道路運(yùn)輸行政處罰程序研究

黃細(xì)娟

摘 要：道路運(yùn)輸行政處罰程序是調(diào)整道路運(yùn)輸行政處罰活動(dòng)的法律程序，是道路運(yùn)輸行政管理法治化的一個(gè)重要的組成部分。道路運(yùn)輸行政處罰程序的性質(zhì)表現(xiàn)為行政處罰的程序步驟和程序規(guī)則，設(shè)置的目的是道路運(yùn)輸行政相對(duì)人權(quán)利的程序保障。道路運(yùn)輸行政處罰程序的保障機(jī)制指的是存在于道路運(yùn)輸行政處罰決定做出過程之中的保障措施。

一、道路運(yùn)輸行政處罰程序的性質(zhì)與內(nèi)容

《交通運(yùn)輸行政執(zhí)法程序規(guī)定 》所確定的程序規(guī)則既是道路運(yùn)輸行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員處理案件的操作規(guī)程還是道路運(yùn)輸相對(duì)人基本權(quán)利的程序保障。道路運(yùn)輸行政處罰其實(shí)是一種程序行為，是道路運(yùn)輸行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員追究相對(duì)人行政法律責(zé)任的決策活動(dòng)。[1]該法第六章規(guī)定了道路運(yùn)輸行政處罰的一般的道路運(yùn)輸行政處罰的程序。

第六十一條 除依法可以當(dāng)場(chǎng)作出的行政處罰外，執(zhí)法部門實(shí)施行政檢查或者通過舉報(bào)、其他機(jī)關(guān)移送、上級(jí)機(jī)關(guān)交辦等途徑，發(fā)現(xiàn)公民、法人或者其他組織有依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的交通運(yùn)輸違法行為的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)決定是否立案。

第六十二條 立案應(yīng)當(dāng)填寫《立案登記表》，同時(shí)附上與案件相關(guān)的材料，由執(zhí)法部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。

第六十三條 執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)按照本規(guī)定第四章的規(guī)定全面、客觀、公正地調(diào)查，收集相關(guān)證據(jù)。

第六十四條 委托其他單位協(xié)助調(diào)查、取證的，應(yīng)當(dāng)制作并出具協(xié)助調(diào)查函。

第六十五條 執(zhí)法部門作出行政處罰決定的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為;構(gòu)成違法行為、但依法不予行政處罰的，執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)制作《責(zé)令改正違法行為通知書》，責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為。

第六十六條 執(zhí)法人員在初步調(diào)查結(jié)束后，認(rèn)為案件事實(shí)清楚，主要證據(jù)齊全的，應(yīng)當(dāng)制作案件調(diào)查報(bào)告，提出處理意見，報(bào)從事行政處罰決定審核的人員進(jìn)行審核。從事行政處罰決定審核的人員可以是辦案機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人或者辦案機(jī)構(gòu)指定的人員。初次從事行政處罰決定審核的人員，應(yīng)當(dāng)通過國(guó)家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試取得法律職業(yè)資格。

第六十七條 擬作出重大行政處罰決定的，辦案機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將案件調(diào)查報(bào)告送本單位負(fù)責(zé)法制審核的工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行重大執(zhí)法決定法制審核。

第六十八條 法制審核工作機(jī)構(gòu)主要從下列方面對(duì)擬作出重大處罰決定的案件進(jìn)行合法性審核，并提出書面審核意見：

（一）行政執(zhí)法主體是否合法，行政執(zhí)法人員是否具備執(zhí)法資格;

（二）行政執(zhí)法程序是否合法;

（三）案件事實(shí)是否清楚，證據(jù)是否合法充分;

（四）適用法律、法規(guī)、規(guī)章是否準(zhǔn)確，裁量基準(zhǔn)運(yùn)用是否適當(dāng);

（五）執(zhí)法是否超越執(zhí)法部門的法定權(quán)限;

（六）行政執(zhí)法文書是否完備、規(guī)范;

（七）違法行為是否涉嫌犯罪、需要移送司法機(jī)關(guān)。

第六十九條 案件調(diào)查報(bào)告經(jīng)辦案機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人審查后，執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)將案件調(diào)查報(bào)告、案卷報(bào)執(zhí)法部門負(fù)責(zé)人審查批準(zhǔn)。

第七十條 執(zhí)法部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)案件調(diào)查報(bào)告后，擬對(duì)當(dāng)事人予以行政處罰的，執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)制作《違法行為通知書》，告知當(dāng)事人擬作出行政處罰的事實(shí)、理由、依據(jù)、處罰內(nèi)容，并告知當(dāng)事人依法享有陳述權(quán)、申辯權(quán)或者要求舉行聽證的權(quán)利。

第七十一條 當(dāng)事人要求陳述、申辯的，應(yīng)當(dāng)如實(shí)記錄當(dāng)事人的陳述、申辯意見。符合聽證條件，當(dāng)事人要求組織聽證的，應(yīng)當(dāng)按照本章第三節(jié)的規(guī)定組織聽證。

執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)充分聽取當(dāng)事人的意見，對(duì)當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由、證據(jù)認(rèn)真進(jìn)行復(fù)核;當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由或者證據(jù)成立的，應(yīng)當(dāng)予以采納。不得因當(dāng)事人申辯而加重處罰。

第七十二條 執(zhí)法部門負(fù)責(zé)人經(jīng)審查，根據(jù)不同情況分別作出如下決定：

（一）確有應(yīng)受行政處罰的違法行為的，根據(jù)情節(jié)輕重及具體情況，作出行政處罰決定;

（二）違法行為輕微，依法可以不予行政處罰的，不予行政處罰;

（三）違法事實(shí)不能成立的，不得給予行政處罰;

（四）違法行為已構(gòu)成犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)。

第七十三條 行政處罰案件有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)提交執(zhí)法部門重大案件集體討論會(huì)議決定：

（一）擬作出吊銷許可證、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、較大數(shù)額罰款的;

（二）認(rèn)定事實(shí)和證據(jù)爭(zhēng)議較大的，適用的法律、法規(guī)和規(guī)章有較大異議的，違法行為較惡劣或者危害較大的，或者復(fù)雜、疑難案件的執(zhí)法管轄區(qū)域不明確或有爭(zhēng)議的;

（三）對(duì)情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰的其他情形。

第七十四條 執(zhí)法部門作出行政處罰決定，應(yīng)當(dāng)制作《行政處罰決定書》。行政處罰決定書的內(nèi)容包括：

（一）當(dāng)事人的姓名或者名稱、地址等基本情況;

（二）違反法律、法規(guī)或者規(guī)章的事實(shí)和證據(jù);

（三）行政處罰的種類和依據(jù);

（四）行政處罰的履行方式和期限;

（五）不服行政處罰決定，申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟的途徑和期限;

（六）作出行政處罰決定的執(zhí)法部門名稱和作出決定的日期。

行政處罰決定書應(yīng)當(dāng)蓋有作出行政處罰決定的執(zhí)法部門的印章。

第七十五條 執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)在行政處罰決定作出之日起7個(gè)工作日內(nèi)，公開執(zhí)法決定信息，但法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。

立案是道路運(yùn)輸行政機(jī)關(guān)正式啟動(dòng)處罰程序的第一環(huán)節(jié)。沒有立案或立案未獲批準(zhǔn)，道路運(yùn)輸執(zhí)法人員就無(wú)權(quán)采取相應(yīng)的措施。道路運(yùn)輸行政處罰決定書集中地體現(xiàn)了行政處罰的形式要求。必須蓋有做出道路運(yùn)輸行政處罰決定的道路運(yùn)輸行政機(jī)關(guān)的印章。作為有關(guān)機(jī)關(guān)依法強(qiáng)制執(zhí)行的依據(jù)，同時(shí)也是當(dāng)事人申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟必備的一項(xiàng)書面證據(jù)材料，它能夠有效地規(guī)范行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員的處罰活動(dòng)。[2]

二、道路運(yùn)輸行政處罰程序的保障機(jī)制

道路運(yùn)輸行政處罰程序規(guī)則本身的力量并不足以制止執(zhí)法人員濫用權(quán)力的動(dòng)機(jī)，使道路運(yùn)輸相對(duì)人權(quán)利免于違法或不當(dāng)?shù)男姓幜P的侵害。因而道路運(yùn)輸行政處罰程序本身也離不開必要的保障機(jī)制。道路運(yùn)輸行政處罰程序?qū)?zhí)法人員的拘束力及其對(duì)相對(duì)人權(quán)利的保障，建立在行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員與相對(duì)人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的基礎(chǔ)之上：陳述、申辯與聽取相對(duì)人的意見這一對(duì)權(quán)利義務(wù)派生于英國(guó)古老的自然正義原則。包括兩個(gè)基本內(nèi)容：其一，任何人不能作為自己案件的法官;其二，任何一方的辯解都應(yīng)該被平等地聽取。道路運(yùn)輸行政執(zhí)法人員保持立場(chǎng)的中立，去除偏見，并且不能與道路運(yùn)輸行政案件的結(jié)果存在任何利害關(guān)系，道路運(yùn)輸當(dāng)事人擁有平等的提出抗辯的權(quán)利。[3]

我國(guó)《交通運(yùn)輸行政執(zhí)法程序規(guī)定 》第七十條 執(zhí)法部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)案件調(diào)查報(bào)告后，擬對(duì)當(dāng)事人予以行政處罰的，執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)制作《違法行為通知書》，告知當(dāng)事人擬作出行政處罰的事實(shí)、理由、依據(jù)、處罰內(nèi)容，并告知當(dāng)事人依法享有陳述權(quán)、申辯權(quán)或者要求舉行聽證的權(quán)利。第七十一條 當(dāng)事人要求陳述、申辯的，應(yīng)當(dāng)如實(shí)記錄當(dāng)事人的陳述、申辯意見。符合聽證條件，當(dāng)事人要求組織聽證的，應(yīng)當(dāng)按照本章第三節(jié)的規(guī)定組織聽證。這一條款的規(guī)定事實(shí)上給與道路運(yùn)輸相對(duì)人面對(duì)道路運(yùn)輸行政機(jī)關(guān)提出的行政處罰依據(jù)，說(shuō)明事實(shí)真相和理由，反駁行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員的判斷，表達(dá)自己一方的主張的一種程序權(quán)利。與之相對(duì)的是行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員聽取申辯。

三、道路運(yùn)輸行政處罰程序存在的缺陷與完善

行政處罰程序在制止權(quán)力濫用，保障相對(duì)人權(quán)利方面尚不能令人滿意。毋庸置疑，所有國(guó)家的聽證范圍都不可能涵蓋其所有的行政決策。除了行政機(jī)關(guān)影響當(dāng)事人法律權(quán)利時(shí)必須履行聽證義務(wù)外，當(dāng)它影響當(dāng)事人合理的、建立在一定事實(shí)基礎(chǔ)上的符合邏輯的未來(lái)即將得到的法律權(quán)利和自由時(shí)，也必須給予當(dāng)事人聽證的機(jī)會(huì)。

我國(guó)在聽證程序適用范圍的立法方式上將行政處罰的聽證范圍局限在狹窄的領(lǐng)域，不利于最大限度地保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。因而今后立法上應(yīng)該借鑒相關(guān)國(guó)家的做法，進(jìn)一步擴(kuò)大行政聽證適用的范圍，最大限度地發(fā)揮聽證的程序保障機(jī)能。[4]

參考文獻(xiàn)

[1]姜明安主編：《行政程序研究》，北京大學(xué)出版社 2006 年版，第110頁(yè)。

[2]章劍生：《行政程序法及本理論》，法律出版社 2003 年版，第46頁(yè)。

[3]應(yīng)松年主編：《比較行政程序法》，中國(guó)法制出版社 1999 年版，第103頁(yè)。

[4]馬懷德：《論聽證程序的適用范圍》，載《中外法學(xué)》1998 年第 2期，第11頁(yè)。

（作者單位：三亞市道路運(yùn)輸管理處）