道路運(yùn)輸行政處罰程序研究

黃細(xì)娟

摘 要：道路運(yùn)輸行政處罰程序是調(diào)整道路運(yùn)輸行政處罰活動(dòng)的法律程序，是道路運(yùn)輸行政管理法治化的一個(gè)重要的組成部分。道路運(yùn)輸行政處罰程序的性質(zhì)表現(xiàn)為行政處罰的程序步驟和程序規(guī)則，設(shè)置的目的是道路運(yùn)輸行政相對(duì)人權(quán)利的程序保障。道路運(yùn)輸行政處罰程序的保障機(jī)制指的是存在于道路運(yùn)輸行政處罰決定做出過(guò)程之中的保障措施。

一、道路運(yùn)輸行政處罰程序的性質(zhì)與內(nèi)容

《交通運(yùn)輸行政執(zhí)法程序規(guī)定 》所確定的程序規(guī)則既是道路運(yùn)輸行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員處理案件的操作規(guī)程還是道路運(yùn)輸相對(duì)人基本權(quán)利的程序保障。道路運(yùn)輸行政處罰其實(shí)是一種程序行為，是道路運(yùn)輸行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員追究相對(duì)人行政法律責(zé)任的決策活動(dòng)。[1]該法第六章規(guī)定了道路運(yùn)輸行政處罰的一般的道路運(yùn)輸行政處罰的程序。

第六十一條 除依法可以當(dāng)場(chǎng)作出的行政處罰外，執(zhí)法部門實(shí)施行政檢查或者通過(guò)舉報(bào)、其他機(jī)關(guān)移送、上級(jí)機(jī)關(guān)交辦等途徑，發(fā)現(xiàn)公民、法人或者其他組織有依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的交通運(yùn)輸違法行為的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)決定是否立案。

第六十二條 立案應(yīng)當(dāng)填寫《立案登記表》，同時(shí)附上與案件相關(guān)的材料，由執(zhí)法部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。

第六十三條 執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)按照本規(guī)定第四章的規(guī)定全面、客觀、公正地調(diào)查，收集相關(guān)證據(jù)。

第六十四條 委托其他單位協(xié)助調(diào)查、取證的，應(yīng)當(dāng)制作并出具協(xié)助調(diào)查函。

第六十五條 執(zhí)法部門作出行政處罰決定的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為;構(gòu)成違法行為、但依法不予行政處罰的，執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)制作《責(zé)令改正違法行為通知書》，責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為。

第六十六條 執(zhí)法人員在初步調(diào)查結(jié)束后，認(rèn)為案件事實(shí)清楚，主要證據(jù)齊全的，應(yīng)當(dāng)制作案件調(diào)查報(bào)告，提出處理意見(jiàn)，報(bào)從事行政處罰決定審核的人員進(jìn)行審核。從事行政處罰決定審核的人員可以是辦案機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人或者辦案機(jī)構(gòu)指定的人員。初次從事行政處罰決定審核的人員，應(yīng)當(dāng)通過(guò)國(guó)家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試取得法律職業(yè)資格。

第六十七條 擬作出重大行政處罰決定的，辦案機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將案件調(diào)查報(bào)告送本單位負(fù)責(zé)法制審核的工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行重大執(zhí)法決定法制審核。

第六十八條 法制審核工作機(jī)構(gòu)主要從下列方面對(duì)擬作出重大處罰決定的案件進(jìn)行合法性審核，并提出書面審核意見(jiàn)：

（一）行政執(zhí)法主體是否合法，行政執(zhí)法人員是否具備執(zhí)法資格;

（二）行政執(zhí)法程序是否合法;

（三）案件事實(shí)是否清楚，證據(jù)是否合法充分;

（四）適用法律、法規(guī)、規(guī)章是否準(zhǔn)確，裁量基準(zhǔn)運(yùn)用是否適當(dāng);

（五）執(zhí)法是否超越執(zhí)法部門的法定權(quán)限;

（六）行政執(zhí)法文書是否完備、規(guī)范;

（七）違法行為是否涉嫌犯罪、需要移送司法機(jī)關(guān)。

第六十九條 案件調(diào)查報(bào)告經(jīng)辦案機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人審查后，執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)將案件調(diào)查報(bào)告、案卷報(bào)執(zhí)法部門負(fù)責(zé)人審查批準(zhǔn)。

第七十條 執(zhí)法部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)案件調(diào)查報(bào)告后，擬對(duì)當(dāng)事人予以行政處罰的，執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)制作《違法行為通知書》，告知當(dāng)事人擬作出行政處罰的事實(shí)、理由、依據(jù)、處罰內(nèi)容，并告知當(dāng)事人依法享有陳述權(quán)、申辯權(quán)或者要求舉行聽(tīng)證的權(quán)利。

第七十一條 當(dāng)事人要求陳述、申辯的，應(yīng)當(dāng)如實(shí)記錄當(dāng)事人的陳述、申辯意見(jiàn)。符合聽(tīng)證條件，當(dāng)事人要求組織聽(tīng)證的，應(yīng)當(dāng)按照本章第三節(jié)的規(guī)定組織聽(tīng)證。

執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)充分聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)，對(duì)當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由、證據(jù)認(rèn)真進(jìn)行復(fù)核;當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由或者證據(jù)成立的，應(yīng)當(dāng)予以采納。不得因當(dāng)事人申辯而加重處罰。

第七十二條 執(zhí)法部門負(fù)責(zé)人經(jīng)審查，根據(jù)不同情況分別作出如下決定：

（一）確有應(yīng)受行政處罰的違法行為的，根據(jù)情節(jié)輕重及具體情況，作出行政處罰決定;

（二）違法行為輕微，依法可以不予行政處罰的，不予行政處罰;

（三）違法事實(shí)不能成立的，不得給予行政處罰;

（四）違法行為已構(gòu)成犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)。

第七十三條 行政處罰案件有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)提交執(zhí)法部門重大案件集體討論會(huì)議決定：

（一）擬作出吊銷許可證、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、較大數(shù)額罰款的;

（二）認(rèn)定事實(shí)和證據(jù)爭(zhēng)議較大的，適用的法律、法規(guī)和規(guī)章有較大異議的，違法行為較惡劣或者危害較大的，或者復(fù)雜、疑難案件的執(zhí)法管轄區(qū)域不明確或有爭(zhēng)議的;

（三）對(duì)情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰的其他情形。

第七十四條 執(zhí)法部門作出行政處罰決定，應(yīng)當(dāng)制作《行政處罰決定書》。行政處罰決定書的內(nèi)容包括：

（一）當(dāng)事人的姓名或者名稱、地址等基本情況;

（二）違反法律、法規(guī)或者規(guī)章的事實(shí)和證據(jù);

（三）行政處罰的種類和依據(jù);

（四）行政處罰的履行方式和期限;

（五）不服行政處罰決定，申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟的途徑和期限;

（六）作出行政處罰決定的執(zhí)法部門名稱和作出決定的日期。

行政處罰決定書應(yīng)當(dāng)蓋有作出行政處罰決定的執(zhí)法部門的印章。

第七十五條 執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)在行政處罰決定作出之日起7個(gè)工作日內(nèi)，公開(kāi)執(zhí)法決定信息，但法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。

立案是道路運(yùn)輸行政機(jī)關(guān)正式啟動(dòng)處罰程序的第一環(huán)節(jié)。沒(méi)有立案或立案未獲批準(zhǔn)，道路運(yùn)輸執(zhí)法人員就無(wú)權(quán)采取相應(yīng)的措施。道路運(yùn)輸行政處罰決定書集中地體現(xiàn)了行政處罰的形式要求。必須蓋有做出道路運(yùn)輸行政處罰決定的道路運(yùn)輸行政機(jī)關(guān)的印章。作為有關(guān)機(jī)關(guān)依法強(qiáng)制執(zhí)行的依據(jù)，同時(shí)也是當(dāng)事人申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟必備的一項(xiàng)書面證據(jù)材料，它能夠有效地規(guī)范行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員的處罰活動(dòng)。[2]

二、道路運(yùn)輸行政處罰程序的保障機(jī)制

道路運(yùn)輸行政處罰程序規(guī)則本身的力量并不足以制止執(zhí)法人員濫用權(quán)力的動(dòng)機(jī)，使道路運(yùn)輸相對(duì)人權(quán)利免于違法或不當(dāng)?shù)男姓幜P的侵害。因而道路運(yùn)輸行政處罰程序本身也離不開(kāi)必要的保障機(jī)制。道路運(yùn)輸行政處罰程序?qū)?zhí)法人員的拘束力及其對(duì)相對(duì)人權(quán)利的保障，建立在行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員與相對(duì)人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的基礎(chǔ)之上：陳述、申辯與聽(tīng)取相對(duì)人的意見(jiàn)這一對(duì)權(quán)利義務(wù)派生于英國(guó)古老的自然正義原則。包括兩個(gè)基本內(nèi)容：其一，任何人不能作為自己案件的法官;其二，任何一方的辯解都應(yīng)該被平等地聽(tīng)取。道路運(yùn)輸行政執(zhí)法人員保持立場(chǎng)的中立，去除偏見(jiàn)，并且不能與道路運(yùn)輸行政案件的結(jié)果存在任何利害關(guān)系，道路運(yùn)輸當(dāng)事人擁有平等的提出抗辯的權(quán)利。[3]

我國(guó)《交通運(yùn)輸行政執(zhí)法程序規(guī)定 》第七十條 執(zhí)法部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)案件調(diào)查報(bào)告后，擬對(duì)當(dāng)事人予以行政處罰的，執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)制作《違法行為通知書》，告知當(dāng)事人擬作出行政處罰的事實(shí)、理由、依據(jù)、處罰內(nèi)容，并告知當(dāng)事人依法享有陳述權(quán)、申辯權(quán)或者要求舉行聽(tīng)證的權(quán)利。第七十一條 當(dāng)事人要求陳述、申辯的，應(yīng)當(dāng)如實(shí)記錄當(dāng)事人的陳述、申辯意見(jiàn)。符合聽(tīng)證條件，當(dāng)事人要求組織聽(tīng)證的，應(yīng)當(dāng)按照本章第三節(jié)的規(guī)定組織聽(tīng)證。這一條款的規(guī)定事實(shí)上給與道路運(yùn)輸相對(duì)人面對(duì)道路運(yùn)輸行政機(jī)關(guān)提出的行政處罰依據(jù)，說(shuō)明事實(shí)真相和理由，反駁行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員的判斷，表達(dá)自己一方的主張的一種程序權(quán)利。與之相對(duì)的是行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員聽(tīng)取申辯。

三、道路運(yùn)輸行政處罰程序存在的缺陷與完善

行政處罰程序在制止權(quán)力濫用，保障相對(duì)人權(quán)利方面尚不能令人滿意。毋庸置疑，所有國(guó)家的聽(tīng)證范圍都不可能涵蓋其所有的行政決策。除了行政機(jī)關(guān)影響當(dāng)事人法律權(quán)利時(shí)必須履行聽(tīng)證義務(wù)外，當(dāng)它影響當(dāng)事人合理的、建立在一定事實(shí)基礎(chǔ)上的符合邏輯的未來(lái)即將得到的法律權(quán)利和自由時(shí)，也必須給予當(dāng)事人聽(tīng)證的機(jī)會(huì)。

我國(guó)在聽(tīng)證程序適用范圍的立法方式上將行政處罰的聽(tīng)證范圍局限在狹窄的領(lǐng)域，不利于最大限度地保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。因而今后立法上應(yīng)該借鑒相關(guān)國(guó)家的做法，進(jìn)一步擴(kuò)大行政聽(tīng)證適用的范圍，最大限度地發(fā)揮聽(tīng)證的程序保障機(jī)能。[4]

參考文獻(xiàn)

[1]姜明安主編：《行政程序研究》，北京大學(xué)出版社 2006 年版，第110頁(yè)。

[2]章劍生：《行政程序法及本理論》，法律出版社 2003 年版，第46頁(yè)。

[3]應(yīng)松年主編：《比較行政程序法》，中國(guó)法制出版社 1999 年版，第103頁(yè)。

[4]馬懷德：《論聽(tīng)證程序的適用范圍》，載《中外法學(xué)》1998 年第 2期，第11頁(yè)。

（作者單位：三亞市道路運(yùn)輸管理處）