委派”與“委托”之類的區別，也沒有從各罪所保護的法益及行為方式的特殊性出發，對“公務”及“國家工作人員”的內涵進行相對性把握。〔10 〕應當說，這樣的批評正中要害。

現有涉及國家工作人員的相關研究，至少存在兩個方面的缺陷：一是在解讀“從事公務”時，往往并不區分一般意義上的國家工作人員與具體個罪中的國家工作人員。凡是由國家工作人員才能構成的職務犯罪，既然都歸于國家工作人員的范疇之下，所謂的“從事公務”，自然會有其共同性的特征。這一點當無疑問。但是，特定個罪中基于法益與構成要件的制約，“從事公務”的內容完全可能會有所差異。因而，符合一般意義上的國家工作人員的成立條件，并不一定就能構成特定個罪中的國家工作人員。二是在解讀“從事公務”時，傾向于從公務概念本身的含義入手來展開解讀，所以將管理性視為不可或缺的成立要素。這樣的解讀方式明顯是受概念法學思維的影響。實際上，幾乎任何概念在文義上都具有多元性，且具有哈特所言的開放結構的特點;其在特定立法語境中的含義，主要是由相應規范的目的來決定的。而如何界定目的所指向的內容，不僅受體系融貫性要求的制約，也受合目的性或有效性考慮的影響。公務顯然是相對于私務而言，而并非相對于勞務而言，將管理性視為公務概念的必備要素，無疑是將公務與勞務理解為是對立性的范疇。

前述兩個缺陷涉及的其實都是方法論上的問題。想要避免既往研究的缺陷，就必須厘清兩點：一是受賄罪中的國家工作人員，若要成立的話，不僅需要符合一般意義上的國家工作人員的成立條件，而且需要結合其保護法益與構成要件。二是對“從事公務”的解讀，不能采取概念性思維，而應在尊重概念邏輯的基礎上，合理運用目的性思維。

二、受賄罪中“從事公務”的理解

受賄罪中的國家工作人員需要首先滿足一般意義上的國家工作人員的要求。那么，一般意義上的國家工作人員，應當具體滿足什么樣的要求呢？此部分主要論述兩個問題。其一，對于成立一般意義上的國家工作人員而言，究竟取決于形式上的身份或編制，還是實質上所行使的職務內容？這個問題涉及的是，《刑法》第93條中的“從事公務”，是從主體的制度性身份來推導得出，還是不論身份而從實際所承擔的事務內容來進行判斷。其二，如果主要取決于實質上從事的事務內容。那么，《刑法》第93條中的“從事公務”，在受賄罪中應當如何來理解？

（一）身份說與公務說的爭論

我國《刑法》第93條對國家工作人員的定義明顯是以從事公務為核心而展開。從立法表述來看，總則對國家工作人員的定義本身就不是根據形式上的身份或編制，也就是并非組織意義上的，而是根據其從事的業務或工作內容來確定，即采取的是實質的功能定義。鑒于總則的條文對于分則相關規定均應具有可適用性，故首先可確定的是，分則所規定的國家工作人員的犯罪，行為人是否符合主體資格要件的判斷，不能依據形式上是否有干部身份或相應的編制，而取決于是否“從事公務”的實質性考量。在認定國家工作人員時采實質的功能論，也是我國司法實務的通行立場。全國人大常委會在《關于〈中華人民共和國刑法〉第九章瀆職罪主體適用問題的解釋》中明確肯定，雖未列入國家機關人員編制但在國家機關中從事公務的人員，在代表國家機關行使職權時，可作為瀆職罪的主體追究刑事責任。

在錢政德受賄案中，被告人錢政德是以工人身份借調與聘用，并非國家機關正式在編人員，仍然被認定屬于國家工作人員。對此，最高人民法院相關業務庭在裁判理由中這樣予以論述：認定是否屬于“在國家機關中從事公務的人員”，并不要求行為人具有國家機關在編人員的身份，而是重點強調是否在國家機關中從事公務;被告人錢政德作為上海市軌道交通三號錢工程虹口區指揮部、上海市軌道交通明珠線工程虹口區指揮部、上海市軌道交通楊浦線工程虹口區指揮部及上海市北外灘地區動遷工作指揮部負責人，代表指揮部負責各重大市政工程中的房屋建筑拆除、垃圾清運等工程項目管理工作，并被授權代表指揮部簽訂相關的合同。從其工作內容和性質可以看出，顯屬“在國家機關中從事公務”，而不是如辯護人所說的“從事的是一民商事行為”。〔11 〕

在黃長斌受賄案中，被告人原系國家工作人員，在國有企業改制期間，與單位解除勞動關系，改為擔任企業改制領導小組組長。最高人民法院相關業務庭在裁判理由中指出，國家工作人員的本質特征是從事公務，認定國家工作人員也應以是否從事公務為依據。基于簽訂勞動關系解除協議就否定黃長斌是國家工作人員的結論是不妥當的。國有企業在改制期間仍然是國有企業，其資產仍然是國家資產，其中從事監督、管理國家資產等公務的人員依然應認定為國家工作人員。認為簽訂了解除勞動關系協議，辦理了失業登記，黃長斌就不能再認定為國家工作人員的觀點，過于看重形式，忽視國家工作人員的本質特征，因而不可取。〔12 〕

不偏重編制或身份，而關注行為人是否在實質上從事公務，也符合國外實踐中的做法。比如，美國聯邦最高法院在1984年的Dixson案中也明確表達過類似的準則。該案中，經管聯邦共同體街區發展基金的一家非營利私有企業中的管理人員，被認定屬于聯邦賄賂法所規定的“公共官員”。法院的多數意見認為，判斷特定個人是否屬于公共官員，不是簡單地去追問是否其與聯邦政府簽訂過合同或者其曾經同意充當聯邦政府的代理人，而是該人是否占據了與聯邦官員責任相關的具有公益信托性質的職位，或者說是否擁有執行聯邦計劃或政策的官方職責。〔13 〕歸結而言，身份說與公務說的區別在于，前者注重于形式標準，以行為主體與國家間的內部任用關系作為認定的依據;后者則強調實質標準，又稱功能要素，重點在于行為主體是否執行國家任務，擔當國家功能，重點著眼于行為人與人民間的外部權力關系。〔14 〕這意味著，刑法上國家工作人員的定義，區別于行政法上的公職人員的界定。

需要指出的是，也有論者盡管持的是公務說的立場，在具體界定國家工作人員時，卻僅作純形式的判斷。比如，孫國祥教授主張，只要是國有單位中的工作人員，他們在單位中的活動都應作“公務活動”認定，故他們都應屬于刑法中的國家工作人員;因而，國有公司、企業中的售貨員、售票員，國有事業單位的醫生、教師等醫療活動或者教學活動，一律應作公務活動的認定。〔15 〕這樣的觀點實際上是倒向了身份說，筆者認為并不妥當。

（二）“從事公務”的國家面向

對受賄罪中“從事公務”的理解，無疑需要結合所保護的法益。受賄犯罪的不法本質在于違反不得利用公共職位謀取私利的義務，將公共職位當作私有財產來對待，故其保護法益應是公共職位的不可謀私利性;而公共職位的認定，必須考慮與公法體系中的職權概念相協調。〔16 〕由于職位的設定與國家所承擔的任務相關聯，對受賄罪中國家工作人員的“從事公務”的界定，勢必需要結合公法上的國家任務。筆者認為，受賄罪中的國家工作人員，不應理解為國家的工作人員，而應理解為代表國家或為了國家而從事公務的工作人員。

就受賄罪中的國家工作人員而言，所謂的“從事公務”，必須是與國家有關之事務或任務，需要體現國家的意志性，不應寬泛地理解為是公共的事務。否則，就是將國家與社會混為一談了。公共事務概念的涵蓋面要較國家事務或任務的概念廣得多，前者只要求與體現社會性的不特定或多數人相關，而不要求一定與國家相關。這意味著，公共事務是公務的上位概念，一些社會性的事務，雖不涉及國家任務，也可能具有公共性。基于此，受賄犯罪中的國家工作人員，其所從事的公務，應當限于與國家相關的事務，而不包括一般社會性的公共事務。這主要是因為，現代公法體系中的職務是以執行貫徹國家任務為目的而設置，以國家與社會的二分為前提。

簡言之，公共事務必須體現國家性的面向。所謂國家性，其核心特征在于，處理相應事務的權限根源于主權者的權力，行為人是受主權者的委托而代為處理相應的事務。這種委托既可能通過法律或其他規范性文件來確立，也可能是事實意義上的。職務犯罪的不法恰恰在于濫用受委托而獲得的權力。這意味著，“職務罪行為主體資格之取得，必然是從其與國家之間的關聯而來，單純屬于社會或私法領域的事務縱使與公共大眾有關，卻絕非刑法職務罪所要規范的對象。因此，‘公務在純語義上或日常生活中或許可以理解為‘社會公益事務，但這斷非刑法上應有的理解。〔17 〕也正是基于此，我國學者在主張公務的判斷標準時，明確提出國家代表性的要求，認為相應活動必須是代表國家進行，是一種國家管理性質的行為，而不是受某個個人、集體或團體之托進行，也即，相應活動是國家權力或至少是國家權力的派生權力的體現。〔18 〕

我國實務界也承認對公務應作必要的限定，要求體現國家性的面向。2003年《全國法院審理經濟犯罪案件座談會紀要》（以下簡稱《紀要》）規定，從事公務，是指代表國家機關、國有公司、企業、事業單位、人民團體等履行組織、領導、監督、管理等職責;而公務主要表現為與職權相聯系的公共事務以及監督、管理國有財產的職務活動。此外，在晚近的實務案件處理中，這一點也得到更為明確的強調。在陳凱旋受賄案中，被告人系省農村信用合作社聯合社委派到下級農村信用合作聯社的人員，裁判理由以被告人并非代表國家機關、國有企業行使職責，其管理行為與國家的意志行為不具有關聯性，且相應的農村信用合作聯社并非國家出資的企業，被告人不存在監督國家資產的職能，也不具有行使國家資產保值增值的管理和服務職能為由，而否定其從事的工作屬于“從事公務”，認定被告人雖具有受國有單位委派的形式特征，但無“從事公務”的實質內容，從而認定被告人構成非國家工作人員。〔19 〕

與此相應，公立學校中的普通教師與公立醫院中的普通醫生，所承擔的常規事務雖也具有公共性，但由于并不體現國家性的面向，故不應認定為受賄罪的主體;當然，如果行為人從事采購教學或醫療用品等業務，在此過程中利用職務便利非法收受他人財物的，因其所從事的業務體現公務性，故可作為受賄罪的主體。2008年最高人民法院、最高人民檢察院（以下簡稱“兩高”）《關于辦理商業賄賂刑事案件適用法律若干問題的意見》中，對醫療機構與學校及其他教育機構中的從業人員，根據所從事的業務內容來區分是否成立國家工作人員，這樣的規定具有合理性。

在羅志先受賄案 〔20 〕中，法院認定，被告人羅志先于2014年間，利用擔任中共中央黨校政法教研部教授的地位形成的便利條件，在涉及南寧寬博科技人員創業服務有限責任公司的民事案件，向最高人民法院申請再審的過程中，接受公司負責人彭某的請托，私下接觸并請托最高法院審理案件的法官對案件申請再審提供幫助。為此，被告人羅志先三次收受彭某給予的人民幣199508元。在該案中，被告方主張，羅志先雖為中共中央黨校的教授，但其僅在教學方面履職并未從事公務，相關法官私下提供接待與幫助，是基于朋友介紹，與羅志先中央黨校教授的職權、地位無關，故不具備國家工作人員的身份，也不構成“利用職權或地位形成的便利條件”。法院則認為，黨校作為黨委的重要部門，應認定為國家機關，黨校的工作人員依法履行教學、培訓等職責應認定為從事公務;羅志先作為中共中央黨校副局級教授，其崗位職責包括承擔主體班次教學任務、積極參與重要問題調研等，屬于國家機關中從事公務的人員。同時，中共中央黨校與最高法院雖為不同的部門，但并不影響羅志先利用中共中央黨校教授的地位而形成的便利條件，斡旋最高法院的某個法官。基于此，法院在判決中未采納前述辯護意見，而認定羅志先構成斡旋受賄，以受賄罪判處其有期徒刑三年。

在該案中，法院認定被告人具備國家工作人員的主體資格的理由，是基于根據《中國共產黨黨校工作條例》黨校屬于國家機關，由此而認定在中央黨校從事教學、培訓等工作的被告人屬于國家機關工作人員。這樣的認定，明顯是從編制或身份出發，而不是著眼于被告人所從事的業務的性質。這樣的論證邏輯與立場，與實務界所采納的公務說相背離。實際上，按這樣的論證邏輯，公立高校中的普通教師也完全可以所在高校屬于國有事業單位為由，而據此認定其為國家工作人員。即便是黨校的教授，其所從事的教學、培訓工作也難以認為具有國家性的面向。由于相應的職位無法體現基于公權而形成的支配關系，也無相應的優越地位可予利用。故而，單純從事教學培訓工作的黨校教授，不宜認定為國家工作人員。對于該案，以利用影響力受賄罪來進行處罰更為合理。

需要指出的是，“從事公務”的國家性面向，在不同職務犯罪中的要求與體現并不一定完全相同。就貪污罪而言，與受賄罪的不同在于，貪污罪的法益并非針對公共職位所設，而是圍繞公共財產展開。這使得貪污罪中“從事公務”的國家性面向，指向的是財產的國家性，而并非像受賄罪中那樣，必須具有代表國家或為了國家的特性，需要體現國家的意志性。簡言之，貪污罪中“從事公務”的國家性，乃是由財產的國家性來體現。這使得貪污罪中的國家工作人員，從規范層面而言，無論在成立標準還是成立范圍上，都與受賄罪中的國家工作人員有所不同。《刑法》第382條第2款所規定的受國有單位委托管理經營國有財產的人員，可以作為貪污罪的主體，卻不能構成受賄罪，正是根源于此。對貪污罪的保護法益及其相關問題的探討，筆者將另行專文進行論述。

三、受賄罪中“從事公務”的范圍

就受賄罪中國家工作人員的界定而言，肯定公務概念的國家性面向，為“從事公務”的理解奠定了基礎。只是，所謂的國家性，在不同的個罪中可能會有不同的體現;并且，當其作為限定條件時，仍具有相當的抽象性。如果要將所從事的公共事務的國家性，作為認定受賄罪中國家工作人員的判斷標準，尚需作進一步的具體化的處理。這實際上涉及的是“從事公務”的范圍。此部分圍繞“從事公務”的范圍，主要探討兩個問題：其一，是僅限于公權力行為的場合，還是也包括某些私經濟行為？其二，是僅限于管理性的國家事務，還是也可能包括某些勞務性的活動？

（一）是否限于行使公權力的場景

對一般意義上的國家工作人員與特定個罪中的國家工作人員不予區分的做法，使得人們往往將“從事公務”所要求的國家性面向，限制理解為國家權力的體現。這樣的理解其實并不準確，至少是不符合受賄罪主體的成立要件。筆者認為，“從事公務”在范圍上不僅包括公權力行為，也包括以國家名義或與國家任務相關的私經濟行為，即不以涉及公權力行使之事項為限。

受賄犯罪的法益涉及的是公共職位的私用，而公共職位的私用不僅可能發生于行為人代表國家行使公權力行為的場合，也可能發生于國家作為私權主體的情形，即作為民商事行為中的一方當事人，與他人進行相應的買賣、委托與借貸等私法意義上的法律行為。因而，對于受賄罪的成立而言，關鍵在于行為人所從事的工作是否具有代表國家意志的性質，而不在于其是否作為公權力主體的面目出現，也不需要與其職位所指向的職權或職責相關。換言之，由于不得謀取私利的禁令首先針對的是行為人所占有的公共職位，并不以實施相應的職務行為為必要，這使得受賄罪的主體資格的成就，不限于代表國家行使公權力的場合。只要行為人的工作內容是以國家的名義進行或是與國家任務相關，即屬于“從事公務”，均可構成受賄罪中的國家工作人員;至于國家是以公法上的主體的面目出現，還是以私法上的主體的面目出現，則在所不論。當然，不可否認，即便在一些私經濟行為中，國家是作為私法上的主體而出現，其目的仍可追溯至公法上的國家任務。

不難發現，受賄犯罪保護法益的特殊性，使得其主體資格較其他瀆職類犯罪更易于滿足，其范圍也因此較其他瀆職類犯罪中的國家工作人員更為寬泛。如有論者所言：“受賄罪中法益侵害之可能性，較刑法分則中的其他職務犯罪更為容易成就。也因此，凡是代表國家從事公務（無論公權力行為或私經濟行為）的人員，均可以成為受賄罪規范意義上的國家工作人員。” 〔21 〕例如，任職之前、離職之后或是離退休的國家工作人員，并不因其獲取財物的當時不具備國家工作人員的資格，便失去成立受賄罪之正犯的空間。相反，此類行為人由于在行為的當時并不具備國家工作人員的身份，故不可能作為正犯而去實施其他的職務犯罪。

（二）公務與勞務是否對立的范疇

如何區分公務與勞務，是理論上爭議較大的問題。無論是學理上還是實務中，管理性通常被認為是成立“公務”的必備要素，公務由此而成為與勞務相對立的范疇。對此，有批評觀點認為，應當淡化公務與勞務的區別，突出公務與私務的界限，主張公務中包含了勞務，對公務宜作廣義的理解，即只要是為公共利益以公權力為依托而進行的管理和服務行為，或者說所有與公共職能、公共服務有關的活動，都應認定為公務。〔22 〕

應當說，批評觀點認為公務與勞務并不相互排斥的意見是合理的。“從本來意義上講，公務也是一種勞務，所有國家工作人員都是在從事勞務，都是在以某種勞動的形式為社會提供服務的勞動者。” 〔23 〕單純根據工種來進行區分，將所謂的勞務工作者排除在國家工作人員的范圍之外，這樣的判斷標準不僅過于形式，也無法合理地說明，為什么從事勞務工作之人就不能構成國家工作人員。但與此同時，批評觀點將所有涉及公共職能、公務服務的勞務工作均歸入“公務”的范疇，則未免過于極端，容易不當擴張職務犯罪的處罰范圍。

歸根到底，是否屬于“從事公務”，取決于相應事務是否具有國家性的面向，就受賄罪而言，也就是是否具有代表國家或為了國家的特性，是否事務的處理權限可最終追溯至主權者的委托。管理性的工作固然通常具有這樣的特性，但并不意味著，管理性是作為“公務”的規范性的必備要素而存在。勞務性的工作也可能具有國家性的面向，盡管從經驗層面而言，勞務性的工作較少能夠體現其中的委托關系特性。反過來，也不能因為有部分勞務性工作具有這樣的特性，便將所有涉及公共職能、公務服務的勞務工作，統統納入“公務”的范圍。無論是管理性工作還是勞務性工作，對是否屬于公務的問題，需要結合特定罪名對“公務”的要求，結合行為人所承擔的具體工作職責，考察相應的事務處理權限是否根源于主權者的權力，是否具有國家委托的性質，來作出合理的判斷。因此，在判斷公務時，不能單純以從事管理活動還是體力勞動作為依據，而應主要考慮行為人的工作內容是否代表國家或是與國家的任務有關。

傳統刑法理論立足于概念本身的內涵來區分公務與勞務，認為公務涉及國家的管理性或決策性事務，而勞務涉及的是體力性的活動。這樣的區分并未考慮受賄罪刑法規定的規范保護目的，是基于概念法學的思維，容易陷于盲目。實際上，在一些場合，行為人的工作究竟屬于勞務性的還是管理性的，很難準確進行界分。

在呂輝受賄案中，被告人呂輝系社區衛生服務中心（屬于差額撥款的事業單位）的網絡管理員，對于呂輝對社區衛生服務中心的信息進行維護是屬于從事公務還是從事勞務存在爭議。裁判理由認為，呂輝對社區衛生服務中心的網絡信息予以維護的范圍包括對醫生的工作量、業務總金額、看病人次、人均費用、藥品所占業務總金額的比例等進行統計、匯總，監控醫生超量或者異常用藥情況，及時向院辦公室匯報，并確保統計數據的真實性、安全性和保密性。可見，呂輝在事業單位中履行了對國家資產的管理及對公共事務的監督職責，從事的活動具有公務性質，應當將其認定為國家工作人員。〔24 〕

就該案而言，呂輝對網絡信息的維護行為本身似乎具有勞務的性質。然而，公務與勞務之間的區分，無法簡單以行為性質上是否涉及管理性或勞務性為標準來進行判斷。從事勞務之人之所以通常不被認定為國家工作人員，是因為勞務往往無法體現國家性，但這不意味著具有勞務性質的活動就絕對無法歸入公務的范疇。關鍵在于，行為人所在單位的業務內容以及行為人所從事的相應事務，是否體現國家性，是否屬于執行國家任務或擔當國家功能。只要行為人的活動是代表國家或是與國家相關，則即便是具有勞務性質的行為，也未必就不能認定為從事公務。因而，就受賄罪的主體而言，在公務與勞務的區分上，顯然不應從概念自身的語義入手，而應著眼于國家與人民之間的外部關系，將代表國家與作為人民的相對方發生關系的相應活動，都納入公務的范疇之內。原則上，只要行為人所在的單位及其所從事的活動，在性質上不屬于純粹的機械性或物理性的活動，而是直接或間接地體現對國家任務的執行，對國家功能的擔當，就應當視為是公務。

我國實務界基本上采取的也是這樣的立場。在李萬、唐自成受賄案中，兩被告人是國有媒體《經濟日報（農村版）》廣西記者站的記者，受邀報道廣西糧食系統的糧食直補工作，以采訪中發現的問題相要挾，要求地方糧食局提供贊助費，法院認定兩被告人構成受賄罪。對于國家媒體的記者能否構成受賄罪的主體的問題，最高人民法院相關業務庭在做相應限定的基礎上明確予以肯定，其在裁判理由中提出，要將有關輿論監督界定為公務活動，應當具備兩個條件：一是定位在國家媒體的輿論監督權。非國有媒體的權利義務不同于國有媒體，只有國有媒體的輿論監督才具備行使公務的形式條件;二是定位在對公共事務行使的輿論監督，與“公務”對應的是“私務”，對私務進行輿論監督不具備行使公務的實質特征，自然不應界定為公務活動。〔25 〕

前述觀點有其合理性。我國特殊的政治體制與對國家功能的寬泛定位，導致輿論監督等活動也有被納入公務范圍的余地。不過，其中的公共事務不宜單純從與私務相對應的角度去理解，還應當作進一步的限定，即只限于對與國家相關的公共事務行使輿論監督，不應將一般社會性的公共事務也涵括其中。尤其是，泛泛地以按照我國的新聞體制，新聞媒介作為黨、政府與人民的喉舌存在，具有輿論導向功能為由，從而將所有輿論監督的活動都視為是公務的看法，存在過于泛化理解國家性的問題。一般而言，媒體所涉及的輿論監督權主要是社會權力，而不是國家權力，屬于社會性力量對廣義的公共事務的輿論監督，故不宜將這樣的輿論監督都理解為是對國家功能的擔當;若是這樣來理解國家的功能，不僅國家事務與社會事務難以區分，國家與社會之間的分界也將徹底消失。基于此，有必要將受賄罪的主體限定于國有媒體中對國家性的公共事務行使輿論監督的從業人員。

四、特定主體的國家性如何體現

如果承認在國家工作人員的界定上應采實質導向的公務說，而國家性的面向為“從事公務”所必備的要素，則將某些特定的主體認定為國家工作人員時，勢必面臨其國家性如何體現的疑問。結合司法解釋的相關規定，存在較大爭議的主要有兩類主體：一是委派類主體，尤其是受間接委派而在國家出資企業中從事管理工作的人員;二是與評標或采購相關的組織中作為國有單位之代表的人員。

（一）國家出資企業中的委派類主體

此部分主要探討委派類主體中的國家性面向如何體現，以及間接委派的主體是否可能構成受賄罪中國家工作人員的問題。

一般認為，2001年最高人民法院《關于在國有資本控股、參股的股份有限公司從事管理工作的人員利用職務便利非法占有本公司財物如何定罪問題的批復》（以下簡稱《批復》）與2003年的《紀要》，對于國家出資企業中國家工作人員的界定，持的是相同的立場。亦即，在國家出資（包括控股與參股）企業中從事管理工作的人，除受國有單位委派從事公務的之外，不認定為國家工作人員。其間的疑問在于，為什么從事相同或相似的業務，只有委派類主體被認為屬于“從事公務”的人員？這個問題其實也就是委派類主體所從事業務的國家性如何體現的問題。從《紀要》的相關規定來看，國家性主要被定位于由形式上的委派程序（由此體現國有單位意志的代表性）與實質上業務內容的相關性來體現，而不論被委派之人的先前身份如何。對國家出資企業中的相關人員而言，想要代表國有單位的意志，必須經過形式上的委派程序，且其業務內容必須與國家資產的監管有關。

如此界定委派類主體的成立范圍，便易于與國家出資企業中其他從事管理工作的人員相區分。兩者雖在表面上看來從事的是相同或相似的業務，但委派類主體擔任著雙重角色，其所從事的業務也相應具有雙重的性質。一方面，作為企業的管理者，委派類主體所從事的業務屬于企業性的事務;另一方面，作為國有單位的代表，委派類主體同時負有對企業資產中的國家資產進行監督與管理的職責。在宋濤非國家工作人員受賄案中，裁判理由也明確指出，在國家出資企業中，公務有公司性的公務和國家性的公務之分。前者是代表公司整體利益的行為，而后者僅是代表國家資產的監督、管理組織進行管理的行為。〔26 〕可以肯定的是，正是后者使得委派類主體的業務內容表現出國家性的面向，從而構成“從事公務”。與之不同，國家出資企業中其他從事管理工作的人員并不承擔雙重的角色，相應的業務自然也不具有雙重性。這意味著，后者對作為企業資產一部分的國家資產并不特別負有監督與管理之責，其只需同等對待國家資產與其他的企業資產即可。由于缺乏與國家資產的特別關聯，國家出資企業中其他從事管理工作的人員自然難以被認為是“從事公務”。如論者所言，委派本身的目的性賦予了受委派人員以監管國家資產的特定使命，否則委派的正當性就存在疑問。〔27 〕

不過，一直到2010年之前，司法解釋都并未對間接委派（或二次委派）的情形是否構成委派類主體的問題表達明確的意見。2010年“兩高”頒布了《關于辦理國家出資企業中職務犯罪案件具體應用法律若干問題的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》第6條第1款規定，經國家機關、國有公司、企業、事業單位提名、推薦、任何、批準等，在國有控股、參股公司及其分支機構中從事公務的人員，應當認定為國家工作人員。具體的任命機構和程序，不影響國家工作人員的認定。《意見》第6條第2款規定，經國家出資企業中負有管理、監督國家資產職責的組織批準或者研究決定，代表其在國有控股、參股公司及其分支機構中從事組織、領導、監督、經營、管理工作的人員，應當認定為國家工作人員。

《意見》第6條第1款的規定只是重申了之前《紀要》的立場，故一般并無爭論。存在爭議的主要是第2款的規定。實務界認為，《意見》第6條第2款的規定與之前的司法解釋并無矛盾。〔28 〕理由主要在于：〔29 〕一則，區分是否委派的關鍵不在于行為人管理職位的直接來源，而是在于其管理職位與相關國有單位的意志行為是否具有關聯性和延續性;《意見》第6條第2款的情形中，行為人能在非國有企業中的經營管理層獲得職位，與國有出資單位的指派密不可分。二則，以國家出資企業中負有管理、監督國家資產職責的組織決定作為聯結點，既反映了當前國家出資企業的經營管理實際，又體現了從事公務活動這一認定國家工作人員的實質要求。從其所列理由來看，《意見》第6條第2款的確遵循的是實質導向的公務說，處于公務說的涵蓋范圍之內，是對公務說進行邏輯推演的結果。當然，由于“公務”的國家性面向乃是通過對國家資產的監管職責來體現，對《意見》第6條第2款所列人員無疑不應作擴張性的理解。具體而言，其中所指的“從事組織、領導、監督、經營、管理工作”，應特別限定為圍繞國家資產而展開的監管工作。有觀點明確主張，此類人員所從事的工作須得限制于在管理、監督國家資產的權限范圍之內，〔30 〕也正是基于此種考慮。

就實質的合理性而言，《意見》第6條第2款的規定由于能夠體現相應的國家性，有認定“從事公務”的余地;同時，從刑事政策的角度，這樣的擴張性理解有助于提升打擊與預防職務犯罪的有效性。問題在于，刑法中的解釋結論若要顯得正當而可被接受，尚需遵循法條的文義限制。這是展開法解釋的基本前提，也是解釋結論獲得正當性的必要基礎。

由于《意見》是將第6條第2款規定的人員歸入委派類主體，根據《刑法》第93條的規定，委派類主體需要在滿足“從事公務”的要件之外，進一步符合“國家機關、國有公司、企業、事業單位委派到非國有公司、企業、事業單位、社會團體”的要件。這就涉及后一要件的解讀。從立法規定來看，符合該要件不僅要求符合委派的概念，而且要求是從國有單位到非國有單位的委派。即便如參與起草的實務人士那樣，對委派概念作擴大解釋，認為間接委派也合乎委派的定義，〔31 〕也仍然會面臨立法上的障礙。因為《意見》第6條第2款中的“國家出資企業”主要指向的是國有控股、參股公司，其顯然屬于《刑法》第93條中的“非國有公司、企業”，不然，也就沒有進行委派的必要性。與此同時，“國家出資企業中負有管理、監督國有資產職責的組織”無疑只是“非國有公司、企業”內部的機構，其本身難以滿足“國有公司、企業”的成立條件。在章國鈞受賄案中，裁判理由明確指出，“負有管理、監督國有資產職責的組織”主要是指上級或者本級國家出資企業內部的黨委、黨政聯席會。〔32 〕這意味著，第6條第2款所規定的情形中，若是由本級國家出資企業內部的黨委、黨政聯席會批準或研究決定的，無論如何都不可能符合“國家機關、國有公司、企業、事業單位委派到非國有公司、企業、事業單位、社會團體”的要件。〔33 〕

綜上，《意見》第6條第2款受到正當性方面的質疑，不在于沒有滿足委派的概念，而在于單位內部的任命，難以滿足“國家機關、國有公司、企業、事業單位委派到非國有公司、企業、事業單位、社會團體”的規定。因而，該款規定不當擴大了國家工作人員的范圍，將所謂的間接委派也納入委派類主體的范圍存在相當的疑問。正如陳興良教授所指出：“間接委派實際上是把內部的任命也理解為委派，突破了委派存在于兩個單位之間這一基本特征。因此，與其說是對委派的擴大解釋，不如說是對國家出資企業國家工作人員做了超出原先范圍的重新規定。” 〔34 〕

（二）評標或采購活動中的主體認定

除委派類主體之外，還有另一類主體也面臨“從事公務”的國家性如何體現的問題。根據2008年“兩高”《關于辦理商業賄賂刑事案件適用法律若干問題的意見》第6條的規定，依法組建的評標委員會、競爭性談判采購中談判小組、詢價采購中詢價小組的組成人員，在招標、政府采購等事項的評標或者采購活動中，索取他人財物或者非法收受他人財物，為他人謀取利益，以非國家工作人員受賄罪定罪處罰;但如果是國家機關或者其他國有單位的代表有前款行為的，以受賄罪定罪處罰。僅從字面意思來解讀，該條規定似乎有回歸身份說的傾向。同樣作為評標委員會、談判小組或詢價小組的組成人員，從事的是相同的評標或采購活動，僅因各自的先在身份不同，而分別適用非國家工作人員受賄罪與受賄罪，這豈不是走向了身份說？對此，有學者提出明確的批評，認為同一種活動，不同身份的人實施，而得出是公務活動或非公務活動的結論，“公務”由此完全喪失了自身的獨立品格。〔35 〕

不難發現，如果從行為人先在身份的角度來論證國家機關或者其他國有單位的代表屬于“從事公務”，必然面臨倒向身份說的質疑。除非回歸身份說的立場，不然，很難讓人信服此種解釋結論的合理性。筆者認為，倒向身份說或例外地容許身份說存在的做法并不可取。想要將公務說的立場貫徹到底，從而維持體系邏輯的內在一致性，只需重新解讀司法解釋的規定即可。基于此，對前述規定中的“國家機關或者其他國有單位的代表”應考慮作限制性的解釋。

具體而言，相關規定并不意味著，只要評標委員會、談判小組或詢價小組的組成人員來自國家機關或其他國有單位，且在原單位屬于“從事公務”的人員，便可以認定其在評標或采購活動中獲取財物的行為可構成受賄罪。簡言之，其作為國家工作人員的資格，并非從其先在的身份挪借而來，而是類似于委派類主體，是因接受委派后所從事的工作內容滿足“從事公務”的要件，才作為受賄罪的主體的。那么，究竟是什么因素導致其在評標委員會、談判小組或詢價小組中從事的業務成為“公務”呢？

關鍵同樣在于兩個方面：其一，行為人作為評標委員會、談判小組或詢價小組的組成人員，并非以私人的身份來擔任，而是代表作為其派出單位的國有單位的意志;其二，評標或采購活動中所從事的工作職責，必須與國有資產的監管具有關聯性。由于行為人是代表國家機關或其他國有單位的意志而在相應委員會或小組中任職，同時其工作職責又有與國有資產的監管相關的特點，這使得其所從事的業務具備了國家性的面向，從而可以認定為“從事公務”。這樣的面向是其他的組內成員所沒有的;故后者雖然表面上從事的是相同的業務內容，但只能認定為非國家工作人員。不難發現，只有這樣來解讀前述司法解釋的規定，才能既維持公務說的立場，又避免不當地擴張受賄罪的主體范圍。

Abstract： In defining the concept of state-functionary in the offense of bribery， it is necessary to follow the dual requirements of consistency and purposiveness in the methodology of statutory interpretation. The position of Public-Affairs-Doctrine is appropriate to be hold. Meanwhile， "public affairs" should be understood to be those related to the state， and they need to reflect the will of the state. The meaning of "engaging in public affairs" in bribery is different from the same element in public embezzlement.In the offense of bribery， the scope of "engaging in public affairs" is not limited to the scenes of exercising public power， also including the situations where the state appears as a private subject. "Public affairs" and "labor services" are not opposite categories， and the factor of management is not an essential constituent for the former. If some activities of labor services have the feature of state orientation， which means， the authority of dealing with them can be traced back to the entrustment of the sovereign's power， they would also constitute "public affairs". Two kinds of special subjects appointed by stated-owned units have been regarded as state functionary， and their dimension of state orientation embodies mainly both in their representativeness of the state-owned units' will and the relevance of their working affairs with state-owned assets. In the scenarios of being lack of such representativeness or relevance， the concerning subjects ought not to be recognized as state functionary.

Key words： state-functionary; bribery; engaging in public affairs; subjects of being appointed by stated-own; public service and service; the orientation of nation